Biocombustibles en Argentina: el arte de establecer nuevos mercados

New report: Global biofuel production falls first time in 20 years |  Biofuels International Magazine

Por Roberto Bisang*, Mariana Fuchs**, Agustín Torroba*** y Santiago Vernazza****

El desafío. En la Argentina y en buena parte de los países del mundo se discute contemporáneamente la pertinencia y relevancia del uso masivo de energías renovables, especialmente de aquellas –como los biocombustibles- que demanden mínimas readaptaciones de las capacidades motrices pre-existentes (autos y equipos de termo-generación eléctrica diseñados originalmente para el uso de los combustibles fósiles factibles de reconvertirse para usar biodiesel y/o bioetanol)[1]. Su reciente promoción se basa en tres razones –no excluyentes-: i) seguridad y diversificación energética (especialmente en países netamente deficitarios de combustibles fósiles), ii) cuidado ambiental (desde el impacto de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) hasta las emisiones de partículas contaminantes; y iii) desarrollo económico agregando valor a producciones primarias (para sociedades con excedentes agropecuarios).

La historia pone el tema en perspectiva al recordarnos que Rudolf Diésel patentó –en 1892- el motor que lleva su nombre usando aceites vegetales como carburante[2]; Henry Ford hizo lo propio -en 1908- con los primeros motores del célebre modelo T pero en base al etanol proveniente del maíz, e impulsando –en los años veinte- complejos bio-etanoleros en el corn belt americano[3]. Sólo un par de décadas más tarde, al amparo de la explotación petrolera masiva y el codesarrollo de la petroquímica, los precios en baja indujeron al uso masivo de los combustibles fósiles para alimentar los motores a explosión. Ello demandó la necesidad de establecer parámetros comunes –contenidos químicos del petróleo crudo y de sus derivados industriales, normas de seguridad de los procesos de producción y distribución, controles de calidad, etc. – y claros derechos de propiedad de los yacimientos petrolíferos y las tecnologías de productos y proceso utilizadas como fundamentos sobre los cuales se desarrollaría el mercado de los combustibles fósiles y sus derivados industriales.

Un siglo más tarde, bajo otras circunstancias productivas y tecnológicas, el retorno a las energías renovables reabre el debate y enriquece el análisis sobre la forma en que se establecen, regulan y ponen en movimiento nuevos mercados.

Asumimos que los mercados (como instituciones) son creaciones sociales a las que concurren las políticas públicas y las acciones privadas –de consumidores y productores- para establecer reglas y rutinas de funcionamiento facilitadoras del intercambio comercial, de las decisiones de producción y del reparto de los beneficios. “El mercado como elemento distribuidor de los recursos es una institución muy compleja, cuyo funcionamiento requiere la definición de normas de comportamiento y la especificación de reglas de convivencia poco naturales”[4]. Schumpeter destaca el rol de disparador inicial del empresario emprendedor para establecer nuevos modelos de producción e intercambio cuando, como en el caso que nos ocupa, se trata de fuertes disrupciones en las reglas previas de mercado; fija distintas etapas –desde la inicial coexistencia de ambas tecnologías hasta la consolidación de un nuevo mercado pasando por fases intermedias de monopolios tecnológicos con altas tasas de ganancia que difunden el nuevo paradigma–, en un proceso de “creación destructiva” no exento de tensiones. Otros autores agregan que a lo largo de esas transiciones co evolucionan regulaciones e instituciones públicas y privadas retroalimentándose mutuamente hasta acoplarse al nuevo modo de producción [5].

El tema central es el reemplazo de combustibles fósiles y sus estribaciones industriales –mercados altamente consolidados- por los biocombustibles (renovables) que tienen otras materias primas de origen (los granos, y otras biomasas), diversas localizaciones en su generación, multiplicidad de proveedores y posibilidades de generar co-productos con altas posibilidades de industrialización (v.g. la valorización del glicerol y su transformación en glicerina como materia prima para varias aplicaciones industriales). Establecer y/o consolidar el mercado de los biocombustibles es la fase inicial para posteriores y prometedoras diversificaciones de la matriz productiva nacional[6].

Juntos por el Cambio rechazó el proyecto oficialista sobre biocombustibles  - Sin Mordaza

Todo indica que ello no opera automáticamente dado que las señales de precios (actuales) son difusas -no contemplan externalidades y otras distorsiones-, las nuevas tecnologías aun no alcanzaron la madurez y escalas necesarias para generar costos competitivos, las rutinas comerciales y logísticas no están afianzadas, y los consumidores no incorporan ni anticipan el “componente ambiental” en sus mapas de preferencias. El arte de la política es hallar la dosis adecuada entre regulación estatal y “animal spirit” empresarial privado para transitar -proceso de “creación destructiva” schumpeteriano mediante- hacia los nuevos modelos de producción y sus respectivos mercados. Es la arena de la economía política como acertadamente los detallan algunos trabajos para otras experiencias internacionales.[7]

El Estado suele intervenir en varios frentes. Del lado de la oferta, son necesarias reglas de funcionamiento en temas críticos: i) la definición rigurosa de normas técnicas de productos y procesos precisas que definan el bien o servicio objeto del intercambio; ii) los resguardos de seguridad, inocuidad y real valía de los nuevos bienes y servicios; iii) el aprovisionamiento de infraestructuras críticas que –por escalas y/o riesgos económicos– escapan del interés privado bajo condiciones de mercados competitivos; iv) el financiamiento –bajo condiciones aceptables– del equipamiento e instalaciones que demandan los nuevos productos y/o procesos. Además, puede accionar sobre la demanda de diversas maneras: i) suministro de información acerca del uso de energías sustentables; ii) uso del sistema de compras estatales; iii) alteración de los precios relativos –vía fijación de precios y/o impuestos– afectando las decisiones de los consumidores en pro de un “armar” el mercado; iv) estableciendo “reservas de mercados” a través de controles de ingreso de competidores, obligatoriedad de uso y otras herramientas de políticas públicas.

Finalmente, y, sobre todo, el Estado establece los derechos de propiedad sobre las fuentes de energía –v.g. los yacimientos de origen fósil– y/o  para algunos insumos críticos –v.g. las patentes sobre procesos y productos derivados del cracking del petróleo y del gas o de las recientes enzimas recombinadas y otras tecnologías utilizadas en las producciones de biocombustibles–[8].

En esa dirección, estas reflexiones –basadas en distintos trabajos previos[9]– examinan algunos aspectos del sendero de construcción del mercado de los biocombustibles en Argentina hacia una matriz energética más “renovable”. Tienen el atractivo del actual debate político relacionado al vencimiento (¿prórroga?, ¿modificación?) próximo de parte de la Ley de Biocombustibles (sancionada en el año 2006 y con vencimiento en mayo del año 2021) … y el riesgo que conlleva examinar un complejo proceso social en pleno desarrollo en una sociedad como la local cuya oferta energética está históricamente consolidada en las fuentes fósiles.  Establezcamos el punto de partida.

La colina está ocupada. Los procesos de extracción y “cracking” del petróleo y del gas son/fueron la base dominante de la matriz energética y el punto de partida para la manufacturación de diversos materiales basados en minerales inertes (las siderurgias) y de otros derivados de la recombinación industrial de monómeros y polímeros (la industria petroquímica). Es una actividad de indudable relevancia económica y poder real. El mercado se desarrolló –desde hace una centuria- sobre la base de dos pilares: i) la acción estatal referida a los derechos de propiedad de los recursos del subsuelo (constitucionalmente de propiedad estatal y, desde la reforma constitucional, de dominio provincial) avalado por una serie de leyes que regulan, además, la extracción, el transporte, la industrialización y la comercialización de los combustibles, y ii) una estructura productiva con fuerte presencia de una firma dominante de capital mayoritariamente estatal –integrada verticalmente- complementada por unas pocas firmas locales y  varias subsidiarias de multinacionales  (con diversos modelos de integración de actividades hasta llegar al consumidor final). En clave de historia local, ello remonta a los orígenes de YPF a inicio del siglo XX, el impulso desarrollista a la petroquímica de los años 60 –con la fuerte impronta de capitales estatales y multinacionales- y el reciente revival centrado en los yacimientos de extracción de gas y petróleos no convencionales. En esa trayectoria menor relevancia tuvieron –hasta años recientes- las restricciones ambientales; antes bien, la agenda estuvo dominada por las preocupaciones referidas a los déficits de abastecimiento, los niveles de precios y el devenir empresarial (particularmente de YPF). O sea, el modelo dominante en Argentina está consolidado y opera sobre la base de combustibles fósiles con fuerte injerencia estatal.

Desde el llano valle. El desarrollo de la oferta de los biocombustibles tiene sustentos diferentes: parte de una multiplicidad de biomasas (aceites de soja, caña de azúcar, maíz y otras menores); la producción de éstas se localiza en diversa regiones agroecológicas que –en función de los centros de consumo- le otorgan ventajas de localización; no preexisten en la naturaleza sino que provienen de factores productivos (tierras, genéticas, equipamiento) habitualmente sujetos a derechos de propiedad privada; su industrialización -para generar bioenergías- genera múltiples co productos y desecho pasibles de valorización comercial y posteriores manufacturaciones (v.g. conceptualmente el “cracking del maíz se asemeja el “cracking del petróleo”), y, son proclives a generar diversas externalidades (asociadas al cuidado ambiental).  En el extremo opuesto, el consumidor –por razones que van de asimetrías de información a difusas señales de precios–aún no internaliza la necesidad de su masivo uso y/o consumo.

El Estado creando el mercado de los biocombustibles. Así como los motores de Diésel y Ford tienen primigenios antecedentes en el uso de aceites vegetales y etanol, los biocombustibles en Argentina remontan al siglo pasado, particularmente al Plan Alconafta del año 1978; se aplicó en la provincia de Tucumán buscando agregar valor a la producción regional. Se incentivaba la mezcla de nafta con bioetanol a partir de caña de azúcar con un corte del 15% (reserva de mercado) y, adicionalmente el bioetanol quedaba desgravado del Impuesto a los Combustibles. Hacia 1985 se lo declaró Plan Nacional al cual se adhirieron 12 provincias del norte y litoral argentino; por diversas razones el plan fue abandonado en 1989[10].

A inicios del milenio se reimpulsó el tema como resultado de la conjugación del distintos factores: i) la abundante disponibilidad de materia prima –especialmente de aceite crudo derivado de la molienda de la soja, de caña de azúcar y, recientemente, del crecimiento de la producción de maíz-; ii) los crecientes precios internacionales del barril del petróleo, particularmente durante la primera década de los 2000; iii) el marcado déficit de abastecimiento interno de algunos productos –gasoil y naftas- durante la fase ascendente del ciclo económico argentino; iv) las presiones derivadas de compromisos internacionales en materia ambiental asociadas con las emisiones de GEI asociadas al uso de combustibles fósiles.

Un primer paso fue la implementación del Plan de Competitividad para el Combustible Biodiesel; establecido por el Decreto 1396/2001, declaraba de interés nacional a la producción y comercialización de biodiesel a la vez que establecía una serie de beneficios impositivos para los productores, comercializadores y almacenadores, entre los cuales se destaca la exención del biodiesel del impuesto a los combustibles líquidos por un periodo de 10 años; otra medida clave era el uso de tasas diferenciales de impuestos a las exportaciones (gravando el grano de soja a un valor muy superior al del aceite y los biodiesel).

Posteriormente, en esta línea, los incentivos se ampliaron al resto de los biocombustibles bajo el Régimen para la Promoción de la Producción y Uso Sustentable de los Biocombustibles, aprobado por la Ley 26.093 del año 2006. Adicionalmente, se aprobó el Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol con el fin de satisfacer las necesidades internas y generar excedentes para exportación (Ley 26.334). En paralelo rigen además derechos diferenciales de exportaciones para el aceite y biodiesel, pero dependiendo de la legislación general que grava el comercio exterior.

Las pautas regulatorias concretas derivadas de las diversas legislaciones generales son los siguientes:

  • Imposición de cortes (mezcla) obligatorios a las naftas y gasoil con bioetanol y biodiesel, respectivamente, en un mínimo del 5% que luego se fue ampliando a medida que las condiciones de la oferta y el mercado lo posibilitaron; actualmente el corte (teórico) es del 10%. En el caso del bioetanol, partiendo de un piso bajo adecuado a las posibilidades de producción, fue incrementándose hasta que en el año 2016 se llevó el corte al 12% a la vez que se estableció el abastecimiento de forma equitativa entre orígenes de la materia prima (azúcar y maíz);
  • Estratificación de los oferentes de biodiesel según tamaño y grado de integración; a partir de tal segmentación de mercado, el abastecimiento al corte (mezcla) para mercado interno se asigna a empresas medianas y pequeñas excluyéndose las de mayor tamaño –integradas o semi integradas- con participación accionaria de grandes firmas de la molienda de oleaginosas;
  • Sistema de precios regulados para el abastecimiento a los cortes internos segmentado según tipo de empresa y producto en base al reconocimiento de las estructuras de costos más una tasa garantizada de rentabilidad;
  • Desgravación del Impuesto a los Combustibles Líquidos (ICL)y al CO2 aplicado sobre el precio final a nivel de consumidor, en la parte correspondiente a los biocombustibles;
  • Desgravaciones impositivas sobre las inversiones destinadas a establecer y/o ampliar las capacidades productivas;
  • Mecanismo diferencial de derechos de exportaciones entre el aceite crudo y el biodiesel de magnitud variable a lo largo del tiempo; [11]
  • La determinación de los parámetros técnicos tanto del etanol como del biodiesel, así como las condiciones de seguridad en la producción, comercialización y transporte de los productos; buena parte de las disposiciones refieren a parámetros técnicos de los combustibles fósiles, a los cuales contribuyen con especificaciones propias (en materia de octanaje, micro partículas, etc.).

