Un conflicto estructural y tres modelos de desarrollo

Por Martín Rapetti*

Existe un hecho en la historia argentina que no resiste controversias: es el largo declive de su desarrollo económico relativo sufrido a lo largo del siglo XX. El gráfico 1 muestra el ingreso por habitante argentino en relación al de otras naciones de referencia y da cuenta de este fenómeno. La línea roja compara contra el promedio del ingreso por persona en Estados Unidos, Canadá y Australia; la azul contra el ingreso por persona en América Latina y la verde contra el ingreso mundial por persona. Cualquiera sea el grupo con el que se la compare, el deterioro relativo de Argentina es evidente.

Si el declive no es materia de debate, sí lo son el momento — ¿cuando se “jodió el Perú”?— y sus causas. Sin entrar en controversias historiográficas, quisiera dirigir la atención a un elemento que a mi entender ha jugado un rol destacado en esta historia: el conflicto distributivo. En un artículo reciente con Pablo Gerchunoff, ensayamos una hipótesis sobre la génesis de este conflicto, al que llamamos “conflicto estructural argentino”. Nuestro artículo está dirigido a economistas y es de difícil digestión para el no-especialista. Como aquí apunto a un público más amplio, evito los detalles para ir a lo más sustantivo del argumento. Antes de presentarlo, es necesario hacer un pequeño desvío pedagógico e introducir algunos conceptos que juegan un rol central en nuestro análisis.

El tipo de cambio o tipo de cambio nominal (TCN) es el precio en pesos de una moneda extranjera, típicamente el dólar.  Hoy, por ejemplo, el tipo de cambio oscila alrededor de los 16 pesos por dólar. El tipo de cambio real (TCR) compara el valor en dólares de una canasta de bienes y servicios que se venden en Estados Unidos contra el valor en dólares de una canasta similar vendida en Argentina. La canasta se vende en pesos en Argentina, pero puedo obtener su valor en dólares si la divido por el precio del dólar (o TCN). Un TCR alto significa que la canasta norteamericana resulta “cara” en relación a la argentina. Es común escuchar que el tipo de cambio está competitivo cuando el TCR está alto, o alternativamente que el tipo de cambio está apreciado cuando el TCR está bajo. Existe una relación inversa entre el TCR y el valor en dólares de los salarios. Cuando el TCR está competitivo, los productos y servicios argentinos están baratos en dólares, incluyendo el trabajo. Un TCR competitivo o alto implica salarios en dólares bajos; un TCR bajo significa salarios en dólares altos. Presentamos un último concepto importante. Se llama bien o servicio transable a aquel que puede ser importado o exportado. Los bienes agropecuarios, minerales e industriales son transables; algunos servicios —como de asesoría contable, informática y turismo— también lo son. Con estos conceptos en mente, estamos en condiciones de caracterizar al “conflicto estructural argentino”.

Entre los objetivos de la política macroeconómica de un país figuran el pleno empleo y el equilibrio de las cuentas externas (o equilibrio de la balanza de pagos).[2] Para alcanzar el pleno empleo, el gobierno puede estimular el gasto público y privado. Graduar ese estímulo es clave. Un gasto excesivo deriva en una fuerte demanda de importaciones y déficit externo. El déficit externo (público y privado) se financia con endeudamiento externo. Si ese financiamiento no está disponible, la falta de dólares produce tarde o temprano un salto cambiario que recorta el gasto doméstico. ¿Cómo lo hace? El mecanismo central es el siguiente: la suba del dólar  reduce el valor de los salarios en dólares. El menor poder de compra en dólares se traduce en menor demanda local de bienes y servicios transables. Esto reduce el déficit externo y el empleo. Existe, entonces, un determinado nivel de salarios en dólares que hace que la demanda domestica de bienes transables sea adecuada para mantener el equilibrio de balanza de pagos. Dada la relación inversa entre el valor en dólares de los salarios y el TCR, lo anterior sugiere que existe un nivel del TCR compatible con el pleno empleo y el equilibrio externo. Llamamos a ese nivel, tipo de cambio real de equilibrio macroeconómico (TCREM).[3]

Es importante notar que el nivel de TCREM disminuye cuando aumenta en forma durable la disponibilidad de divisas. Esto puede ocurrir gracias a: 1) una mayor disponibilidad de financiamiento externo, 2) a una mejora en los términos de intercambio (por ejemplo, una suba del precio internacional de la soja) o la aparición de un nuevo recurso exportable (por ejemplo, Vaca Muerta) y, la más difícil, 3)  a inversiones e innovaciones en los sectores transables que aumentan gradual pero sostenidamente la generación de divisas en la economía, por la vía de mayores exportaciones o sustitución de importaciones. Gracias a la mayor cantidad de divisas disponibles, en cualquiera de estos caso, el valor en dólares de los salarios puede subir en forma durable sin que se generen desequilibrios externos.

