Ricardo Carciofi[1]
Junio 2024
La creciente fragmentación de la economía global es un hecho: la geopolítica comienza a moldear y redireccionar los flujos de comercio e inversiones. Un reciente trabajo del FMI (Gopinath, G. et al, 2024) muestra que el intercambio de bienes y servicios tiende a canalizarse entre bloques de países afines, cuyos respectivos vértices son EEUU y China, a los que suman un tercer conjunto de países que actúan como nexo entre uno y otro bloque. Estas tendencias se han acentuado, como era previsible, desde la invasión rusa a Ucrania. Desde Argentina esta situación puede parecer lejana. A lo sumo se reconoce su existencia, pero en general predomina la interpretación que es una cuestión de política internacional, sin mayores consecuencias económicas. En los párrafos siguientes el argumento transcurre en una dirección diferente: se sostiene que el fenómeno tiene implicaciones económicas y que la inserción internacional de Argentina debe revisarse a partir de los nuevos datos del escenario global.
Significado y alcances de la fragmentación.
Como se adelantó arriba, el mencionado trabajo analiza el comercio entre tres bloques principales -Occidental, en cuyo núcleo se ubica EEUU y que complementa Europa, el Oriental, que lidera China y al que se le suma Rusia y otros países afines y, finalmente, un tercer bloque de países agrupados genéricamente bajo un nuevo concepto de “no alineados”, clasificados según su voto en Naciones Unidas.[2] El período bajo análisis es 2017-2023 -eligiendo como punto de corte la invasión rusa a Ucrania, en el primer trimestre de 2022. La evidencia encontrada señala que se ha producido una fragmentación en la dinámica del comercio mundial. Dentro de un cuadro general de caída del volumen del comercio mundial, el intercambio entre países del mismo bloque cae 2,3 puntos porcentuales mientras que los flujos entre bloques distintos se reducen 5,0 pp.
Otro hallazgo de interés es la aparición de un grupo de países -dentro del tercer bloque- que cumplen una función de nexo, tanto en el comercio como en la atracción de la inversión extranjera directa (IED). Este papel es de importancia porque dadas las restricciones del canal comercial habitual, las cadenas de valor se han reorganizado a través de nuevas plataformas desde las cuales acceder a los mercados. Así, por ejemplo, México ha ganado espacio en las importaciones de EEUU y, a su vez, las ventas de China a México también ganan porciones de mercado. Pero el fenómeno no es solo de triangulación comercial, sino que va acompañado por IED. De esta manera, la atracción de capital tiene como propósito ampliar la capacidad productiva en esos países nexo. Este conjunto de países ha contribuido al funcionamiento de las cadenas de valor. Esto es, se ha producido una reorganización geográfica por consideraciones políticas (near shoring, reshoring) y, pese a este redespliegue, se mantiene un elevado nivel de interdependencia en los flujos de comercio. El patrón que emerge es, por tanto, diferente al que prevaleció en los años de la Guerra Fría, caracterizado por la escasa conexión entre Este y Oeste. En la actualidad, ambos bloques tienen elevado grado de interconexión y los nuevos “no alineados” operan como un sostén particular de los canales comerciales y de inversión.