Adicionalmente varias provincias tienen sus políticas propias. El caso más destacado es la provincia de Santa Fe, sede de la mayoría de las plantas de biodiesel, que ha aprobado el uso de B25 (con 25% de biodiesel) y B100 (biodiesel puro) en autobuses públicos, estableciendo que, a partir de 2020, todos los autobuses públicos consumieran B100. Tucumán, también han comenzado a probar autobuses públicos con biodiesel, mientras que Córdoba sancionó recientemente una Ley de Migración hacia las energías renovables. En todos los casos las provincias tienden a desgravar impuestos internos y patentes a productores de biocombustibles e incentivar su uso dentro de los límites de sus jurisdicciones provinciales.

Previo a focalizar el análisis en las respuestas productivas de cada mercado particular al modelo regulatorio estatal  cabe remarcar algunas bases del mercado de los biocombustibles así conformado: i) El marco legal básico sigue siendo la Ley de Hidrocarburos al cual se adiciona –vía cortes obligatorios- el uso de los biocombustibles; en particular las potestades de regulaciones técnicas –calidades, contenidos, etc.- caen bajo esta ley a pesar de que el origen de las bio energías sea el suelo y no el subsuelo (recordemos que las primeras implican derechos de propiedad privadas, mientras que los segundos son de corte colectivo y provincial); ii) Conviven legislaciones nacionales y provinciales no siempre convergentes en objetivos y equivalencia económica; iii) El modelo regula en simultáneo, precios, cantidades e incluso indirectamente las expansiones productivas; iv) El acceso a un cupo es casi irreversible[12] (una vez establecido excluye a terceros en períodos posteriores) y no cuenta con otra flexibilidad para nuevos oferentes que su ampliación; v) La desgravación de los impuestos (al CO2 y el ICL) implica una transferencia fiscal a los consumidores (y no a las empresas productoras);  vi) Del análisis de la magnitud de transferencias directas e indirectas el impuesto al CO2 representa una mínima parte (a pesar del peso argumental de corte ambiental); y, vii) Las empresas petroleras han tenido vedado el ingreso a la producción de biocombustibles promovido por esta legislación.

Rainforest Energy to produce bio-gasoline from biomass using Infinity  technology | Biofuels International Magazine

En otros términos, el Estado –en esta etapa- establece las bases para sentar capacidades productivas del nuevo modelo, otorga reservas de mercados –acotadas y limitadas a cada segmento productivo-, impide la competencia abierta en materia de biocombustibles por parte de las empresas petroleras y mantiene/amplía los cupos a partir de un lote acotado de productores. Metafóricamente, fruto de las políticas públicas se pobló el llano, se establecieron distintos barrios con escasos vasos comunicantes entre sí y se amuralló el recinto…con un sendero errático de gestión.

La respuesta privada: Biodiesel. La base competitiva –tanto de la franja estrictamente exportadora como del segmento abastecedor para el corte interno- radica en un complejo de producción primario, molienda y logística de clase internacional. Impulsado por la demanda internacional de harinas proteicas, el aceite fue, en sus orígenes, un subproducto menor –con rendimientos en torno al 15/18% de la molienda- destinado a mercados de exportación masivos (sin mayores procesos), llegando a dominar más del 60% del mercado mundial. El régimen del año 2001 y las brechas de impuestos a las exportaciones (entre granos y aceites y entre aceites y biodiesel) rápidamente impulsó a su transformación en biodiesel destinado a sustituir importaciones y/o a la exportación; parte del aceite crudo ingresó (provisto por pequeñas y medianas empresas) al circuito de los biocombustibles locales mientras que el resto (motorizado por las grandes firmas) se exporta. En poco más de una década el biodiesel multiplicó por 10 su producción en base a la operatoria de una treintena de plantas industriales inexistentes al comienzo del régimen.

Existe una amplia diversidad de empresas según escalas y grados de integración vertical:

  • Un grupo de empresas de porte internacional, con fuerte presencia de capital extranjero, integradas verticalmente -producen su propio aceite de soja teniendo la opción entre la venta directa o su transformación dependiendo de los precios internacionales relativos-, localizadas estratégicamente allende a los puertos de embarque y aceitados accesos logísticos a los mercados internacionales;
  • En el otro extremo se ubica un conjunto de firmas cuyo surgimiento responde a la de promoción de la Ley 26.093 orientadas exclusivamente al mercado interno; en su gran mayoría son pymes que trabajan con capital nacional en una escala mucho menor que las anteriores; se enfocan en el mercado interno abasteciendo la demanda de biodiesel a las compañías “mezcladoras” de hidrocarburos para cumplir con el corte obligatorio;
  • Un tercer grupo de empresas está compuesto por firmas con grandes plantas que no están integradas en la cadena de valor, es decir, no elaboran su propio aceite de soja;
  • Finalmente existe un cuarto perfil de plantas también integradas verticalmente, pero con una capacidad de molienda inferior e índices de productividad menos favorables que las grandes firmas.

Para las empresas Pymes abastecedoras del corte al mercado interno la ley estableció una fórmula inicial para cada uno de los perfiles productivos teniendo en cuenta: i) el acceso de la materia prima; ii) los niveles de eficiencia en las transformaciones técnicas; iii) una tasa garantizada de beneficio. Además de establecer los niveles de precios –a ser incorporados en los precios del gasoil final- las fórmulas determinaban los parámetros de su evolución temporal, aspecto crucial dadas las variaciones de otros precios (la cotización del barril de petróleo; el precio del gasoil final; el tipo de cambio real que se aplica a las ventas externas de aceite crudo, etc.).

Así, la industria del biodiesel cuenta con una estructura dual: un grupo de empresas con alta escala e integradas verticalmente, altamente competitivas y con perfil exportador; y un segundo grupo de empresas, más pequeñas en la mayoría de los casos, y de escala elevada pero no integradas verticalmente en otros, con costos de producción más elevados que el primer grupo y que abastecen al mercado local.

Aguas abajo, y a partir de la industrialización de un co producto (el glicerol), se establecieron varias empresas productoras de glicerina, con clara inserción exportadora. Aguas arriba se desarrollaron una decena de proveedoras de equipos de bienes de capital a partir de procesos típicos de aprendizaje local vía ingeniería reversa.

La respuesta privada: Bioetanol. El bioetanol se desarrolló orientando su producción casi exclusivamente para corte de nafta al mercado doméstico y con un marcado equilibrio entre el origen azucarero y/o maicero de la materia prima[13]. Más allá de los antecedentes del Plan Alconafta, la oferta tuvo un fuerte impulso en los últimos 15 años de la mano de la reconversión de algunos ingenios azucareros y del crecimiento acelerado de la producción de maíz. El recorrido industrial indica que operan en el mercado una veintena de empresas sin contar recientes desarrollos a baja escala de fermentación de maíz; 12 de ellas utilizan la caña de azúcar como insumo y 8 lo hacen en base a la fermentación de maíz.

Fuente: USDA (2019).

Partiendo de una materia prima biológica la primera etapa industrial -el “cracking” de la biomasa- genera varios subproductos y desperdicios, en forma conjunta. En el caso de la caña de azúcar, además de la melaza destinada a la producción de alcohol anhidro, se pueden valorizar comercialmente la vinaza (reorientada para la producción de fertilizante), el bagazo como fuente de energía y/o como alimentos balanceados e incluso recircular el uso de vapor. En el caso del maíz, de la fermentación inicial surgen: el alcohol, la burlanda (o DDGS por su denominación internacional), el dióxido de carbono y la vinaza. En el marco de complejos integrados de producción localizados cerca de la planta de fermentación, la burlanda se seca (puede exportarse emulando el comercio de harinas de soja o derivarse húmeda a alimentos de engorde ganaderos a corral). Un paso adicional es la captura de la bosta y su conversión en biogás (que cubre el consumo de energía del complejo en su conjunto). El alcohol se purifica hasta llegar al etanol pasible de ser mezclado con la nafta (o usado 100 % en motores adaptados). La vinaza puede utilizarse para la producción de biogás y posterior producción de energía eléctrica conectada a la red nacional. El aceite de maíz puede recuperarse para fines industriales.  Finalmente, el dióxido de carbono se ventea o, alternativamente, se captura, separa de otros gases e impurezas y se envase para uso industrial.

Cabe destacar que el bioetanol de maíz opera con niveles de productividad similares a los estándares internacionales. Así, durante los últimos años, realizó sus primeras exportaciones a precios similares a los de Brasil (país que viene impulsando el uso del alcohol combustible desde hace más de 50 años). En forma similar, algunos ingenios azucareros con escala y fuertes procesos de inversión han alcanzado niveles de competitividad internacional.

La industria de los biocombustibles hoy. Una perspectiva general de la magnitud económica de los impactos sobre la estructura productiva indica que factura anualmente entre 2.100 MM de dólares (2018) y 3.300 MM de dólares (2017) a la vez que genera un valor agregado anual estimado en alrededor de 400 millones de dólares. Su impacto es más significativo desde el punto de vista sectorial: el caso de las cadenas referidas a la caña de azúcar, el maíz y la soja los biocombustibles participan con valores que van de un 5 a un 7% del valor agregado, con una fuerte incidencia en los PBI provinciales [14]. En su conjunto y teniendo en cuenta tanto los cálculos de los organismos oficiales como aquellos que presentan las Cámaras Empresariales del sector, el empleo directo rondaría entre 4.000 y 5.000 puestos de trabajo. El empleo indirecto e inducido podría aproximarse, en la actualidad a los 15/18.000 puestos de trabajo.

Las exportaciones de biodiesel llegaron a tocar casi los 2 mil millones de dólares (cuando había mercados compradores y un fuerte diferencial arancelario entre aceite y biodiesel) y rondan –en el año 2019- los 1.000 millones bajo las condiciones de 2019. Se agregan las exportaciones de glicerina que, luego de un pico de 90 millones de dólares, se ubicaron en 2019 en menos de 55 millones (por efecto precio y cantidad) y otros 15 millones de dólares de glicerol. Cabe tener en cuenta que el déficit externo de diésel (año 2019) rondó -en sus diversas variedades/usos- los 2.535 millones de metros cúbicos que, valorizados, alcanzaron los 1.165/1.350 millones de dólares de importaciones. A su vez el déficit interno en naftas de diversos tipos (año 2019) fue de 265 millones de dólares. Los costos fiscales derivados de la Ley de Biocombustibles se estiman en alrededor de 410 a 430 millones de dólares, destacándose que dicha exención beneficia a los consumidores (al igual que otros mecanismos de subsidios al consumo de energía).

Cerrando la caracterización del sector de los biocombustibles, cabe mencionar que la cincuentena de nuevas instalaciones productivas de biocombustibles son un capital social inexistente en el ámbito local un par de décadas atrás; se cuentan entre las “pocas” incorporaciones industriales recientes en la economía argentina. Asimismo, en varios casos, los emprendimientos se han expandido hacia los co productos y/o a la valorización comercial de desechos, con sus beneficios ambientales asociados. Generaron, además, una veintena de fabricantes de equipamiento evidenciando una tendencia hacia la consolidación de un complejo integrado de la industria de los biocombustibles.

La magnitud y diversidad de perfiles empresarios, como asimismo la sujeción a las regulaciones sectoriales, rápidamente se tradujo en la agremiación a través de una decena de cámaras que se arrogan distintas representaciones e intereses. La fragmentación responde a intereses que se desbrozan en varias vertientes: i) empresas exportadoras de biodiesel; ii) abastecedores pequeños y medianos del corte para mercado interno (incluso con representaciones provinciales) del biodiesel; iii) productores medianos/grandes de etanol de maíz; iv) productores y fabricantes pymes de equipos de etanol de maíz; v) productores de etanol en base a caña de azúcar. Dinámicamente cada uno de estos bloques comparten algunos intereses generales –centrados en el gran tema del avance de los biocombustibles en la matriz energética y en las actualizaciones de precios y sus metodologías de sustento- pero divergen en temas específicos y (económicamente sensibles) de la regulación –asignaciones de los cupos por orígenes de biomasa, restricciones al ingreso de sus mercados, etc.-. Sumado a ello, cada uno de estos bloques de intereses tiene una determinada inserción territorial y con ello acceso a vías políticas de expresión en los ámbitos legislativos y ejecutivos provinciales y nacionales. O sea, así como la regulación del mercado catapultó a las capacidades productivas y comerciales, generó, en paralelo, una diversidad de intereses con las consecuentes voces de representación gremial-empresaria.