Además del macroeconómico, existe otro equilibrio en la economía: el social. Como el grueso de la población es asalariada, los niveles de empleo y salario influyen decisivamente en el bienestar social. La economía alcanza una situación de equilibrio social —vale decir, sin graves conflictos por cuestiones materiales— cuando hay pleno empleo y los trabajadores perciben un salario que les permite acceder a una canasta de bienes y servicios que satisface sus aspiraciones materiales. A ese nivel salarial lo llamamos salario real de equilibrio social. Dado que una parte relevante de la cesta de consumo está compuesta por bienes y servicios transables, es fácil entender que asociado a ese nivel salarial existe un nivel de tipo de cambio real de equilibrio social (TCRES), o si se quiere, a un salario en dólares de equilibrio social.

Las aspiraciones de los trabajadores que determinan el salario de equilibrio social están influidas por lo que es considerado socialmente como una norma distributiva justa. No tenemos una teoría que explique cómo se gesta y evoluciona dicha norma, pero observamos que las sociedades difieren en relación a lo que es considerado justo. Una mayor inclinación por la igualdad se traducirá en un salario real de equilibrio social mayor y, consecuentemente, en un TCRES menor. Es importante notar que el TCRES no cambia fácilmente puesto que las normas de justicia social rara vez se modifican de forma drástica, sino que tienden a hacerlo más lentamente.

Consideramos que una economía es estructuralmente conflictiva si tiene un TCREM mayor al TCRES; o lo que es similar, si el valor del salario en dólares que permite alcanzar armonía social es mayor al salario en dólares que garantiza el equilibrio macroeconómico. Una economía con estas características presenta una persistente tendencia al atraso cambiario cuando se busca el pleno empleo. La presión social por mejoras remunerativas deriva en salarios en dólares incompatibles con la rentabilidad de las firmas transables. El déficit comercial resultante sólo puede financiarse transitoriamente gracias a una “buena cosecha”, a una suba circunstancial del precio de nuestras exportaciones, o a un flujo de financiamiento externo golondrina.

Los economistas utilizamos métodos estadísticos para estimar lo que llamamos TCREM. No existe, en cambio, forma de estimar y observar el TCRES. Su existencia es una conjetura que surge de nuestra lectura de la historia económica argentina. El gráfico 2 da una pista sobre nuestra conjetura. Muestra un clara asociación entre incrementos de la participación salarial en el ingreso nacional y caídas del TCR. Un aspecto interesante es que el maridaje entre apreciación cambiaria y mejora distributiva no ha hecho distinciones políticas. Se observó bajo los dos gobiernos de Perón, el radicalismo de Illia, el proceso militar, la convertibilidad de Menem y los gobiernos kirchneristas.  Más aún, teniendo en cuenta que el valor 100 del índice de TCR —la línea roja— puede tomarse como una estimación aproximada del TCREM,[4] es interesante notar cómo la distribución funcional del ingreso alcanza los niveles más equitativos con sobrevaluaciones cambiarias muy importantes que luego derivan en correcciones devaluatorias intensas.

Fuente: elaboración propia y Lindemboin et al (2010).

En nuestro trabajo explicamos que el conflicto estructural fue negativo para el crecimiento y desarrollo económico de Argentina. Derivó en ciclos de stop-and-go entre los años cincuenta y setenta, dio lugar al surgimiento del régimen de alta inflación y derivó en las crisis de deuda de principios de los ochenta y de los 2000s. El conflicto distributivo pareció reaparecer en el último gobierno de Cristina Kirchner, el cual logró una mejora distributiva mediante un atraso cambiario que sólo pudo mantenerse gracias a un enjambre de regulaciones, imposibles de sostener en el tiempo.

Si algo de cierto hay en este diagnóstico, ¿cuáles son las vías para resolver o suavizar este conflicto? Identifico tres modelos de desarrollo con presencia en el debate y la política económica de América Latina. Presento a continuación lo que considero sus rasgos más salientes.