Esta nueva evidencia que encuentra el estudio del FMI es la resultante de acciones en el plano económico y comercial que se vienen sucediendo desde tiempo atrás y que permite entender por qué se ha llegado al punto actual. Es útil un rápido repaso de las mismas. Para ubicar una fecha discernible, un hito relevante fue la decisión de Trump de subir aranceles en 2017 (Carciofi, R., 2019). Como es sabido, la medida estuvo orientada principalmente a contener las importaciones provenientes de China que, como era de esperar, adoptó una respuesta equivalente. La escalada rebasó los límites bilaterales de la relación EEUU-China y se extendió con la proliferación de medidas restrictivas, tanto en materia comercial como de inversiones, por los países más importantes de la OMC (Global Trade Alert, 2024). Las tensiones crecieron en la crisis de la pandemia, llevando a la aplicación de medidas inspiradas en razones de abastecimiento y de seguridad sanitaria (Carciofi, R., 2021). Poco tiempo después, cuando las cadenas de suministro comenzaban a normalizarse, la invasión a Ucrania significó un replanteo de mayor orden: el remezón comenzó por el impacto sobre los precios de la energía y los alimentos, pero rápidamente el conflicto motivó sanciones contractuales, comerciales y financieras a países, empresas y personas. Un impacto no menor fue la necesidad de revisar la política energética europea y la consiguiente necesidad de buscar nuevas fuentes de abastecimiento. En el interín, las instituciones multilaterales fueron puestas a prueba por la mayor necesidad de canalizar financiamiento. Al mismo tiempo ha sido cada vez más difícil el logro de los consensos básicos entre los países miembro. Esto ha llevado a explorar propuestas de reformas del mandato, el financiamiento y los mecanismos de los bancos multilaterales (Summers, L., Singh, N., 2023), pero no ha habido progresos en la materia. El caso más ilustrativo es la OMC, prácticamente paralizada por el bloqueo al sistema de solución de diferencias por cuanto el máximo tribunal del esquema -el Órgano de Apelación- no se encuentra en funcionamiento. Otro escalón en este proceso de mayor turbulencia y tensiones económicas ha sido el retorno de la así llamada nueva política industrial (NIPO, 2024), a la que se han sumado todos los grandes actores: EEUU, Europa, China y el resto de los BRICS (Posen, A., 2023; IMF, OECD, World Bank, WTO, 2022; IMF, 2024). Si bien los argumentos apelan con frecuencia a razones estratégicas y a la necesidad de acelerar la transición energética, los instrumentos que se aplican son materia de disputa entre los socios comerciales: aranceles, preferencias de contenido local, subsidios o, como en el reciente caso europeo, controles en frontera para cumplir estándares ambientales. En el contexto más amplio de la confrontación geopolítica es difícil determinar hasta dónde las medidas apuntan a resolver fallas de mercado -externalidades-, o se persiguen objetivos proteccionistas encubiertos.
Es imposible aventurar cuál será la deriva de los acontecimientos futuros. De una parte, se abre la posibilidad de que las tensiones geopolíticas queden contenidas en el nivel actual. Su traducción en el terreno económico sería una competencia administrada entre ambos bloques: las restricciones operarían en un espacio restringido atendiendo a las cuestiones estratégicas y el resto fluiría por canales más abiertos. En términos del lenguaje del Consejero de Seguridad Nacional de EEUU, J. Sullivan se trata de un “patio pequeño con verjas altas”. De otro lado, podría ocurrir que las tendencias actuales se profundicen, en particular bajo el impulso de nuevas medidas de política industrial, lo cual llevaría a una mayor fragmentación y mayor tensión.
Argentina frente al nuevo escenario de fragmentación.
Conviene ahora volver la mirada a nuestra realidad más próxima. Una de las consecuencias conocidas de la larga crisis de la economía argentina es el estancamiento de sus exportaciones. Las investigaciones realizadas sobre el tema han puesto el acento en la falta de inversión en las actividades transables (Hallak, J.C. 2023; Amar A. y Fernández Massi, M., 2023 ). A su vez, la raíz de esta debilidad recae, en última instancia, en los desequilibrios macroeconómicos recurrentes y políticas de signo cambiante. El diagnóstico identifica, como condición necesaria, recobrar un normal desempeño macroeconómico lo cual permitiría aumentar el flujo de inversión hacia las actividades de exportación apoyadas, según sea el caso, por políticas sectoriales. Esta secuencia, en caso de cumplirse, llevaría al fortalecimiento del sector externo y, en particular, a la recuperación del dinamismo exportador. Esa lectura tiene un supuesto implícito: Argentina podrá insertarse en el mundo si logra resolver los obstáculos domésticos. Lo expuesto en el punto anterior exige modificar esa interpretación: el escenario regional y global no está esperando a Argentina. Por lo tanto, a la imperiosa necesidad de dar solución a los problemas económicos locales, se agrega la exigencia de una mirada actualizada del panorama externo que se deriva de la fragmentación geoeconómica.