Re-regulando el mercado. Si, como expresáramos al inicio, todo mercado es una creación social, no debe sorprendernos que el mismo evolucione y se readapte al entorno de manera casi constante. Sin ánimo de exhaustividad identificamos algunos temas de la situación actual que enmarcan, condicionan y explican la dinámica de la economía política de los actores del mercado de los biocombustibles:  

  • La incorporación de los yacimientos no convencionales de combustibles fósiles, con los elevados umbrales tecnológicos y de capitales requeridos para su explotación plena. La sorprendente magnitud y potencialidad productiva va acompañada con una marcada concentración empresarial, fuerte presencia de capitales multinacionales y la necesidad de elevados/sostenibles niveles de inversión; más allá de la existencia de infraestructuras previas, su localización implica costos de transporte sustantivos, especialmente en vistas a la declinación futura de otros yacimientos (en NOA) con la consiguiente pérdida de competitividad.
  • Un capítulo particular corresponde a la empresa YPF, que, por un lado, enfrenta un severo endeudamiento y, por otro, necesita contar con flujos de fondos genuinos para no perder el ritmo inversor ante su restringido acceso a los mercados de endeudamiento internacional; una mayor presencia de biocombustibles en el mercado interno horada su participación en el –oscilante- mercado de las naftas y del gasoil local.
  • Tallan también los intereses económicos de las provincias petroleras, cuyas endebles finanzas se alimentan parcialmente de las regalías del subsuelo; se suman, además los efectos recaudatorios por las actividades petroleras desarrolladas en sus ámbitos geográficos. La centralidad del tema tiene su traducción parlamentaria directa en las propuestas legislativas sobre las reglas de mercado de los biocombustibles.
  • La capacidad de refinación de petróleo opera en niveles muy elevados (en años normales) y con importaciones, principalmente de gasoil, pero también de ambos grados de nafta. Asociado a ello, algunas refinerías deberán readecuar sus procesos a las nuevas exigencias en materia de calidad de combustibles fósiles o quedarán obsoletas. Otras se encuentran en enclaves donde la producción petrolera se encuentra en plena declinación (nos referimos al norte del país). Ello abre la posibilidad de utilizar biocombustibles (inversiones modulares) utilizando la renta de localización (producir cerca de los lugares de consumo reduciendo sensiblemente los costos logísticos);
  • El peso creciente de las acciones en materia de biocombustibles de las instancias provinciales que si bien son de impacto acotado a cada jurisdicción pueden reducir e incluso revertir las disposiciones nacionales; al igual que en la “provincias petroleras”, en sus homónimas “biodiseleras /bioetanoleras”, ello se traduce en acciones políticas –de abajo hacia arriba- en defensa de sus intereses particulares;
  • Casi dos décadas de intervenciones de regulación y fomento en el mercado de los biocombustibles consolidaron una sólida oferta y establecieron ciertas rutinas de consumo en el plano de demanda. Pero la propia regulación estableció compartimentos estancos con bajos grados de competencia a distintos niveles: entre combustibles fósiles y renovables; entre grandes biodiseleras para exportación y Pymes para el corte a mercado interno; entre etanoleras de maíz con las azucareras, y entre etanoleras de maíz según tamaño. Cada bloque de intereses cuenta con su representatividad gremial que funciona coordinadamente cuando los consensos se refieren a pedidos de ampliación de cupos, estabilidad de las reglas de juegos, posibilidad de excepcionalidades ante circunstancias anormales (variaciones en el precio de las materias primas, etc.) y mantenimiento de los instrumentos de promoción; menos consensos internos (y más acciones individuales) se verifican a la hora de asignar los eventuales incrementos de los cupos, permitir el ingreso de nuevos oferentes de biocombustibles en cada sub segmento, facilitar el acceso de empresas petroleras a la producción de biocombustibles y otras posibilidades. Cabe recordar que existe un modelo de fijación de precios que –más allá de actualizaciones tardías- contiene cláusulas de garantías de rentabilidad mínimas. Estas consolidaciones de rutinas productivas en base a barreras al ingreso de nuevos competidores, reservas de mercados, desgravaciones impositivas y otras características, necesariamente se traducen en acciones políticas a niveles provinciales y regionales que presionan para “modelar” las reglas del mercado;
  • Finalmente, y acordando acerca de la necesidad de coordinación entre las distintas esferas políticas, es destacable el límite que impone a los sistemas promocionales la delicada situación fiscal; la imposibilidad de financiar abiertamente la transición hacia una matriz energética más sustentable conlleva la utilización de herramientas indirectas de transferencias de recursos –cortes obligatorios, diferenciales de derechos de exportación, autorizaciones para ampliaciones de inversiones sujeto a desgravaciones- que empañan las señales de precios como guías para asignar recursos.

Metafóricamente, el llano valle –que era casi un páramo hace algunas décadas- se convirtió en una cosmopolita urbe conformada por zonas particulares –de poca competencia entre si- que han ido ampliando sus actividades –si bien con epicentro en los biocombustibles- hacia complejos bio-industriales. Además, surgieron las “voices” de representación gremial de sus intereses ante el vencimiento del Código de Edificación y el replanteo del Reglamento de Convivencia (La Ley de Biocombustibles). Los (múltiples) senderos temáticos se bifurcan en un damero de posibilidades: los habitantes del valle desean expandirse sumando partes de la colina (ampliación de los cortes obligatorios); otros, exigidos por las circunstancias, exploran/reinventan nuevos territorios (exportaciones). Algunos barrios plantean expandirse, pero manteniendo sus estilos propios de construcción (repartos taxativos de los cupos). Todos coinciden en dos cosas: i) administrar sabiamente el ingreso de nuevos habitantes al llano valle (para no alterar en demasía el statu quo) y, ii)  que la situación de la colina no es la de antes (parecen haber descubierto la fuente de la abundancia –shale oil– pero su explotación es costosa y empresarialmente concentradora; además, las jurisdicciones que controlan la colina exhiben finanzas endebles y, argumentando perentorias necesidades de sus pobladores, se aferran a la captura de la renta extractiva no renovable). Finalmente, todos vuelven la mirada al Estado –ahora no sólo nacional sino también provincial-para que dirima y oriente la ruta seguir.

Con estas configuraciones de entorno y encuadrado el tema en el ámbito institucional correspondiente –el Congreso Nacional- existe una amplia gama de posiciones presentadas desde distintas instancias; más allá de los lógicos recaudos acerca de la perentoriedad de tiempos y certidumbres operacionales requeridas ante la inminente fecha de vencimiento de la ley de biocombustible, las vertientes propuestas indican al menos tres posturas:

  • La revisión del esquema previo recortando los cortes obligatorios para ambos bio carburantes; en este caso se mantiene el sistema, pero con pocos visos futuros de ampliación, real y significativa, de las bioenergías en la matriz general. Administrativamente propone una marcada centralidad de la autoridad de aplicación –del área energética- en base a criterios difusos y con un modelo de toma de decisiones en función de la evolución estricta del tema combustibles; o sea ralentizar el proceso atenuando la participación energética y productiva de los biocombustibles en favor de las energías convencionales (ahora revitalizadas por los yacimientos no convencionales).
  • Un esquema de readecuación productiva que –en un lapso prefijado- amplíe a la actividad desde la idea de desarrollar un complejo industrial alcoho-químico y olefínico de base biológica (“los biocombustibles como parte de un complejo industrial de mayor alcance”) con subsidios decrecientes y la introducción de mecanismos objetivos de mayor competencia en todos los niveles, incluyendo la posibilidad de consumo de biocombustibles puros. Prima en esta perspectiva la idea de reconversión de la matriz productiva con cuidado ambiental, descentralización territorial en materia energética y creciente inserción internacional; o sea, a partir de los biocombustibles, apostar a la industrialización completa del cracking de la biomasa.  
  • El fortalecimiento y expansión del modelo previo sobre la base de reservas de mercado, segmentado por origen de biomasa, regionalización y una mejor coordinación de incentivos y regulaciones por parte de las diversas instancias estatales. Implica reforzar el régimen actual perfeccionando las intervenciones estatales y los controles; o sea profundizar el modelo de protección de industria infantil que diera sustento inicial a la actividad.

Apelando a la fantasiosa historia del futuro –si tal disciplina existe- nos permitimos plantear las tensiones derivadas de la construcción de mercados disruptivos -como el de los biocombustibles- a una mesa de café donde animadamente departen -sobre el particular y en base a algún extraño leguaje común- los señores Rudolf Diesel, Henry Ford, Greta Thunberg y algún político-estadista argentino del pasado (…que dejamos a elección del lector). Seguramente y en base a sus experiencias, los consejos serían pocos y contundentes: apelemos a la tecnología para vivir el mejor presente posible…pero no a costa del futuro de la naturaleza; pensemos que estos dilemas (que los economistas llaman trade off) más que problemas irresolubles son tensiones propias derivadas de una magnífica oportunidad de cambio; reconozcamos que es mejor, para todos, adoptar una perspectiva de largo plazo socialmente equilibrada, que empantanarse en resolver tácticamente algunos intereses, sectoriales y particulares, del agobiante corto plazo; y que, para avanzar, es recomendable concentrarse en pocas metas y mucha (bio) energía en el proceso, siempre con un marcado apego a las instituciones como ámbito de consensuar futuros.

Como se desprende de los consejos anteriores, la economía política requerida para reimpulsar el complejo industrial de los biocombustibles como parte de una matriz productiva sustentable y competitiva involucra objetivos comunes con otros contrapuestos, múltiples intereses privados y un abanico de instancias estatales. Necesariamente reclama una institucionalidad de contención y un ámbito de establecimiento de consensos para lograr una respuesta racional y eficiente a los intereses generales de la sociedad.

*Docente e investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES) FCE/UBA-CONICET robertobisang@gmail.com


**Docente e investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES) FCE/UBA-CONICET  mariannef66@gmail.com


***Especialista Internacional en Biocombustibles, Programa Bioeconomía y Desarrollo Productivo. INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN PARA LA AGRICULTURA (IICA)  agustin.torroba@iica.int


****Asistente de docencia e investigación del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES) FCE/UBA-CONICET santivernazza@yahoo.com.ar


[1] Múltiples e impredecibles variables impiden prever cual será la futura fuente de origen de energía dominante –en reemplazo de los fósiles- (hidrógeno, gas, eólica, solar, biomasas); en la transición, los carburantes renovables ensanchan sus usos tanto vía su transformación en electricidad o como carburantes para aviación o transporte marítimo, mientras que en paralelo maduran los biocombustibles de segunda generación.

[2] El motor original fue patentado en 1892 usando aceite de palma como carburante.  https://worldwide.espacenet.com/publicationDetails/originalDocument?CC=US&NR=542846A&KC=A&FT=D&ND=3&date=18950716&DB=EPODOC&locale=en_EP0

[3] “Cuando Henry Ford hizo el primer diseño de su automóvil Modelo T en 1908, esperaba utilizar el etanol como combustible. De hecho, de 1920 a 1924, la Standard Oil Company comercializó un 25 % de etanol en la gasolina vendida en el área de Baltimore. Sin embargo, los elevados precios del maíz, junto con las dificultades de almacenamiento y transporte, hicieron abandonar el proyecto. A finales de la década de los veinte y durante la década de los treinta, se hicieron esfuerzos para recuperar sin éxito el proyecto. A raíz de esta decaída en la utilización del etanol, Henry Ford y diversos expertos unieron fuerzas para promover su recuperación. Se construyó una planta de fermentación en Atchison (Kansas) con un potencial para fabricar 38.000 litros diarios de etanol para automoción. Durante los años treinta, más de 2.000 estaciones de servicio en el Mediano Oeste vendieron este etanol hecho de maíz que denominaron “gasoil”. No obstante, la competencia de los bajos precios del petróleo obligó al cierre de la planta de producción de etanol a mediados de los años cuarenta. Como consecuencia, se acabó el negocio de los granjeros americanos y el gasoil fue sustituido definitivamente por el petróleo” pág. 15 https://www.agenergia.org/wp-content/uploads/2018/05/1234281169_Biocombustibles_FTerra.pdf

[4] Bianchi P. (1995). Construir el mercado. Revista Asturiana de Economía. RAE Nro. 4. España, 1995.

[5] Pérez, C. (2010). “Technological revolutions and techno-economic paradigms”. Cambridge Journal of Economics, Vol. 34, No.1, pp. 185-202

Nelson, R. (1994). “The Co-evolution of Technology, Industrial Structure, and Supporting Institutions”. Industrial andCorporate Change, Volume 3, Issue 1, 1994, Pages 47–63.

[6]Lachman J. Bisang R. Obstchatko E. Trigo E. “BIOECONOMÍA: MODELO DE DESARROLLO PARA LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI. Impulsando a la bioeconomía como modelo de desarrollo sustentable: entre las políticas públicas y las estrategias privadas IICA, Costa Rica, Octubre 2020. https://repositorio.iica.int/bitstream/handle/11324/12478/BVE20108164e.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[7] Oliveira G. McKay B. and Plank C. (2017). How biofuel policies backfire: Misguided goals, inefficient mechanisms, and political-ecological blind spots. Energy Policy 108 (2017) 765–775 https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0301421517301805

[8]Existe una marcada diferencia en este aspecto: la base de las energías no renovables se asienta en la explotación de recursos ubicados en el subsuelo, que, en la mayoría de las legislaciones, son consideradas de propiedad estatal (y explotadas por vías que van desde las concesiones temporales hasta la puesta en marcha de empresas estatales); en cambio, las fuentes de los biocombustibles están asociadas a la generación de diversas biomasas a partir del suelo (que en la casi totalidad de las economías se asigna como derecho de propiedad privada).

