Qué sabemos sobre las estructuras productivas regionales

Por Oscar Cetrángolo*

El INDEC acaba de publicar la última medición del Producto por provincia… para el año 2004. La noticia sería motivo de indignación y comentarios maliciosos en cualquier país menos en Argentina.  Aquí seguimos siendo un país con un estado  vergonzoso de sus estadísticas y donde las decisiones se toman a ciegas, pero de a poco algunas cosas van mejorando. Ya podemos discutir la política antiinflacionaria sin dudar del punto de partida y debatir las fuentes de crecimiento de la economía sin dudar de cuál ha sido el sendero de los últimos meses.  No es mucho, pero hasta hace poco era imposible.

Hace muchos años (más de treinta) que no tenemos cálculos consistentes del Producto Bruto Geográfico[1] de las 24 jurisdicciones. En los años noventa, la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales había estimado la estructura del producto por provincia a partir de la base 1993 y poco después, en un acuerdo con la CEPAL se había actualizado el cálculo hasta  2005, pero siempre con la base 1993, lo que le restaba confiabilidad por el tiempo transcurrido. En los últimos días el INDEC publicó la desagregación del PIB por provincia para el año base de la nueva estimación de Cuentas Nacionales: 2004. Esta información resulta sumamente desactualizada  pero al menos confiable para ese año, y, además, se promete la realización del cálculo del PBG para los próximos años. ¡Ojalá!

¿Qué nos dicen estas cuentas? Lo primero, es que las estimaciones siguen mostrando un país con un elevado nivel de concentración territorial de sus actividades. Como se muestra en el grafico 1[2], la Provincia de Buenos Aires es el escenario donde se genera la tercera parte del Producto del país; junto con la Ciudad de Buenos Aires representan más de la mitad, y si sumamos Santa Fe, Córdoba y Mendoza, esas cinco jurisdicciones explican las tres cuartas partes del Producto total de Argentina. En el otro extremo, 14 provincias explican apenas el 17% del producto total.

Para los que siguen las alternativas del desarrollo territorial argentino, estos datos no deberían sorprender. La concentración del PIB argentino en pocas jurisdicciones ha sido una de las notas dominantes del desarrollo económico del país y, desde que se realizan estas mediciones, los resultados han presentado pocas variaciones, aún cuando las metodologías no hayan sido siempre las mismas. Estas pueden tener su origen en el desarrollo de nuevas actividades, procesos de promoción de algunas regiones o cambios de precios relativos que puedan derivar en cambios que no alcanzan a modificar el diagnóstico general, como ha sido estudiado, de manera especial, por Francisco Gatto, por ejemplo en este documento. Para ilustrar este punto, el cuadro 1 ofrece las estructuras del producto, de acuerdo con las diferentes mediciones de Producto Bruto Geográfico y distribución del PIB que se realizaron en diferentes momentos, desde mediados del siglo pasado.

 

Más allá de las regularidades que se muestran en los datos presentados, seguramente han ocurrido mutaciones que no logran ser adecuadamente reflejadas por ese indicador, a excepción de la caída en la participación de la Ciudad de Buenos Aires. Como resultado de una multiplicidad de factores es posible observar hoy una enorme diversidad de situaciones al interior de cada provincia, que se muestra en diversos estudios sectoriales[3]. Algunos de los cambios registrados pueden ser comprobados al observar la estructura productiva de cada jurisdicción de acuerdo a esta nueva publicación. En el grafico 2 se presentan la estructura porcentual del PIB en cada provincia. Si bien el tipo de agregación de la información en este tipo de cálculos hace difícil observar la evolución de las diferentes cadenas productivas, al menos se pueden sacar algunas conclusiones preliminares (y, de más está aclararlo, muy desfasadas en el tiempo). Se han ordenado allí las provincias de acuerdo a la importancia relativa del producto correspondiente a sectores comerciables (Agricultura, ganadería y pesca; Minas y canteras, e Industria manufacturera), y se puede apreciar la importancia relativa de cada uno de los tres sectores en cada provincia.

Lamentablemente para el diseño de políticas públicas, la distribución de la población sigue un patrón diferente al del valor agregado generado en cada territorio. Al existir territorios con niveles elevados de Valor Agregado y baja densidad poblacional y otros con escasa actividad productiva pero mucha población se genera una brecha elevada de valor agregado por habitante[4]. En el grafico 3 se observa la situación en el año 2004. Allí se pueden distinguir tres grupos:

• las provincias patagónicas y la Ciudad de Buenos Aires alcanzan un Valor Agregado por habitante que supera por mucho el promedio nacional (entre el doble y el triple);
• nueve provincias presentan valores de ese indicador cercanos al promedio (entre un 20% mayor y un 20% menor);
• las diez restantes resultan las de menor desarrollo relativo: La Rioja, San Juan, Salta, Santiago del Estero, Jujuy, Chaco, Misiones, Tucumán, Corrientes y Formosa.

El Valor Bruto por habitante es un indicador razonable del desarrollo de cada jurisdicción y, más importante en esta nota, de sus capacidades contributivas. La brecha existente entre jurisdicciones indicaría una diferente capacidad para financiar y gestionar el Estado. En situaciones donde las políticas públicas que más inciden sobre la igualdad de oportunidades y la calidad de vida de las personas se han descentralizado hacia provincias y municipios, la persistencia de estas diferencias marca un escenario sumamente preocupante.