Uno, al que podríamos denominar mercado-internista, prioriza la atención de las demandas sociales y ve en la demanda doméstica —mayormente a través del consumo público y privado— el motor del desarrollo económico. El punto débil de esta estrategia es que la expansión de la demanda doméstica típicamente deriva en apreciación cambiaria y desincentiva la expansión de la oferta doméstica de bienes y servicios transables. La estrategia choca tarde o temprano con la falta de divisas. Posiblemente exista en la mente de algún economista una sofisticada ingeniería de intervenciones que permita mejorar la rentabilidad de estos sectores sin elevar el TCR y perjudicar el poder de compra de los salarios. No hay, en mi opinión, política industrial/comercial que compense un atraso cambiario significativo como suelen darse con estas políticas.

Las dificultades no terminan allí. Las estrategias que depositan el grueso de la acción pública en sofisticados entramados de intervenciones para administrar las rentabilidades sectoriales requieren de un estado muy apto, con una burocracia motivada, eficiente y honesta. La capacidad para identificar actividades y sectores prometedores y diseñar mecanismos para estimularlos es muy demandante. El burócrata, además, adquiere un gran poder discrecional, que fácilmente puede conducirlo a la tentación de la corrupción. Los ejemplos más cercanos y recientes de este tipo de estrategias no lucen atractivas. Dejo en otras manos la defensa de este modelo.

Los dos modelos restantes entienden que la vía para destrabar el conflicto distributivo es aumentando la capacidad productiva de los sectores que generan divisas. En la jerga del economista, el desarrollo económico requiere un aumento sostenido de la oferta transable. Ambos modelos comparten esta mirada general pero difieren en las actividades transables que se deben estimular y, consiguientemente, las políticas a instrumentar. Algo caricaturizados, los podemos presentar del siguiente modo.

El segundo modelo —al que podemos llamar de desarrollo en base a recursos naturales (RN)— entiende que un país como Argentina debe crecer aprovechando su riqueza natural.  Esta, creo, es la estrategia que más simpatías despierta dentro del mainstream de la la profesión. La idea central es que Argentina —y la mayoría de los países de la región— cuenta con una gran riqueza natural sobre la cual se ha montado un sector productivo que ha acumulado a lo largo de décadas un importante capital organizacional, recursos humanos y conocimiento. También favorece el contexto externo caracterizado por una cantidad de economías emergentes —China e India a la cabeza—ávidas de demandar nuestros productos. Este es un sector que no solo es el principal proveedor de divisas, sino el que está en mejores condiciones de generar innovaciones e incrementar en forma sostenida la productividad.

La estrategia de desarrollo basada en RN enfrenta al menos tres dificultades. La primera es que —contrariamente a lo que comúnmente se cree— Argentina no es un país tan rico en recurso naturales. Para dar alguna noción cuantitativa: las exportaciones basadas en recursos naturales por habitante son alrededor del 15% de las australianas, 20% de las canadienses y 35% de las chilenas.

Una segunda dificultad es que el sector de RN es muy poco intensivo en mano de obra. Esto implica que su expansión no redunda en aumentos significativos del empleo. Los defensores de este modelo argumentan que ese no es un problema serio porque el empleo a nivel mundial se concentra cada vez más en los servicios no-transables. Si bien esto es cierto, la baja intensidad de empleo junto a la relativamente modesta riqueza natural por habitante dan lugar a un dilema de manta corta. Emplear mano de obra en los servicios no-transables tensiona las cuentas externas; equilibrar la cuentas externas debilita el empleo.

Hay quienes argumentan que, en rigor, la riqueza argentina en recursos naturales es mayor gracias al inmenso potencial de los yacimientos de Vaca Muerta. En este caso, el volumen de divisas por habitante habilitaría a expandir el empleo no-transable sin problemas de balanza de pagos. Es todavía una incógnita la viabilidad de Vaca Muerta, pero aún dándola por válida subiste un tercer problema de índole de economía política. Los países que tienen una riqueza natural exuberante concentrada en pocas actividades lidian con el problema de cómo repartir equitativamente sus dividendos y cómo desarrollar eficientemente otros sectores productivos. Para muchos países, estos desafíos distributivos y productivos tornan a la riqueza natural en una maldición para su desarrollo.