[9] Bisang R. y Torroba A. (2020) Sistemas de Precios y Bioenergías”. Serie Documentos de Trabajo del IIEP, 56, 1-39. http://iiep-baires.econ.uba.ar/documentos_de_trabajo

Bisang R. Capelletti L. y Torroba A. (2020). Los Biocombustibles en Argentina en  Nuevos sectores productivos en la economía argentina: impactos sobre el desarrollo y políticas públicas López A. ,Fuchs, M.   Lachman J. y Pascuini P. (Comp.).  Ed EUDEBA (en Prensa).

Torroba, A. (2019). Evolución de la renta hidrocarburífera en Argentina 1993-2018: impactos en la cadena de valor. Tesis de maestría, UBA-CEARE. https://www.ceare.org/tesis/2019/tes45.pdf

[10]http://alconafta.simplesite.com

   http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/23981/norma.htm)

[11] Inicialmente se estableció una amplia diferencia de derechos de exportación entre aceites y biocombustibles (oscilando entre 28 y 15 puntos a lo largo del tiempo). “A “flexible export tax” on biodiesel was first established in August 2012 that permitted monthly modifications. In December 2015, carrying out a campaign pledge, President Macri’s government eliminated export taxes on all agricultural commodities, except for biodiesel, and soybeans and soy byproducts that were lowered 5 percentage points from 35 percent to 30 percent and from 32 percent to 27 percent, respectively. In June and July 2017, the export tax on biodiesel was set at 0 percent (from 0.13 percent in May) through the end of the year. In July 2017, soybean oil exports were taxed at 27 percent and biodiesel exports at 0 percent. Under Decree 1343/17, the export tax on soybean oil, soybean meal and soybeans was slated for a monthly reduction of 0.5 percent from January 2018 until December 2019 to bring the export tax on soybean oil and soybean meal to 15 percent and on soybeans to 18 percent. However, in need of additional government revenue, in August 2018, the government eliminated these soybeans and its by-product export taxes and instead on September 4, 2018, under Decree 793/2018, implemented an 18 percent export tax on soybeans, soybean oil, and soymeal plus an additional tax of 4 pesos per US dollar. In January 2018, the government eliminated the flexible export tax on biodiesel and replaced it with a fixed, set amount at 8 percent (effective tax of 7.41 percent). In May 2018, the government established the export tax on biodiesel at 15 percent (effective tax of 13.04 percent)” (USDA, 2019). USDA (2019). Argentina Biofuels Report Annual. https://www.fas.usda.gov/data/argentina-biofuels-annual-4

[12] En caso de incumplimientos preestablecidos (entregas de volúmenes de biocombustibles, cumplimiento en plazos de construcción, etc.) dicho cupo puede ser revocado.

[13] Condición impuesta por el Decreto 543/2016.

[14] Lódola A., Morras F., y Picon N. (2019) Cadenas de valor agroalimentarias: evolución en el nuevo contexto macroeconómico 2016/2018. Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca. Buenos Aires. https://www.magyp.gob.ar/sitio/areas/ss_alimentos_y_bebidas/_pdf/CadenasAgroalimentarias-v29-01-19.pdf

Pandemia: el nacionalismo sanitario, una amenaza a la gobernanza global

The Nationalism We Need | The Journal of Diplomacy and International  Relations

Por Ricardo Carciofi*

Hace poco más de 14 meses atrás aprendimos a localizar en el mapa a la ciudad de Wuhan. Todo parecía lejano. Sin embargo, a los pocos días ingresamos de manera abrupta y repentina en un fenómeno de alcances desconocidos: una pandemia cuya contención más inmediata llevó a la aplicación en pleno siglo XXI de medidas sanitarias propias de la Edad Media. Sobrevino el desconcierto y la incertidumbre en grado extremo. A la fecha, el costo en vidas es de 3 millones de personas y se ha contagiado 1,8% de la población mundial. En 2020 se perdió el 3,3 % del producto mundial, la mayor caída de la que se tenga registro en las últimas décadas, y por primera vez en 20 años subieron los índices de pobreza.

Entre otras aristas, el virus planteó un desafío a la comunidad científica internacional y ésta estuvo a la altura del reto. En poco menos de un año se desarrollaron las investigaciones y en la actualidad hay 13 vacunas autorizadas y en aplicación en diferentes países.[1] Varias más están en proceso. La evidencia indica que el remedio posee niveles de efectividad aceptables: disminuyen los contagios, las hospitalizaciones y las muertes. Sin embargo, la respuesta científica no ha sido acompañada hasta el momento de un esfuerzo equivalente para trasladar ese enorme beneficio al conjunto de la población mundial. Mientras algunos países y regiones están próximos a alcanzar niveles de inmunidad en otras zonas del planeta la vacunación masiva podría demorarse hasta 2022 e incluso 2023. Hasta el momento, el nacionalismo sanitario en materia de producción y distribución de vacunas ha ganado terreno. Si no se modifica el curso actual, una inmunización tardía y desigual de la población puede tener consecuencias de graves proporciones. La situación exige movilizar voluntades e instrumentos del complejo entramado de la gobernanza global. Como veremos abajo esto significa abordar tanto los problemas de producción como de distribución y acceso a las vacunas. Pero antes conviene dejar en claro el aspecto conceptual del problema en cuestión.

La vacuna: un bien público global.

Una vez que el conocimiento científico asegura la efectividad de una cierta vacuna, la aplicación masiva de la misma significa la disponibilidad de un nuevo bien público: la inmunización de la población. Conviene reparar en que resulta de importancia el grado de cobertura asociado a esta política pública: si es escaso, la circulación viral habrá de continuar. Ni siquiera el individuo que ha sido inoculado se encuentra protegido. Queda expuesto a dos riesgos. Desde el lado sanitario, la permanencia del virus abre la posibilidad de variedades y mutaciones para las cuales puede no estar cubierto. Desde el ángulo social y económico, aunque se encuentre individualmente inmune en materia sanitaria, habrá de resultar afectado por las medidas de contención que son necesarias para minimizar el daño sobre la población que aún no ha sido vacunada. Dicho de otra manera, en una epidemia el camino de “sálvese quien pueda” es miope y de corto recorrido. De ahí que una campaña de vacunación persiga el doble objetivo de amplia cobertura y celeridad. Una intervención de escala menor y a destiempo puede ser ineficaz.

Es sencillo generalizar el planteo anterior a escala internacional y deducir que “nadie está seguro hasta que todo el mundo esté seguro”. Dada la contagiosidad del virus y el alto grado de interconexión física, las fronteras no brindan suficiente protección. La tarea es global. Entonces la primera pregunta a responder es acerca de cuál es la oferta mundial de vacunas y si es factible prever una cobertura suficiente a toda la población del planeta.

COVID-19: La oferta estimada de vacunas en 2021.

El gráfico I muestra que la capacidad estimada de producción de las diferentes vacunas que se prevé alcanzar en el curso de este año se ubica en los 9 mil millones de dosis. Asumiendo que se necesitan dos dosis por habitante y se cubriría al 70% de la población del planeta, la demanda resultante es de 10,5/11,0 mil millones de dosis.[2] Esta primera aproximación al problema indica un faltante de oferta de 2,0 mil millones de dosis -aproximadamente un 20% de la demanda estaría insatisfecha.

Fuente: Duke Global Health Innovation Center, marzo 2021

Es importante ubicar en el contexto adecuado la estimación anterior. De alcanzarse los niveles mencionados en 2021 se triplicaría la producción mundial de vacunas respecto de 2020 y años previos. Este resultado de extraordinaria magnitud ha sido el resultado de una acción conjunta del sector privado y público. En los países que estaban en condiciones de dar este salto productivo se pusieron en juego recursos financieros y también mecanismos institucionales.[3] El caso de E.E.U.U., donde la experiencia se encuentra más documentada, se estima que la canalización de fondos públicos alcanzó a us$ 24 mil millones.[4] Más aún, la acción se organizó alrededor de una iniciativa especial -WARP- centralizada en el Departamento de Defensa que sumó a las agencias de investigación científica y convocó al sector privado. La movilización fue un ejercicio de alto calibre estratégico, de comando y control, donde las autoridades reasignaron insumos y contratos entre el sector privado, limitaron la exportación de insumos esenciales y colocaron voluminosas órdenes de compra anticipada a los laboratorios privados. El avance del financiamiento y la certidumbre de la demanda permitieron la readecuación de las plantas, la adquisición de equipos y el reclutamiento de personal altamente especializado. Europa, con una estructura de decisiones más compleja y sin la misma celeridad para la asignación de recursos, ha tenido tropiezos más considerables con su plan de vacunación.[5]    

No obstante, como bien lo señalan diversos autores, la proyección de oferta de 9 mil millones de dosis está sujeta a varios factores que es necesario tener en cuenta a la hora de interpretar los datos. El primero de ellos es que no se descarta la posibilidad de que sea necesaria una dosis adicional, cuando se aproxime el otoño en el hemisferio norte. El segundo elemento de incertidumbre es la aparición de mutaciones. Si tal fuera el caso, esto podría exigir readecuar las actuales líneas de producción para atender las nuevas cepas, con la probable consecuencia de disminuir el volumen de oferta. El tercer aspecto es que la materialización de los niveles proyectados de dosis requiere la disponibilidad en tiempo y cantidades adecuadas de los diferentes insumos que se utilizan en el proceso.

Esta última cuestión no es menor dado que el proceso productivo de los diferentes tipos de vacunas se apoya en cadenas globales de valor. El diagrama siguiente muestra los principales aspectos de dicho proceso productivo.

Fuente: Bown , C. y Bollyky, T., op. Cit.

A su vez el Gráfico II señala la distribución geográfica de las plantas de producción. Aproximadamente 55% de la producción se encuentra en Asia, 40% en Europa y E.E.U.U. y 5% se distribuye entre África y América Latina.

GRÁFICO II – Localización de los productores de vacunas (etapa 3 en adelante)

Fuente: Chatham House, Towards Vaccinating the World, Marzo 2021

La fragmentación del proceso productivo con plantas especializadas en distintos insumos y procesos lleva a que los distintos eslabones intervinientes se encuentren vinculados a través de una serie de contratos que conforman la red global de producción. La longitud de estas cadenas varía por tipo de vacuna y países. Así, por ejemplo, E.E.U.U. debido al tamaño de su mercado y la existencia de un desarrollo industrial farmacéutico maduro previo a esta crisis, es menos dependiente de la provisión de insumos provenientes del exterior

Habida cuenta del despliegue geográfico de estas cadenas de producción, la circulación transfronteriza sin tropiezos de los insumos resulta un aspecto clave de la logística. De la misma forma, restricciones a las exportaciones sea para atender las necesidades locales de producción -tal como las que aplicó Italia trabando embarques con destino a Australia y E.E.U.U reteniendo insumos despachados a la India-, constituyen un serio obstáculo para el desempeño normal de la producción. Es con este propósito que varios países han promovido la iniciativa de “Comercio y Salud” en el seno de la OMC.[6]

La compra y distribución de las dosis: el panorama a la fecha.

El exponencial incremento de la capacidad productiva de vacunas para contener la pandemia del COVID-19, como apuntamos arriba, junto a un proceso desigual en la distribución de vacunas. En la actualidad, los países de alto ingreso concentran 4 dosis per cápita, mientras que, en el otro extremo, los países más pobres registran una disponibilidad de 0.6-0.8 dosis por habitante.[7] El desbalance sería más agudo de no haber mediado una rápida respuesta de la cooperación internacional a través de la iniciativa COVAX -un mecanismo que ha permitido realizar compras subsidiadas para los países de más bajo ingreso.[8] No obstante, COVAX no ha logrado reunir los fondos necesarios para atender las distintas metas -diagnóstico, testeo, insumos médicos, etc-, además de las vacunas. En pleno combate a la pandemia su presupuesto presenta una brecha de financiamiento equivalente al 66% del gasto estimado para 2021.[9]

Una acción en múltiples frentes.

Como se ha visto, el logro científico y de movilización de recursos conseguido hasta aquí ha sido extraordinario. Sin embargo, una efectiva contención de la pandemia y la posibilidad de evitar pérdidas de vidas humanas y más costos sociales y económicos requiere de manera urgente una acción simultánea en cuatro frentes principales -científico, productivo, comercial y equidad en el acceso-, y cuyo común denominador es la cooperación internacional en distintos planos, científico, productivo, comercial y de distribución. Sigue una referencia breve a cada uno de ellos.