Ese es el caso de Argentina y varios países latinoamericanos, como mostramos con Ariela Goldschmit en este documento. En nuestro país se encuentra descentralizada la provisión pública de educación, de salud, saneamiento y otros servicios sociales en jurisdicciones que, de acuerdo con este indicador, están muy lejos de ofrecerse de manera uniforme. Peor aún, si quisiéramos alcanzar una sociedad más equitativa, cohesionada y eficiente debiéramos tener políticas públicas que compensen las diferencias de origen.

El indicador sintético más simple  (aunque no exento de críticas y, en nuestro caso, dificultades en su cálculo) es el que muestra la brecha de producto por habitante entre las jurisdicciones más y menos desarrollada de un país.  Hoy sabemos que en el año 2004, esa brecha era de 7,6 y resulta similar a otros países latinoamericanos (Brasil, Colombia y Perú, por ejemplo). La ausencia de estadísticas fidedignas había dado lugar a diferentes visiones que iban desde minimizar esas brechas hasta agrandarlas hasta un nivel absurdo. En el primer caso, en base a estimaciones que poco tenían que ver con la realidad o amparándose en slogans de fácil enunciación y difícil sustento, como el que dice que “ricas, en la Argentina, son todas las provincias”.  En el otro caso, utilizando el cálculo que realiza cada provincia de su Producto, sin responder a metodologías consistentes. Como en el Tute Cabrero, algunas provincias adoptan criterios metodológicos que incrementan su producto, para así poder reclamar más recursos en devolución de sus capacidades, y otras se “juegan a menos” para poder pedir más recursos con criterios redistributivos. Si usáramos esa información, la brecha calculada daría un valor superior a 14, como se consigna en este documento de la CEPAL. Es por eso que resulta esencial que sea el INDEC quien asuma la responsabilidad de realizar los cálculos según los criterios metodológicos internacionalmente aceptados.

¿Desde cuándo existe este problema? Son conocidas las discusiones sobre la posición ventajosa del puerto frente al interior desde el origen de nuestra Nación.  En un texto clásico de Mulhall que me acercó Juan Sourrouille, se estima una brecha de riqueza entre Buenos Aires y Jujuy de 5.6 y de ingresos de 2,7 entre esas mismas provincias para la segunda mitad del siglo XIX[5]. No obstante, más allá de esta curiosidad, como se anticipó, están disponibles estimaciones de Producto desde 1953. Desde entonces, las brechas entre extremos de las veinticuatro jurisdicciones que son autónomas desde 1994 se ha mantenido siempre entre 5,8 (en 1970) y 7,8 (2000). Sin embargo, debemos considerar que en aquel entonces, los extremos no eran provincias autónomas, sino territorios nacionales. En 1953, la brecha entre las 22 provincias que fueron autónomas desde mediados del siglo XX era de 5,5, pero si consideramos las 14 provincias originales, la brecha en la medición de 1953 era de 2,9 y si lo vemos en la medición que se acaba de conocer era de apenas 2,3.

A partir de lo anterior, no puedo dejar de señalar que el proceso de provincialización y posterior descentralización de servicios sociales no consideró adecuadamente el papel que debe tener el gobierno central en toda federación que quiera cuidar la igualdad de oportunidades, ante la imposibilidad de correspondencia fiscal plena. Tal vez la ley de coparticipación de los años setenta (20221) fue la más innovadora en la materia, al considerar indicadores objetivos y la formación de un Fondo de Desarrollo Regional, pero resultó insuficiente y la historia posterior no ayudo a consolidar el proceso de convergencia.

Más allá de ello, es difícil pensar que una ley de coparticipación pueda por si solo solucionar la magnitud y características de estos problemas. Hoy la mención a la falta de ley de coparticipación parece más una excusa que una solución[6]. Una excusa para no discutir políticas públicas que efectivamente compensen diferencias cuando se pueda y atiendan la situación de la población más vulnerable cuando no se pueda o en la transición, que nunca será breve.

Referencias

[1] Conviene señalar que la información que acaba de ser difundida por el INDEC corresponde a la desagregación del PIB por provincia y sigue una metodología diferente al cálculo del PBG, que se debe realizar en cada jurisdicción. En la medida en que se cumplan ciertos acuerdos metodológicos las diferencias no debieran ser de mucha significación.

[2] Salvo indicación en contrario, todos los gráficos son de elaboración propia en base a los datos de INDEC (2017).

[3] A modo de ejemplo, pueden apreciarse las diferencias en relación con el sistema educativo en este documento elaborado con Cora Steinberg y Francisco Gatto.

[4] Teniendo en cuenta las motivaciones de esta nota, se ha considerado conveniente tomar en cuenta el el Valor Agregado Bruto Producto Interno Bruto a precios básicos en lugar del PIB de cada jurisdicción, al no incluir el IVA no deducible, aranceles a las importaciones ni  impuestos netos de subsidios a los productos.

[5] Mulhall, M. G. y E.T. Handbook of the River Plate, Kegan Paul, Trench & Co. Londres, 1892.

[6] Con esta afirmación no quiero minimizar el problema de no tener un régimen de coparticipación y diversas deficiencias existentes en la modalidad de reparto de fondos. Las disputas en torno al financiamiento del sistema de pensiones y la anormal situación de la Provincia de Buenos Aires a partir de la erosión del Fondo de Conurbano son algunos ejemplos muy claros. Para este tema resulta sumamente recomendable la reciente nota de Alberto Porto. De todos modos, se trata de temáticas que exceden el objeto de la presente.

*Es profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE, UBA; Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y miembro del CIDED, UNTREF.