El tercer modelo —al que podemos llamar desarrollista— parte de la noción de que aumentar el empleo sin generar cuellos de botella externos requiere la expansión de sectores transables más intensivos en trabajo que los sectores primarios. Es común que a esta estrategia se la entienda como promotora de la industria. Es una apreciación incompleta. Los sectores transable empleo-intensivos que se buscan promover con esta estrategia incluyen no sólo a la industria, sino también a los servicios exportables —como los profesionales, software y turismo— y a las manufacturas asociadas a la producción de recursos naturales.

La expansión de este variado conjunto de actividades tiene muchas ventajas. Al igual que con la estrategia basada en RN y contrariamente a la estrategia mercado-internista, promover la producción transable permite que la economía crezca sin cuellos de botella externos. Un segundo aspecto positivo es muchas de las actividades que componen este sector son muy dinámicas en términos de productividad e innovación. Los especialistas sectoriales señalan —a mi juicio, convincentemente— que las actividades agropecuarias han dado muestra de una muy superior performance en materia de eficiencia e innovación que varias ramas industriales. Nuevamente, sería un error identificar transable empleo-intensivas sólo con “la industria”. Muchas actividades dentro del complejo industrial —incluyendo las que proveen insumos al sector primario y las que transforman RN— y, sin duda, de los servicios transables son actividades dinámicas e innovadoras.

La tercera ventaja —a mi juicio decisiva para el caso argentino— es la característica de ser intensivas en mano de obra y la variedad de actividades que cumplen esta característica. Demandar mano de obra al expandirse es un aspecto muy relevante dada la insuficiente riqueza natural que tenemos por habitante o, si se quiere, la excesiva población para la riqueza natural que tenemos. La variedad de ramas es también muy importante dada la heterogeneidad de la fuerza laboral de nuestro país. Un modelo de desarrollo sostenible debe ser capaz de emplear a los diferentes grupos de nuestra población. Puesto en forma cruda: un modelo de desarrollo será exitoso si consigue emplear no sólo ingenieros informáticos en Parque Patricios o productores de TV en Palermo, sino también a obreros industriales en  las periferias de nuestros centros urbanos, especialmente del conurbano bonaerense.

La estrategia desarrollista enfrenta un obstáculo severo. Para competir exitosamente en los mercados internacionales, estas actividades deben operar en condiciones de suficiente rentabilidad. Al tratarse de firmas transables intensivas en mano de obra, su rentabilidad depende crucialmente del valor en dólares de los salarios que pagan; del nivel del TCR. Depende también de otros factores como la productividad de las firmas y los costos de logística y transporte. Si las firmas argentinas tuvieran la productividad de sus pares alemanas, transportaran sus productos por rutas similares a las noruegas y los cargaran en puertos con logística holandesa, no necesitarían pagar salarios en dólares “bajos” para garantizarse una rentabilidad adecuada. Más aún, bajo esas condiciones, podrían pagar salarios en dólares similares a los de Alemania, Suecia y/o Holanda. Pero, como en el corto plazo, las firmas argentinas tienen productividad, infraestructura de transporte y logística argentinas, el nivel del TCR es decisivo para la rentabilidad de este grupo de firmas.

Un TCR suficientemente alto estimula a las firmas industriales y de servicios transables más dinámicas y emprendedoras a invertir y expandirse. A medida que crezcan, emplearán más gente, irán adquiriendo conocimiento, perfeccionando sus procesos productivos y mejorando productos y/o servicios. Se irán haciendo más productivas; produciendo más y mejor por cada persona empleada. Al hacerlo podrán pagar mejores salarios sin comprometer su rentabilidad. La esencia del desarrollo económico es esa: mejoras sostenidas de las remuneraciones sólo se logran con mejoras en la productividad.

La conclusión es agridulce: para aumentar la disponibilidad de divisas en el futuro y diluir el conflicto estructural a mediano y largo plazo, la estrategia desarrollista no hace más que agudizarlo en el corto plazo. Si la mercado-internista es la estrategia que menos tensiona el conflicto en el corto plazo al costo de hacerse muy poco viable en el largo plazo, la desarrollista luce como la más prometedora a largo plazo, pero la más difícil de implementar en el corto plazo. La tendencia a exacerbar el conflicto distributivo en el corto plazo es su talón de Aquiles.