El intercambio científico es un ingrediente esencial porque las características epidemiológicas están lejos de ser conocidas integralmente, en particular las posibles mutaciones hacia cepas de mayor peligrosidad. Segundo en materia productiva es imperioso coordinar esfuerzos y recursos para aumentar la oferta y permitir un desempeño adecuado de las cadenas de valor. Como se explicó arriba, este desarrollo ha sido posible porque se ha conjugado la acción pública y privada. La experiencia recogida indica que, además de los fondos estatales comprometidos, ha sido vital el papel de coordinación que han impartido las agencias públicas. Un tema contencioso para la expansión de la oferta es la cuestión de la propiedad intelectual (patentes). La materia se viene discutiendo a nivel de la OMC, pero no existe acuerdo: EE. UU. y Europa, principalmente, se oponen a la cesión de derechos sobre las mismas.[10] De otro lado, países como India y Sudáfrica, y ahora se ha sumado Brasil, proponen una modificación del acuerdo internacional sobre patentes para facilitar este proceso.[11]

En materia de comercio, como se apuntó, es necesario mantener abiertos todos los canales de manera que fluyan sin tropiezos los insumos y que no haya restricciones a las a las exportaciones. Finalmente, por el lado de equidad en el acceso, corresponde dotar de los recursos financieros a COVAX y permitir la redistribución de dosis que algunos países han adquirido en exceso.

La tarea es de enorme complejidad. También es grande el beneficio, tanto en términos de vidas humanas que se pondrán a salvo, como de facilitar una recuperación económica menos desigual. Para todo ello se necesita liderazgo y capacidad de diálogo de los países que en este mundo multipolar dominan la escena internacional.[12] En ausencia de cooperación o de iniciativas fragmentadas, habrá de proliferar una geopolítica de la vacunación mundial con mayores tensiones sociales y costos económicos para los países que carecen de producción propia.Investigador Invitado, IIEP-FCE, UBA  

*Investigador Invitado, IIEP-FCE, UBA


[1] https://www.raps.org/news-and-articles/news-articles/2020/3/covid-19-vaccine-tracker

[2] La así llamada inmunidad de rebaño se alcanza con niveles de vacunación próximos al 70%.

[3] Bown , C. y Bollyky, T. Here´s how to get billions of COVID-19 vaccines doses to the world, en de Bolle, Obstfeld, M. y Posen, A., editores, Economic Policy for a Pandemic Age, PIIE Briefing 21-2.

[4] Sobre WARP, véase https://www.defense.gov/Explore/Spotlight/Coronavirus/Operation-Warp-Speed/

[5] Joffe, J. No Hurry – We are the EU, en American Purpose, Abril 2021.

[6] OMC, WT/GC/223, 24 de Noviembre 2020.

[7] Chatham House, Towards Vaccinating the World, Marzo 2021.

[8] Al respecto de COVAX veáse, https://www.who.int/initiatives/act-accelerator/covax

[9] McClellan, M., et al. Reducing Global COVIDVaccine Shortages. New Research and Recommendations for US Leadership. Duke Global Health Institute. Abril 2021.

[10] Un balance del estado del debate a la fecha puede leerse en la reciente presentación de la Directora General de la OMC Okonjo-Iweala a propósito del evento COVID-19 and vaccine equity: ¿what can the WTO contribute?, https://www.wto.org/english/news_e/spno_e/spno7_e.htm

[11] El pasado 15 de Abril varias personalidades políticas y científicas firmaron una carta abierta dirigida al Presidente Biden solicitando que EEUU preste su acuerdo para exceptuar las obligaciones establecidas en el acuerdo internacional de propiedad intelectual de la OMC y permitir la utilización de las patentes desarrolladas para el desarrollo de las vacunas del COVID-19.

[12] En esta línea se inscribe el reciente llamado de 23 Jefes de Estado para firmar un tratado específico para contener esta (“y futuras”) pandemias. Cabe destacar que ni EEUU ni China han firmado esta petición. https://www.forbes.com/sites/roberthart/2021/03/30/nobody-is-safe-until-everyone-is-safe-world-leaders-call-for-global-pandemic-preparedness-treaty/?sh=f58778630fea

El sector Agtech en Argentina: desarrollo reciente, situación actual y perspectivas

Por Jeremias Lachman, Andrés López, Gabriel Tinghitella y Sebastián Gómez-Roca

Las tecnologías digitales están transformando masivamente las relaciones económicas y sociales a nivel global (Baldwin, 2016). Desde el punto de vista de las empresas, estas tecnologías permiten ganar competitividad –vía disminución de costos, mejoras de eficiencia, reducción de tiempos de coordinación, etc.– y capturar nuevas oportunidades de mercado. Pero sus impactos no solo se registran dentro de las empresas, sino que también afectan el relacionamiento con agentes externos (e. g., clientes, proveedores, instituciones públicas, sociedad civil, etc.). A modo de ejemplo: cuando estas tecnologías se aplican a servicios, usualmente modifican las formas en las que estos se desarrollan y entregan; asimismo, facilitan un mayor nivel de involucramiento de los clientes y la incorporación del feedback que brindan a partir de sus experiencias. Adicionalmente, la pandemia generada por la aparición del Covid-19 no hizo más que reforzar los procesos de difusión de servicios basados en tecnologías digitales y todo indica que su uso se seguirá incrementando en el futuro.

Estos procesos, que han sido categorizados a través de conceptos específicos en distintos sectores (e. g., Industria 4.0, Fintech, E-commerce), también se observan en el caso de la producción de bienes derivados de origen biológico destinados a la elaboración de alimentos, bioenergías y biomateriales. En este caso, el proceso se encuadra bajo el concepto “Agtech” (Lachman y López, 2018; Trigo et al., 2018; Vitón et al., 2019).

Hasta el momento no existe una definición precisa del concepto de Agtech[1]. En nuestro caso, consideramos como empresas Agtech a aquellas que proveen servicios intensivos en conocimiento basados en tecnologías digitales para las diversas etapas de las cadenas agroalimentarias, desde la producción a campo hasta las fases de industrialización, logística y comercialización.

Las firmas Agtech, en general, son de reciente creación y, principalmente, se caracterizan por usar tecnologías digitales disruptivas para desarrollar los servicios que ofrecen. En términos generales, los servicios Agtech pueden enfocarse tanto en tareas que se ejecutan a campo –e. g., siembra, fertilización, protección de cultivos, detección temprana de enfermedades en cultivos o en el ganado, riego, etc.-, como en actividades que se realizan a través de toda la cadena –e. g. financiación, logística, comercialización, trazabilidad, etc. –.

Los servicios enfocados en las tareas agropecuarias suelen estar orientados a la mejora de procesos para obtener mayores niveles de eficiencia o productividad, lograr incrementos de calidad y/o generar reducciones en el uso de insumos –e. g., agua para riego, herbicidas o plaguicidas para la protección de los cultivos, etc. –. Estas mejoras usualmente traen aparejados incrementos de ingresos, reducciones de costos, mayor flexibilidad operativa y menores niveles de impacto ambiental.

Si bien se trata de un sector emergente a escala internacional, durante el año 2018 se estima que la inversión de capital de riesgo en empresas Agtech alcanzó cerca de USD 17 mil millones (AgFunder, 2019). Estados Unidos fue el país líder, seguido por Asia (principalmente China) y la Unión Europea. En América Latina la información es escasa, pero ubica a Brasil y Argentina como países líderes en este segmento, especialmente en algunos tipos de aplicaciones específicas (BID, 2018). Estas cifras sugieren que el mercado identifica que este tipo de servicios aportan valor a los clientes y que tienen, en principio, perspectivas favorables de crecimiento en distintos segmentos de la cadena de valor agropecuaria.

Hace tan solo unas semanas presentamos como documento de trabajo del IIEP los resultados de una encuesta nacional a empresas Agtech, con el objetivo del relevar algunas de las características básicas del sector. Para esto, se analizaron diversas variables, incluyendo datos estructurales (e. g. antigüedad, localización, ingresos, cantidades de empleados, volúmenes de exportaciones, gastos en actividades de I+D, etc.), orígenes, formas de financiamiento, relaciones con el ecosistema de innovación, propuestas de valor, modelos de negocios, procesos de internacionalización y actividades de innovación. Asimismo, se evaluaron las estrategias de expansión de estas firmas y los obstáculos que enfrentan para su crecimiento.

El trabajo fue un esfuerzo conjunto entre investigadores del IIEP y de CREA. La encuesta fue contestada por 63 empresas (lo que representa el 47% del padrón inicial) entre fines del año 2019 (noviembre a diciembre) y parte del 2020 (entre febrero y julio) a través de llamados telefónicos.  A continuación, se listan algunos de los resultados más destacados del estudio.

  • En relación con los rasgos generales de las empresas de Agtech, si bien más de la mitad inició sus actividades hace menos de 5 años, casi el 90% de las firmas encuestadas mencionó tener ingresos generados a partir de ventas. Este porcentaje contrasta fuertemente con el (casi) 70% de las firmas que dijo haber tenido ingresos en el año 2018, denotando un crecimiento claro en el último lustro. Si bien el promedio de ingresos anual fue de alrededor de US$ 375 mil[2], las diez mayores firmas concentraron el 81% de las ventas.
  • Cerca del 85% de estas empresas fue creada a partir de iniciativas propias, mientras que el 10% surgió como spin-off de otra firma y solo un 7% a partir de un centro de CyT. En promedio, el equipo fundador estuvo integrado por tres emprendedores, en general con un alto nivel de calificación; las carreras predominantes fueron aquellas de base agropecuaria (56%) y las asociadas a informática y sistemas de información (47%).
  • En 2019 las firmas encuestadas tenían, en promedio, 10 trabajadores –contando a los miembros del equipo fundador-. El aumento del empleo entre 2018 y 2019 fue de 46% (la cantidad de trabajadores creció de 374 a 547 en el grupo de empresas encuestadas). El 80% de quienes trabajan en estas empresas son profesionales, destacándose además que el 17% tiene algún título de posgrado (especializaciones, maestrías e inclusive doctorados).
  • La participación en programas de incubación y aceleración fue frecuente, especialmente en empresas nuevas. En efecto, el 35% de las empresas encuestadas fue incubado, el 27% acelerado, y el 16% atravesó ambos procesos. Las principales contribuciones destacadas por las empresas encuestadas como resultado del pasaje por estos espacios fueron los aportes directos de financiamiento (y el contacto con otros inversores privados), la facilitación de contactos con potenciales clientes y mejoras en aspectos de la gestión y organización del emprendimiento.
  • Un rasgo que predominó fue la rápida inserción en los mercados internacionales. De hecho, el 46% de las firmas exportó en los últimos tres años. Dentro de estas, el 80% lo hizo de forma ininterrumpida, y además el 50% conformó algún tipo de oficina comercial/administrativa en el extranjero. En cuanto a los beneficios generados por los procesos de internacionalización, opciones tales como la posibilidad de establecer vinculaciones con otros actores, acceder a nuevos conocimientos tecnológicos, o inclusive mejorar su imagen ante clientes locales, fueron más destacadas que la posibilidad de obtención de los ingresos generados por las exportaciones. Tanto el inicio de las actividades en mercados extranjeros cómo la búsqueda de nuevos clientes ocurrió, principalmente, a partir de usuarios locales con operaciones en otros países y contactos preexistentes de miembros del equipo fundador. En relación con los destinos, los países de la región fueron los más frecuentes, aunque algunas firmas también pudieron llegar a zonas más lejanas, como Norteamérica, UE, e inclusive Asia.     
  • Si bien el financiamiento propio fue muy frecuente como fuente para sustentar el surgimiento y desarrollo de estas empresas (75% recurrió a esta alternativa), los fondos públicos nacionales o provinciales (41%) –e.g. FONTAR, FONDCE-, la reinversión de ganancias (37%), los inversores externos (37%) y los clientes (24%) también tuvieron un rol preponderante. La primera inversión proveniente de fondos de riesgo se registró en 2013/14, y si bien el porcentaje de las firmas que pudo acceder a este tipo de financiamiento sigue siendo relativamente pequeño (29%), esta forma de inversión se encuentra en franco ascenso. Esta tendencia se evidencia en el número de firmas que participan en rondas de inversión y en los montos recaudados que, en algunos casos, supera al millón de dólares. Por último, el 15% de las firmas encuestadas recibió financiamiento de fondos extranjeros.
  • Tal como resulta esperable, las tareas ligadas a procesos de innovación resultan clave para el conjunto de las empresas Agtech encuestadas. Tal es así que, en promedio, las firmas gastan el 46% de sus ingresos en actividades de I+D. Las tareas de I+D en áreas ligadas a tecnologías digitales –programación, desarrollo de algoritmos de Big Data, inteligencia artificial, etc.- fueron destacadas como las más importantes. A su vez, el desarrollo de actividades de innovación con otros actores del ecosistema también fue un fenómeno frecuente. El 78% de las firmas informó al menos una vinculación con usuarios/clientes, el 66% con organizaciones privadas del sector –e.g. CREA, AAPRESID, etc.-, y también el 66% con instituciones de CyT –e.g. INTA, universidades, etc.
  • En relación con los obstáculos enfrentados para crecer, se destacan aquellos asociados con la coyuntura macroeconómica y otros aspectos regulatorios que afectan negativamente el doing business. Los otros dos grupos de factores mencionados con frecuencia como obstáculos al crecimiento fueron la desconfianza de los potenciales usuarios en las nuevas tecnologías y el elevado costo del financiamiento para su adquisición.   