Una respuesta frente a esta cuestión requiere una estrategia integral capaz de armonizar los recursos de la política comercial, instrumentos de política sectorial y una visión amplia del contexto externo relevante para Argentina. Esa tarea excede a los propósitos de esta nota. Sin embargo, es posible delinear algunos elementos que referimos de manera sintética a continuación.
El primero de ellos parte de reconocer la evidencia. Como se ha apuntado, la fragmentación está dejando un espacio de acción para los así llamados países nexo -es decir, aquellos capaces de conducirse en el terreno que se abre frente a la disputa. La implicación práctica de esto lleva como título general la ventaja de la no alineación. Si bien son evidentes las tensiones, especialmente en temas próximos a las sensibilidades geopolíticas, la situación no requiere, por el momento, ejercer opciones binarias. El gobierno actual se ha definido en sentido contrario. Aunque tampoco se conoce cuál es el significado concreto de la postura oficial más allá del contenido discursivo, la definición comporta un riesgo que, dada la ausencia de información, es imposible de evaluar. Esto representa una seria deficiencia. No obstante, el punto que se señala aquí es que tal definición no parece conveniente a la luz de la evidencia que comienza a conocerse. Esto adquiere mayor fuerza si se atiende a los datos económicos. Los principales destinos de las exportaciones del país se dirigen a uno y otro bloque: Brasil (15%), China (9%), India (5%) -todos ellos en los BRICS-, y Europa (14%) y EEUU (8%).
El segundo elemento de interés es tomar debida nota de nuestra pertenencia al MERCOSUR. Este espacio adquiere una particular significación porque la economía global marcha hacia el debilitamiento creciente del multilateralismo. En este contexto el MERCOSUR puede ser un instrumento para abrir nuevos mercados. La revitalización de la agenda comercial externa del bloque debe valorizarse en ese marco. El otro hecho que se desprende de aquí es que el MERCOSUR es el mayor bloque de exportación neta de alimentos. Este atributo supone un valor estratégico cuando es visto desde la seguridad alimentaria (Piñeiro, M., Valles Galmés, eds., 2020; Piñeiro, M. et al, 2024.) Por otro lado, hay un aspecto a tener en cuenta y es que, individualmente considerados, los miembros del MERCOSUR compiten entre sí en terceros mercados. El caso más relevante es la situación con respecto a China. Ambos países, Argentina y Brasil, colocan allí una porción significativa de sus exportaciones de soja, cereales, carnes. En consecuencia, hay cierta facilidad de sustitución de origen frente a una hipotética interferencia que obstaculizara el acceso a ese mercado.
El tercer elemento estrechamente ligado al anterior es Brasil. Debido al tamaño de su mercado y al volumen de intercambio que posee con China (es el destino del 26% de las ventas externas), Brasil se ha venido posicionando de manera abierta en el bloque de “no alineados”. La reciente adopción de una estrategia industrial constituye un paso adicional para recuperar terreno en la exportación de manufacturas. China habrá de instalar allí una planta para la fabricación de vehículos eléctricos con la finalidad de alcanzar mercados en la región y, eventualmente, ganar acceso al mercado estadounidense. El significado práctico de todo lo anterior es que resulta ventajoso para Argentina mantener una relación franca y de cooperación con Brasil, que podría materializarse en iniciativas conjuntas, tanto en el marco del MERCOSUR como en el plano bilateral.
El cuarto elemento parte también de una lectura de nuestros complejos exportadores y de su potencial. En varios de ellos existe interés por su importancia en temas que van más allá de lo estrictamente comercial -por ejemplo, minerales (en particular litio y cobre), gas, energía no convencional, pesca. Existe margen para capturar inversiones y aprovechar estos recursos. Al avanzar en esa dirección es de interés obtener ventajas colaterales de parte de los eventuales inversores: acceso a tecnología, utilización de proveedores locales, mayor integración local, etc. El así llamado RIGI (Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones) es una iniciativa que podría haberse aproximado a estos propósitos, pero está inspirado en una visión más estrecha y es, desde este punto de vista, una oportunidad que se podría haber aprovechado mejor. Un diseño diferente del que se ha plasmado en el actual proyecto de ley hoy en debate permitiría el aprovechamiento de recursos que son especialmente valorados en el contexto actual.