¿Tiene solución este conflicto entre equidad y crecimiento en el que Argentina parece estar atrapada hace tantas décadas? Ofrezco algunas observaciones finales que son lo más próximo que tengo como respuesta. Creo que la estrategia mercado-internista no es una opción viable. La respuesta al desarrollo argentino pasa por alguna de las otras alternativas. Más aún, creo que buena parte de los economistas argentinos creemos que el transito más prometedor se encuentra en algún lugar en el medio de ambas. El debate serio pasa por cuán cerca de uno u otro camino se debe ir. Mi sesgo es hacia el tercero. Las políticas que ese modelo demanda son probablemente heterodoxas en relación a lo sugiere la visión más aceptada dentro de la profesión. La estrategia implica una combinación de protección comercial, política industrial y TCR competitivo. El detalle de la sintonía fina escapa el objeto de este texto, pero vale advertir un aspecto general. Creo que algunas actividades industriales de baja productividad deberán ser protegidas por un período prolongado, no porque piense que ellas son el vehículo de la productividad y la innovación en el largo plazo, sino porque hacerlo representa una buena política social.

Con sólo mantener un TCR competitivo no alcanza para la promoción de las actividades transables empleo-intensivas importantes para el desarrollo. El TCR competitivo es una plataforma, una condición necesaria pero no suficiente para su promoción. Se requerirán también políticas sectoriales —comercial e industrial— más focalizadas que las estimulen y exijan.

Tener un objetivo de TCR implica una política macroeconómica más compleja que el actual programa de metas de inflación y flotación. Exige una intervención más frecuente en el mercado de cambios, operaciones de esterilización y también la regulación de la cuenta capital. Requiere una política fiscal con flexibilidad para operar durante el ciclo, pero con un sesgo contractivo en la tendencia. Sobre estos temas, contamos con ideas y evidencia. No me parecen el mayor desafío para la política económica.

El objetivo de un TCR competitivo requiere un pacto distributivo. Una adecuada rentabilidad para los sectores transables intensivos en trabajo difícilmente pueda lograrse sin cierta contención sobre el valor en dólares de los salarios. Los trabajadores deben entender que el sacrificio que hacen no es en vano sino que redundará en salarios que crecen sostenidamente. La estrategia, sin embargo, no puede depender del esfuerzo de un solo grupo, más aún cuando dentro de él se encuentran los sectores sociales más relegados.

Sabemos qué se les pide a los trabajadores; ¿qué ofrecen el estado y las empresas de los distintos sectores de la economía? El desafío pasa por encontrar consensos que permitan vislumbrar los objetivos futuros y el reparto de costos y beneficios entre los distintos sectores que componen la sociedad. Una institución del tipo de un Consejo Económico y Social parece indispensable para este tipo de estrategia. En un ámbito como éste, pueden establecerse mecanismos de cooperación que incluyan, por ejemplo, la participación de los trabajadores en los beneficios. También pueden pautarse metas de productividad vinculadas a esquemas retributivos, así como las obligaciones del Estado con quienes sufran pérdidas transitorias. Muchas otras opciones pueden explorarse bajo un esquema general de cooperación.

El desafío es grande, pero vale la pena intentarlo

[1] Agradezco los valiosos comentarios de Andrés López, quien obviamente no es responsable de los disparates que pueda contener esta nota.

[2] El argumento se desarrolla bajo el supuesto de que el TCN está controlado, no necesariamente fijo.

[3] Nuestra definición de TCREM es muy similar al concepto de TCR de equilibrio fundamental que se emplea en la literatura especializada.

[4] Para economistas: test de raíz unitaria confirman que la serie de TCR es estacionaria en media, por lo que puede considerarse como un TCR de equilibrio. Aromi y Dal Bianco (2014) estiman un TCR de equilibrio fundamental para Argentina en un periodo algo más corto y encuentran periodos de subvaluación/sobrevaluación muy similares a los del gráfico 2

*Martín Rapetti es profesor de Macroeconomía II de la FCE, UBA y profesor y director de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador Asociado del CEDES, del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) e Investigador Asistente del CONICET. Sus áreas de interés son teoría y política macroeconómica, moneda y finanzas, desarrollo económico y economía latinoamericana. Se recibió de Licenciado en Economía en la Universidad de Buenos Aires y obtuvo el doctorado en Economía en la Universidad de Massachusetts, Amherst.