Estos resultados evidencian que el sector Agtech ha alcanzado un importante nivel de consolidación en la Argentina. De hecho, las empresas Agtech pudieron crecer e internacionalizarse a pesar de un contexto económico adverso a nivel local, lo que refleja sus capacidades de adaptación.

Sin embargo, la difusión de los servicios Agtech aún es limitada en Argentina, debido a los factores antes mencionados y a otros que pueden estar operando también como obstáculos para la adopción. En este sentido, es necesario diseñar e implementar políticas públicas que permitan complementar el accionar de los actores privados que ya trabajan en este espacio, como CREA o la Bolsa de Comercio de Rosario. La realización de programas de innovación abierta (donde los futuros usuarios de tecnologías Agtech listan ex ante problemas para que las empresas propongan soluciones tecnológicas) y el desarrollo de programas específicos para la validación a campo y la adopción de tecnologías por parte de productores (e.g.: jornadas a campo, programas de certificación de buenas prácticas agrícolas que incluyan tecnologías Agtech) son solo algunas de las acciones que se podrían impulsar en ese sentido.

Desde la oferta, otro espacio viable de intervención pública podría ser el apoyo a los emprendedores para facilitar su participación en programas de incubación y/o aceleración. Tal como se mencionó previamente, estos programas contribuyen en diversos ámbitos del negocio –e. g. aspectos de gestión, contacto con potenciales usuarios y facilitación del acceso a fondos de inversión, entre otros– potenciando las posibilidades de crecimiento y consolidación de las empresas Agtech.

El ecosistema Agtech en su conjunto es relativamente pequeño considerando el tamaño de la economía nacional; sin embargo, tiene el potencial de realizar una contribución crucial a la mejora de la productividad (y la reducción del impacto ambiental) de la cadena agropecuaria. A la vez, está claro que no tiene sentido esperar que emerja un sector que opere como “bala de plata” para la transformación productiva del país; este último objetivo requiere crear las condiciones para que se consoliden y expandan diversos sectores productivos que pueden realizar distintos aportes a aquella transformación (generación de empleo, exportaciones, contribución al aumento de la productividad, etc.).

La industria Agtech se suma a otros sectores de la actividad económica que se vinculan al mundo biológico y que también exhiben un rápido crecimiento sobre la base del talento y las capacidades de su capital humano, y los esfuerzos de innovación que llevan a cabo. Los casos más resonantes en esta materia se dan en el mundo asociado a la biotecnología (ya sea de aplicación vegetal, animal o para la salud humana), en el sector de maquinaria agrícola e implementos (e. g., aquellos ligados a la agricultura de precisión), así como también en otra larga lista de emprendimientos enmarcados dentro de la bioeconomía (desde la producción de biocombustibles, hasta la elaboración de alimentos nutracéuticos o funcionales). Indudablemente, esta serie de actividades altamente innovadoras ofrece al país una oportunidad para el desarrollo económico de forma articulada a uno de sectores con mayor historia y tradición, como lo es la producción y exportación de alimentos. 

Referencias

AgFunder. (2019). AgriFood Tech Investing Report: 18’ year in review. Disponible en https://agfunder.com/research/agrifood-tech-investing-report-2018/. Consultado el 20 de febrero de 2018.

Baldwin, R. (2016) The Great Convergence: Information Technology and the New Globalization.   Harvard University Press.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2018. AGTECH: Mapa de la innovación AgTech en América Latina y el Caribe. Autores: Vitón, Roberto; Castillo, Ana; Lopes Teixeira, Tomas.

Lachman, J. y López, A. (2018). Nuevas oportunidades y desafíos productivos en la Argentina: resultados de la Primera Encuesta Nacional a Empresas de Agricultura y Ganadería de Precisión. Serie Documentos de Trabajo del IIEP, 38, 1-49. http://iiep-baires.econ.uba.ar/ documentos_de_trabajo. 

Trigo, E., Fernández Díez, M. C., Méndez, J. C., y Demichelis, F., Tinghitella, G. y Bert, F. (2018). La revolución Agrotech en Argentina: Financiamiento, oportunidades y desafíos. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C. 1-100. http://dx.doi.org/10.18235/0001154

Vitón, R., Castillo, A., y Lopes Teixeira, T. (2019). AGTECHAGTECH: Mapa de la innovación AgTechAgtech en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D. C. 1-66. http://dx.doi.org/10.18235/0001788


[1] El sitio especializado en Agtech de AAPRESID menciona que “El término Agtech surge de la combinación de las palabras “agricultural” y “technology”, agricultura y tecnología en inglés. De relativamente reciente uso, abarca una amplia gama de nuevas tecnologías aplicadas a sistemas agropecuarios. Semejante es el caso del término “fintech”, surgido de finanzas y tecnología.”

[2] Se tomó como referencia el tipo de cambio minorista vendedor promedio del 2018 informado por el Banco Nación.

¿Quién se debe hacer cargo de conseguir las vacunas? Otro debate fuera de foco

Cuba to begin clinical trials of COVID-19 vaccine

Por Oscar Cetrángolo* y Ariela Goldschmit**

En el marco de la pandemia por COVID-19, el mundo ha llevado adelante la mayor campaña de vacunación de la historia. En la Argentina, con el lento avance de esa campaña, la segunda ola de contagios está determinando un abrupto salto en el uso de las instalaciones hospitalarias. Precisamente, las dudas sobre la efectividad de la campaña de vacunación nos sumergen en un debate acerca del papel que debe cumplir el Estado en la compra y distribución de vacunas, el nivel de gobierno que debe asumir esa responsabilidad y el papel que le corresponde al sector privado.

En un país como la Argentina, donde la provisión de servicios de salud está “organizada” alrededor de tres subsectores (público, seguridad social y privado) con resultados deficientes en materia de eficiencia y equidad, esta crisis vuelve a interpelar sobre la necesidad de reformas y la responsabilidad de cada institución para que la fragmentación de derechos que caracteriza al sector no se traslade de manera dramática en la estrategia frente a esta pandemia.

Estas líneas tienen por objeto presentar los argumentos que, desde la literatura propia de la economía de la salud y las características específicas que detenta el mercado de vacunas anti-COVID-19 a nivel global, pueden arrojar luz sobre esta problemática tan compleja.

La campaña de vacunación como bien público global

Sin lugar a duda, un acceso justo, amplio y rápido a vacunas eficaces y seguras resulta primordial para salvar vidas y contribuir a la recuperación económica. Lo importante aquí es notar que, al igual que lo sucedido con otras pandemias a lo largo de la historia de la humanidad, hasta que no se logre contener la propagación del COVID-19 en todos los países y en todos los sectores sociales dentro de cada país, nadie estará a salvo. Como manifestara recientemente Rebeca Grynspan (Secretaria General Iberoamericana): “La vacuna de acceso universal es apenas el comienzo de un trabajo de recuperación que será largo y complejo. Sin ella nos enfrentamos a graves consecuencias y a un gran sufrimiento humano.”[1]

La teoría económica ofrece argumentos relacionados con el tipo de bien que es una campaña de vacunación, que resultan de mucha ayuda a este debate. Una primera aproximación nos permitiría observar que la vacuna, si fuera considerada un producto para el cuidado de la salud individual, podría clasificarse como un bien privado puro, ya que su exclusión es posible y cuyo consumo es rival entre distintos individuos. En consecuencia, bajo esas circunstancias, no se  encontrarían por este lado razones de eficiencia para la intervención pública (por supuesto, quedarían las razones de equidad y otras eventuales fallas del mercado).

No obstante, no tiene mucho sentido considerar la vacuna como un bien de beneficio exclusivo para el individuo que la consume. Las características específicas de una campaña de vacunación nos permiten reflexionar en dirección opuesta y definir la vacunación como un bien público global que detenta las características de no exclusión y no rivalidad en el consumo. En el primero de los sentidos, debido a que técnicamente es imposible excluir de los beneficios que una campaña de vacunación genera a un grupo determinado de la población, en tanto que ayuda a controlar la propagación del virus. En el segundo de los sentidos, porque la aplicación de las vacunas a cada individuo debe ser considerada como parte de una campaña destinada a controlar una pandemia, donde no resulta apropiado considerar la rivalidad sino la complementariedad de las vacunaciones individuales.

En este mismo sentido, la UNESCO ha declarado la necesidad de que las vacunas por COVID-19 se traten como un bien público mundial para garantizar que estén disponibles de forma equitativa en todos los países, y no sólo para aquellos que hacen las ofertas más altas por ellas[2]. Coincidentemente, el Comité Internacional de Bioética y de la Comisión Mundial de Ética del Conocimiento Científico y la Tecnología puso el énfasis en tres reclamos al respecto[3]:

  • la industria farmacéutica tiene la responsabilidad de compartir la propiedad intelectual obtenida con apoyo de los gobiernos para permitir a los fabricantes de todos los países el acceso a las vacunas para todos, que deberían considerarse un bien público mundial;
  • el beneficio de la vacuna para el mayor número de personas no puede considerarse el único criterio ético. También deben tenerse en cuenta la igualdad, la equidad, la protección de la vulnerabilidad, la reciprocidad y el interés superior de los niños, y
  • las estrategias de vacunación deben basarse en un modelo no obligatorio y no punitivo, basado en la información y la educación, incluido el diálogo con las personas que puedan tener dudas sobre la vacunación o sean hostiles a ella.

Los primeros dos mensajes se relacionan con la necesidad de evitar la exclusión de la vacunación por motivos tanto de eficiencia como de equidad. El tercero, en cambio, ha sido motivo de debate, ya que se trata de negar la condición de bien meritorio a esta campaña de vacunación. Los bienes meritorios son aquellos donde las preferencias de la sociedad en su conjunto se colocan por sobre las libertades individuales, cercenando a estas últimas y obligando a la población a consumir ciertos bienes o servicios (o prohibiéndole hacerlo). En ciertas situaciones, debido a fallas en la información, externalidades sociales, u otros motivos, el comportamiento individual puede derivar en situaciones socialmente no deseadas. Son casos típicos de estas situaciones la educación básica obligatoria y el uso de cinturón de seguridad, pero también muchas campañas de vacunación.

¿Por qué, entonces, no resulta conveniente hacer obligatoria la vacunación contra el COVID-19? Son varias las razones, pero aquí mencionaremos algunas que consideramos relevantes. En primer lugar, el reciente y rápido desarrollo de esta pandemia es un desafío inédito para la investigación y desarrollo de nuevas vacunas que ha respondido con varias soluciones que están siendo implementadas con bastante éxito. No obstante, todavía no existe certeza total sobre las virtudes de cada vacuna, sus eventuales efectos secundarios ni sobre los eventuales ajustes posteriores que pudieran ser necesarios. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, tampoco hay certeza acerca de si las vacunas desarrolladas hasta el momento serán suficiente freno al desarrollo de la pandemia o, como en el caso de la vacuna antigripal, la mutación hará necesaria una vacunación diferente cada año. Precisamente, esa es una razón por la que las vacunas antigripales tampoco suelen declararse como obligatorias. En tercer lugar, teniendo en cuenta que existe una gran demanda excedente de vacunas, no tiene sentido hacerla obligatoria, al menos por ahora. Por último, si se decidiera ir en esa dirección, nos embarcaríamos en un debate poco relevante y muy contraproducente para la sociedad en esta coyuntura donde la resolución de la emergencia y la búsqueda de legitimidad resultan prioritarias.

¿Quién debe comprar las vacunas?

Vimos que la campaña de vacunación es un bien público global, que hoy no es considerado un bien meritorio en la Argentina ni en la gran mayoría de los países. La siguiente cuestión es si la compra de las vacunas tiene que estar a cargo de manera exclusiva del sector público o puede concurrir el sector privado y, adicionalmente, qué nivel de gobierno debe ser en encargado de las compras públicas y su distribución. La literatura especializada se ocupa de los problemas de eficiencia cuando la provisión de bienes públicos queda en manos del sector privado[4]. No obstante, son muy comunes los casos donde la oferta privada de bienes públicos es aceptada cuando el Estado no logra brindarlos de manera eficiente (seguridad es un caso típico) o cuando la provisión de bienes públicos beneficia a un grupo social que tiene recursos para financiarlos y no tiene sentido cargar al presupuesto público (un puente destinado al tránsito hacia un barrio privado exclusivo es un ejemplo asignable a este caso).

La provisión privada de bienes públicos tiene, además de los problemas de eficiencia tradicionalmente estudiados, efectos sobre la equidad que son dramáticamente agravados cuando existe insuficiencia (cuantitativa o cualitativa) en la oferta. Si hubiera oferta suficiente y adecuada para la totalidad de la población, la compra privada de una vacuna podría liberar al presupuesto público de un gasto importante para un Estado en situación deficitaria (como es el caso de la vacuna contra la gripe en algunos países). En cambio, cuando se trata de un mercado con una gran escasez de oferta a nivel mundial, la compra privada termina segmentando los derechos por nivel de ingreso, lo que en el caso de la cobertura básica del derecho a la salud resulta inadmisible. En estos casos, el papel del Estado es indelegable y excluyente.