Finalmente, una recomendación práctica es que una estrategia comercial y económica como la que se esboza aquí debe tener una clara identificación de cómo administrar los temas sensibles -las así llamadas líneas rojas-, en la cual existe un interés singular en el presente contexto. Algunos ejemplos son: la tecnología de telecomunicación 5G, la Hidrovía, el mar austral, la base de logística antártica, cuestiones de defensa y seguridad, para citar solo algunos. Lo central aquí es que la negociación económica y comercial puede fluir en un marco amplio, al tiempo que se reserva a estas otras cuestiones un tratamiento diferenciado.
A modo de conclusión.
La fragmentación económica está instalada y los factores geopolíticos habrán de influir crecientemente en el comercio y las inversiones. Argentina debe tomar debida nota de esta nueva realidad. Es incuestionable que el país debe resolver satisfactoriamente el funcionamiento de su macroeconomía para delinear su estrategia de inserción internacional. Pero también es cierto que el mundo no nos espera. Al tiempo que se emprende esa tarea es conveniente ir definiendo los trazos gruesos de cómo enfrentamos este nuevo contexto externo. La improvisación puede ser costosa. Aquí se han sugerido algunos elementos que permiten atravesar este complejo escenario.
Referencias
Ayar, S., Malacrino, D. y Presbítero, A., 2024. Investing in Friends: The Role of Geopolitical Alignments in FDI Flows. European Journal of Political Economy, 102508, de próxima publicación.
Amar, A. y Fernández Massi, M., 2023. El desafío exportador de la Argentina: la perspectiva de las empresas. Documentos de Proyectos 68793. CEPAL.
Carciofi, R., 2019. La disputa EEUU-China: excede al comercio, será prolongada, nos afecta. Alquimias Económicas, junio.
Carciofi, R., 2021. Pandemia: el nacionalismo sanitario, una amenaza a la gobernanza global. Alquimias Económicas, abril.
Global Trade Alert, https://www.globaltradealert.org/
Gopinath, G. et al. 2024. Changing Global Linkages: A New Cold War? IMF Working Paper 24/76
Hallak, J.C. 2023. La necesidad de una orientación pro-exportadora de políticas en Argentina. Documentos de Trabajo del Instituto Interdisciplinario de Economía Política, (85).
IMF, 2023. Geoeconomic Fragmentation and the Future of Multilateralism, IMF Staff Discussion Notes, January.
IMF, OECD, World Bank, WTO, 2022. Subsidies, Trade and International Cooperation.
NIPO, 2024. New Industrial Policy Observatory. https://www.unisg.ch/en/videodetail/news/new-industrial-policy-observatory-nipo/
Piñeiro, M., Valle Galmés, G., editores, 2020. Geopolítica de los Alimentos. Intereses, Actores y posibles respuestas del Cono Sur. Editorial Teseo.
Piñeiro, M. et al. 2024. El comercio agropecuario argentino: respuestas estratégicas frente a los nuevos riesgos geopolíticos. GPS, Grupo de Países del Sur.
Posen, A., 2023. America´s Zero-Sum Economics Doesn´t Add Up. Foreign Policy, March.
Summers, L., Singh, N., eds., 2023. Strengthening Multilateral Development Banks. Report of the Independent Experts Group.
[1] Investigador invitado IIEP-FCE, UBA
[2] Para la conformación de los grupos de países el texto de Gopinath et al, op. cit adopta el criterio de afinidad de posiciones políticas de los países siguiendo el patrón de votación de Naciones Unidas (Ayar S., et al, 2024). Cada uno de los dos bloques con epicentro en EEUU y China reúne a los países que se encuentran, respectivamente, en el cuartil superior de votaciones similares. El tercer bloque está conformado por el resto, de allí su designación como “no alineados”.
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