Si se quiere asegurar una cobertura equitativa, que priorice el acceso a las vacunas a los grupos de riesgo, trabajadores de la salud y otros esenciales y, de manera escalonada, a diferentes grupos etáreos de la población, con independencia del nivel de ingreso, el lugar de residencia, la inserción laboral o cualquier otra característica individual, es el Estado quién debe comandar la campaña de vacunación. Ello implica un rol único en la adquisición de las vacunas y su distribución al interior del país. Este último aspecto resulta de especial significación para la Argentina, donde el sistema de salud está descentralizado en los gobiernos provinciales y, en algunos casos, alcanzando a las administraciones municipales. Teniendo en cuenta la enorme disparidad de capacidades (financieras y de gestión) entre gobiernos subnacionales, el papel del gobierno nacional resulta excluyente en pos de la equidad territorial.

Por supuesto, debe recordarse el comentario que se hizo más arriba acerca de la presión a la provisión privada cuando la pública no resulta lo suficientemente eficiente. Es claro que no puede dejar de subrayarse la relevancia que adquiere la existencia de una buena gestión. El Estado debe contar con capacidad técnica, práctica y transparencia para negociar con los laboratorios el acceso a la mayor cantidad de vacunas para toda la población, así como para definir criterios explícitos de distribución de las vacunas. Ello no implica que en la Argentina la seguridad social y el sector privado deban estar ausentes en los operativos de vacunación. Por el contrario, tomando en consideración la infraestructura instalada y su amplia red prestacional y logística disponible pueden desempeñar un rol relevante en la distribución y aplicación de las vacunas, complementando la red pública de vacunatorios disponibles y siempre bajo la coordinación del Ministerio de Salud de la Nación.

La situación de Argentina en una mirada comparada con otros países de América Latina

Si bien no puede descartarse que el sector privado, las instituciones de la seguridad social u otros niveles de gobierno encuentren espacios para entrar en escena, lo cierto es que actualmente la mayor parte de las empresas farmacéuticas únicamente ha mantenido negociaciones por venta a los gobiernos centrales o nacionales y en grandes volúmenes, de modo que la mayor parte de la producción de vacunas en 2021 ya se encuentra comprometida.

Al 11 de abril de 2021, Argentina lleva colocadas 5.390.000 dosis, lo que representa el 11% de la población total. Tomando como referencia otros países de la región el país se ubica en cuarto lugar, detrás de Chile (62,8), Brasil (12,1) y Panamá (11,1), de acuerdo con información recogida por Our World in Data[5].

Sin embargo, al observar la cobertura de las vacunas tomando en consideración los acuerdos de suministro de los Estados con los laboratorios farmacéuticos, el país desciende varias posiciones (gráfico 1). Los dos países más poblados de la región (Brasil y México) han cerrado acuerdos por la mayor cantidad de dosis como porcentaje de su población. Queda en evidencia de este modo la relevancia de la política de gestión de acuerdos a los fines de asegurar el suministro de vacunas a la población.


Gráfico 1. Porcentaje de la población cubierta en función del suministro acordado de vacunas

Fuente: AS/Council of America (COA)

¿Cómo deben, entonces, ser consideradas las declaraciones de una líder de la oposición pidiendo “democratizar la compra de vacunas”[6] o las del Jefe de Gabinete de Ministros del gobierno nacional, Santiago Cafiero, señalando que: “En la ley de vacunas que se aprobó el año pasado está muy claro; no está prohibido y no es el gobierno nacional el único que puede comprar”[7]?. Para luego agregar que: “con el nivel de escasez que hay estas son las vacunas que se están consiguiendo. Cualquiera que salga al mercado a comprar las va a conseguir para vaya a saber qué mes”.

Más allá de la letra de la Ley 27.573[8], dejar libre la compra de las vacunas al sector privado abre la posibilidad de acceso en función de la capacidad de pago y no del riesgo, que debiera ser el criterio predominante. Además, el carácter de bien público de las vacunas refuerza la importancia del acceso por parte de toda la comunidad. Si las vacunas no están disponibles para todos, en tanto parte de ellas se canalizan a través del sistema privado, se priorizaría la protección contra la pandemia por nivel de ingresos, con impactos negativos sobre la salud pública.

El mismo argumento aplica a la compra por parte de los gobiernos subnacionales. La compra por parte de una provincia altera la distribución territorial de las dosis y genera desigualdades territoriales en el acceso a las vacunas, permitiendo el acceso a las jurisdicciones con mayores recursos en desmedro de aquellas más desfavorecidas. Es por ello que, desde la teoría, la compra debe centralizarse en el nivel de gobierno federal o nacional.

Este debate también ha surgido en otros países de la región, donde ha generado soluciones más ilustradas. En Brasil, por ejemplo, el Senado aprobó una ley que autoriza a los estados, municipios y al sector privado a comprar vacunas contra el COVID-19. En el caso de la compra por estados y municipios, esa autorización aplica para los casos en que el gobierno central no cumpla con el Plan Nacional para la Operacionalización de la Vacuna contra el COVID-19 o cuando no se cumpla la cobertura inmunológica prevista por el gobierno central. Además, la ley contempla que, al realizar la adquisición por cuenta propia, los estados y municipios no utilizarán sus propios recursos, debiendo ser reembolsados por el gobierno federal, subrayando así la relevancia, el rol preponderante del gobierno central y la participación secundaria de los estados o municipios ante la falencia de la política central. En el caso del sector privado, el mismo está obligado a donar todas las dosis compradas al Sistema Único de Salud (SUS) mientras se realiza la vacunación de los grupos prioritarios definidos por el Ministerio de Salud. Una vez completado este paso, las empresas podrán quedarse con la mitad de las vacunas que compran y deberán aplicarlas de forma gratuita[9].

En Colombia se está trabajando en la participación del sector privado en la aplicación de vacunas adquiridas por el Gobierno Nacional. Esto con el fin de dar mayor agilidad al Plan Nacional de Vacunación contra el Covid-19. Asimismo, se están analizando los mecanismos para que el sector privado pueda participar adquiriendo, importando y aplicando directamente las dosis, pero siempre con un rol complementario al Plan Nacional de Vacunación y no de competencia en la adquisición de dosis ni en los recursos que se empleen para la ejecución de la vacunación. No se considera por el momento el mercado pago de vacunas[10].

Estos casos ilustran, entonces, las condiciones, extremadamente restrictivas, bajo las que se podría aceptar la participación de compradores diferentes a los gobiernos centrales, siempre alineados y controlados por ese nivel de gobierno. Así visto, el cruce de declaraciones entre políticos relevantes de la escena nacional debe ser entendido como una disputa política que confunde argumentos, no ayuda a resolver el problema y nos aleja aún más del diseño e implementación de políticas eficientes, transparentes y equitativas. Ni la compra de vacunas por parte de instituciones diferentes al gobierno nacional ayudaría a democratizar el acceso, ni la autorización a comprarlas, luego de las dilatadas negociaciones dominadas por el gobierno nacional, podrá permitir rápidas soluciones al problema de escasez de vacunas.[11]

Queda, en todo caso, la alternativa para los sectores más pudientes, que puedan viajar a países desarrollados con exceso de oferta (EE. UU., por ejemplo) para recibir la vacuna. Esa posibilidad desnuda los problemas de coordinación a nivel global ya que, lejos de ser considerada la vacunación como un bien público global, los llamados a la solidaridad entre países y sectores sociales están siendo objeto de muy poca atención. Una solución de mínima para mejorar el acceso a las vacunas sería la donación por parte de los países con exceso de vacunas hacia las naciones con menores niveles de ingreso (algo que aparentemente ya han decidido Canadá y Noruega, por ejemplo[12]). Esperemos que en los próximos meses se pueda profundizar esta práctica y que el reconocimiento de la gravedad de esta situación favorezca la búsqueda de soluciones más justas y efectivas.

* Profesor Titular e Investigador del IIEP (UBA – CONICET).

**Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).


[1] https://elpais.com/economia/2021-02-20/vacunas-un-bien-publico-global.html

[2] https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000375608_spa

[3] https://news.un.org/es/story/2021/02/1488642

[4] Todo manual de Finanzas Públicas incorpora una sección destinada a estudiar estos problemas. A modo de ejemplo véase Stiglitz, J. (2003), “Economía del Sector Público”. Tercera Ed. Antoni Bosch. Cap. 6 “Bienes públicos y bienes privados suministrados por el estado”.

[5]https://ourworldindata.org/grapher/covid-vaccination-doses-per-capita?country=ARG~BOL~BRA~CHL~COL~CRI~ECU~MEX~PAN~PER

[6] Patricia Bullrich, según https://www.clarin.com/politica/patricia-bullrich-pidio-democratizar-compra-vacunas-coronavirus-segunda-ola_0_3-JNrrwf0.html

[7] https://www.telam.com.ar/notas/202104/550057-cafiero-compra-vacunas-provincias-caba.html

[8] La ley 27573, de octubre de 2020 se refiere básicamente a las compras que realice el gobierno nacional. No obstante, en su artículo 7° establece que “Las exenciones establecidas en el artículo 6° se aplicarán a las importaciones de las mercaderías allí mencionadas para uso exclusivo del Ministerio de Salud de la Nación y los ministerios de salud de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a partir de la publicación en el Boletín Oficial de esta ley.” http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/340000-344999/343958/norma.htm

[9] https://www.bancopiano.com.ar/Inversiones/Servicios/Noticias/Nota/brasil-senado-aprueba-proyecto-para-ampliar-compra-de-vacunas-contra-covid

[10] https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Avanzan-dialogos-entre-Gobierno-Nacional-y-privados-frente-a-vacunacion.aspx

[11] Algunas provincias que han querido encarar rápidas negociaciones han enfrentado importantes dificultades. Véase, por ejemplo, las referencias al caso de Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos en https://www.infobae.com/politica/2021/04/13/santa-fe-coordina-con-cordoba-y-entre-rios-la-compra-de-vacunas-pero-saben-que-no-pueden-llegar-antes-de-fin-de-ano/

[12]https://www.bbc.com/mundo/noticias-55911364

Cuesta abajo: la evolución de largo plazo de las exportaciones argentinas

Por Andrés López*

La preocupación por el pobre desempeño exportador de la Argentina en el período reciente es difundida. Las exportaciones de bienes en 2019 estaban más de 20% por debajo de las observadas en el pico de 2011. Si bien el grueso de la caída se origina en el fin del super ciclo de commodities, la comparación también evidencia una reducción de las cantidades exportadas; resulta significativo que mientras que fueron los productos primarios y las manufacturas de origen agropecuario las que sufrieron las bajas de precios más marcadas, las cantidades exportadas de ambos rubros subieron en la comparación entre ambos años, mientras que en el caso de las manufacturas de origen industrial las cantidades exportadas cayeron 27% (basado en datos del INDEC).

En tanto, el patrón exportador argentino ha venido concentrándose cada vez más en un grupo de complejos con fuerte peso en la evolución del agregado de las ventas externas del país. En el cuatrienio 1997-2000 los cinco principales complejos aportaban el 64% del total de las exportaciones argentinas (oleaginoso, petrolero-petroquímico, cerealero, automotriz y bovino, en ese orden); el oleaginoso contribuía con el 20% de aquel total. En 2017-2020, los primeros cinco complejos (oleaginoso, cerealero, automotriz, minero-metalífero y bovino, en ese orden) aportaban el 70% de las exportaciones argentinas, y el oleaginoso representaba 30% de dicho total (cálculos basados en datos del INDEC). Más del 75% de las ventas externas en este último cuatrienio estuvo asociado a complejos basados en recursos naturales.

Como ya discutimos en otra nota de este blog, exportar alimentos (y lo mismo vale en general para los recursos naturales) no puede ser visto como un problema per se; depender excesivamente de la exportación de esos recursos, en cambio, sí puede serlo[1]. En este sentido, más allá de los números citados más arriba, todos los lectores saben que buena parte del destino de la economía argentina en 2021 se juega en dos variables que las autoridades de política no controlan: los precios internacionales de los productos agropecuarios y los vaivenes del clima. Esto muestra, sin necesidad de análisis muy sofisticados, la fragilidad de la inserción externa de nuestra economía.

Sobre cantidades y calidades

No es necesario “comprar” el concepto de restricción externa (i.e. la falta de divisas pone un cuello de botella al crecimiento, que demanda importaciones de bienes intermedios y de capital) tal como viene expresado por las corrientes estructuralistas para acordar con la idea de que la falta de dinamismo exportador plantea restricciones al crecimiento (e.g. hay evidencia proveniente de diversos estudios empíricos que sugiere que la actividad exportadora genera ganancias de productividad a nivel firma; esto puede ocurrir, por ejemplo, por ganancias de escala o aprendizaje tecnológico, entre otras causas). Del otro lado, el pobre desempeño exportador a la vez refleja la débil competitividad de una parte relevante del aparato productivo doméstico.

La relevancia del vínculo entre comercio y crecimiento podría ser incluso mayor en el escenario de fragmentación productiva asociado a las cadenas de valor internacionales. La inserción en cadenas globales o regionales de valor –vía incorporación de valor agregado extranjero en las exportaciones y/o vía provisión de valor agregado local incorporado en productos intermedios que luego son exportados a terceros países- también contribuye al aumento de la productividad, tanto a nivel de países como de firmas[2]. Además de las ganancias de especialización, la integración en esas cadenas permite a las empresas acceder a conocimientos y tecnologías que ayudan a reducciones de costos, mejoras de eficiencia y calidad y a la diversificación de la canasta de productos ofrecidos.

En este sentido, varios trabajos han hecho hincapié en la relevancia de analizar la canasta exportadora de los países, considerando que el proceso de desarrollo económico involucra, entre otras dimensiones, la transformación y diversificación de sus estructuras productivas. Algunos estudios sugieren que la concentración de las exportaciones (medida a nivel productos) tiene un impacto negativo sobre el crecimiento. Otros estudios, en tanto, encuentran que un aumento más rápido en el nivel de calidad[3] de la canasta exportadora está asociado a mayores tasas de crecimiento del producto a nivel país[4]. En conjunto, estos hallazgos ponen de relieve la importancia de que los países en desarrollo incorporen nuevas actividades exportadoras y avancen a lo largo de las “cadenas de calidad” en los sectores en los cuales ya son exportadores.

Otra manera de abordar este tema es a través del índice “de complejidad económica”[5], el cual depende de la sofisticación[6] y diversidad de los productos exportados por un país. Si los bienes que exporta un país son vendidos por pocos países se asume que son más complejos. Pero podría ocurrir que esa baja ubicuidad refleje la disponibilidad de recursos naturales escasos. Por ello se complementa el índice de ubicuidad con el de diversidad (si los países que producen bienes poco ubicuos exportan muchos productos, es probable que ello refleje la existencia de capacidades específicas y no de materias primas “raras”). Este indicador se vincula con la noción de “espacio de productos”[7], el cual es una especie de red que conecta bienes que tienden a ser producidos y exportados por los mismos países y predice los productos que, con mayor probabilidad, cada país exportará en el futuro en función de su mayor o menor cercanía con la actual estructura exportadora. En otras palabras, la posibilidad que tiene un país de exportar un nuevo producto depende de su capacidad previa para exportar productos similares (o que requieren de capacidades similares). Esto es debido a la existencia de activos específicos (conocimiento, capital humano, insumos intermedios, infraestructura, etc.) que pueden ser poco transables. El asunto es entonces, identificar cuáles son los productos core, los cuales tienen muchas “conexiones” (y por ende ayudarían a generar capacidades y conocimientos útiles para exportar otros bienes). Este grupo incluye sectores tales como maquinaria, químicos, electrónica, etc., mientras que actividades como petróleo y otras industrias primarias tienen relativamente pocas conexiones. Los países especializados en este tipo de productos “periféricos” tendrían, en consecuencia, menos posibilidades de cambiar su canasta exportadora hacia bienes más complejos (tomar nota, sin embargo, de que el espacio de productos no incluye servicios; el ejemplo de naciones como Australia sugiere que existen oportunidades para exportar servicios complejos asociados a sectores primarios como la minería). En el mismo sentido, las cadenas de calidad en sectores basados en recursos naturales tienden a ser más cortas que las manufactureras, lo cual implica menos oportunidades para mejorar la calidad promedio de la canasta exportadora en los países especializados en dichos bienes[8].

Algunos datos comparativos

Examinemos ahora algunos datos que reflejan la situación y tendencias de la estructura exportadora argentina, en la comparación internacional, en las diversas dimensiones arriba mencionadas.

  • Aunque es un fenómeno conocido, vale la pena recordar que el porcentaje de exportaciones sobre PBI (tanto de bienes como de bienes y servicios en conjunto) es bajo, incluso comparando contra economías de similar tamaño (gráficos 1 y 2). En el promedio 2017-2019 Argentina se ubicaba en el puesto 171 (sobre 185 naciones con datos disponible) en el ranking de exportaciones de bienes y servicios sobre PBI, y en el 146 (sobre 197 naciones con datos) en el ranking considerando el ratio exportaciones de bienes sobre PBI (cuadro 1). La comparación con las cifras de 1990-92 muestra que se trata de una característica estructural de la economía; solo entre 2002 y 2008 la relación exportaciones de bienes y servicios contra PBI superó el 20%, primero en el contexto de la brutal caída del PBI en dólares tras el fin de la convertibilidad y luego empujada por el super ciclo de commodities.
  • El desempeño exportador argentino se ha venido deteriorando a lo largo del tiempo. En los ’90 la tasa de crecimiento de las exportaciones argentinas (tanto de bienes como de bienes y servicios) superó claramente al promedio mundial. En los 2000 ocurrió lo mismo, pero la diferencia fue menor, y el país perdió puestos en el ranking según tasas de crecimiento de las exportaciones, incluso en el contexto del boom de commodities. En la década pasada la tasa de crecimiento de las exportaciones fue negativa (cuadro 2).
  • Como resultado de este desempeño errático, la participación de la Argentina en las exportaciones mundiales de bienes en las últimas tres décadas estuvo esencialmente estancada en torno al 0,4% o incluso levemente por debajo de esa cifra (gráfico 3). En los años ’60 esa participación era de 0,75% y en los ’70 de 0,47% (promedios por década). El promedio trienal 2017-2019 (0,33%) fue el más bajo registrado desde el observado en 1989-1991.
  • La composición de las exportaciones argentinas también muestra fragilidades. Por un lado, como se mencionó, sigue teniendo un fuerte componente de productos basados en recursos naturales, exportados en general con bajo grado de procesamiento, lo cual los expone a oscilaciones de precios en los mercados internacionales y también a shocks de cantidades originados en factores climáticos en algunos casos. Ya vimos, además, que algunos complejos exportadores de ese tipo (e.g. oleaginoso) han elevado su peso en la estructura exportadora argentina en las dos últimas décadas. En este mismo sentido, el peso de la categoría “food, basic” en el total de exportaciones argentinas creció de 48,5% a 56% entre 1995 y 2019, según datos de la UNCTAD. Entre ambos años la contribución de esos productos a las exportaciones globales bajó de 8 a 7%. En 1995 Argentina era el país 49 sobre 214 en el ranking de dependencia de exportaciones basadas en recursos agropecuarios; en 2019 ocupaba el puesto 23 sobre 219 naciones (cuadro 3).
  • Por otro lado, la Argentina ha venido perdiendo puestos en el mencionado ranking de la complejidad económica, del lugar 56 en 1999 al 73 en 2018 (siempre contra un total de 133 naciones) –gráfico 4. La misma evolución se observa en otros indicadores de composición de la canasta exportadora, como los de calidad y diversificación (medida a nivel sectorial, tanto para el margen intensivo como extensivo) elaborados por el FMI (que se encuentran disponibles hasta 2014). En el primer caso, la caída fue del puesto 91 a 120 entre 1990 y 2014 (había 138 y 165 países respectivamente en el ranking en cada año), mientras que en el segundo fue del puesto 18 al 52 (sobre 166 y 197 naciones respectivamente) –gráficos 5 y 6-. En ambos casos los valores absolutos del índice cayeron punta a punta, levemente en el de calidad y fuertemente en el de diversificación (por su forma de medición, a menores valores mayor diversificación). Algunos trabajos muestran que Argentina incluso está rezagada en cuanto a exportación de productos diferenciados en cadenas basadas en recursos naturales vis a vis competidores como Chile o Nueva Zelanda[9].
  • Solo para ejemplificar alguno de estos temas, veamos el peso de los 10 productos más exportados por Argentina (a cuatro dígitos de la clasificación del Sistema Armonizado de comercio exterior) en 2019. Esos 10 productos absorbían más del 52% del total de las exportaciones argentinas (e incluían oleaginosas y derivados –en tres distintas variantes-, maíz, trigo, carne bovina, oro, petróleo crudo, crustáceos y vehículos automotores para transporte de cargas). Tomemos como comparación el caso de Corea del Sur; allí el peso de los primeros 10 productos exportables no era sensiblemente menor (46%); lo diferente, como el lector intuirá, es la composición, ya que allí se incluyen circuitos integrados, vehículos de pasajeros, gasolina, autopartes, teléfonos celulares, barcos, partes de computadoras, equipos de transmisión, hidrocarburos cíclicos y equipo para la producción de semiconductores (todos productos de origen industrial).
  • Saliendo del mundo de los bienes, es conocido que la Argentina logró una inserción exitosa en el dinámico segmento del comercio de los llamados servicios basados en conocimiento a partir de la primera década del nuevo siglo (tema sobre el cual ya hemos publicado algunas notas en este blog). El caso del software es uno de los más conocidos en este sentido. Ahora bien, luego de un fuerte ascenso de la participación argentina en las exportaciones mundiales de software (de 0,5% en 2005 a 1,3% en 2011), se inició un descenso más o menos sostenido hasta llegar a un 0,7% en 2019 (datos estimados para un conjunto más amplio de países, pero que solo cubren de 2014 a 2019, indican que en ese período la participación de Argentina estuvo en torno al 0,4-05% del total mundial, con un piso de 0,36% en 2019) –gráfico 7-.
  • Finalmente, los datos de comercio en valor agregado de la base TIVA (OECD), indican que la participación argentina en las CGV en 2015 alcanzaba al 23,5% (contra el total de exportaciones), contr
  • a más de 40% tanto para el conjunto de países en desarrollo como para los desarrollados. Particularmente baja era la participación vía incorporación de valor agregado extranjero en las exportaciones (6,9% contra más de 20% en los grupos antes mencionados; en 2011 el porcentaje para Argentina era más de 11%).

No hay recetas simples

Aunque se puede cuestionar la interpretación y/o solidez de cada uno de estos indicadores tomados por separado, cuando se los lee en conjunto es difícil evitar la siguiente conclusión: en las últimas décadas la canasta exportadora argentina no solo ha venido perdiendo dinamismo, sino que también se ha deteriorado, en términos relativos e incluso absolutos en algunos casos, en cuanto a sus niveles de calidad, complejidad y diversificación. Es factible, asimismo, proponer la hipótesis de que ambos fenómenos no están desvinculados.

Esta nota no pretende discutir los factores que están detrás de estas tendencias, tema que ha sido ya examinado en algunos trabajos[10], pero que amerita seguramente nuevas investigaciones, dada la complejidad y multidimensionalidad del fenómeno bajo análisis. En todo caso digamos que dichos factores incluyen cuestiones macroeconómicas, institucionales, regulatorias y microeconómicas, cuyo abordaje requiere obviamente de diferentes estrategias y políticas, cuyos resultados pueden verse en plazos más o menos largos, y cuyo diseño e implementación es también de diverso grado de dificultad, tanto técnica como política.

Nuestro objetivo básico era poner, nuevamente, en foco la magnitud del desafío que enfrenta Argentina en lo que hace a la intensidad y formas de su integración en la economía mundial. Este desafío está estrechamente relacionado con los que el país también enfrenta en materia de los determinantes inmediatos del crecimiento (inversión en capital físico y humano y productividad), dadas las diversas interacciones entre integración internacional y desarrollo productivo y también se asocia con el objetivo de reducir los niveles de volatilidad macroeconómica, en buena parte derivados de un patrón de especialización con fuerte peso de bienes sujetos a shocks de precios y cantidades.

No solo se necesita exportar más, sino también diversificar la canasta de bienes y servicios exportados, y progresar en las cadenas de calidad de los sectores que ya exportan. No se trata por supuesto de ir en contra de la exportación de productos basados en recursos naturales, sino de promover mayores encadenamientos aguas arriba (bienes y servicios intensivos en conocimiento) y vender bienes con mayores niveles de diferenciación. Claro está que el desafío de avanzar en las cadenas de calidad se extiende al resto de la estructura exportadora, a la vez que se requiere también promover la emergencia de nuevos “descubrimientos” que ayuden a diversificar dicha estructura.

Como se dijo antes, para alcanzar estos objetivos no basta, aunque es condición necesaria, un tipo de cambio “competitivo”, sino que se requiere de un mix de políticas que aborden los obstáculos para el desarrollo exportador argentino, desde los regulatorios hasta los derivados de fallas de mercado, pasando por cuestiones de infraestructura, acceso a mercados, etc. Si la discusión sobre este tema amerita, como dijimos, nuevas exploraciones y debates, aquí queremos solamente hacer énfasis en un aspecto de esta desafiante agenda.

Parece difícil que una estrategia fuertemente focalizada en el mercado interno sea la forma más eficaz de alcanzar aquellos objetivos, y tampoco en general de ayudar a consolidar un proceso de crecimiento sostenido en la Argentina, considerando las limitaciones de escala y el bajo nivel de competencia que resultaría de dicha estrategia. A su vez, como ya ha sido mostrado abundantemente, para elevar las exportaciones es necesario también aumentar las importaciones[11] y la introducción de restricciones a estas últimas afecta el desempeño exportador[12]. Esto deviene tanto de la necesidad de mejorar los procesos productivos mediante la incorporación de insumos importados, como de la propia dinámica de la fragmentación productiva en el marco de las cadenas globales o regionales de valor. A su vez, exportaciones e importaciones también están atadas por la lógica de las negociaciones comerciales internacionales, donde resulta difícil ganar acceso a nuevos mercados sin el quid pro quo de la concesión de aperturas en el mercado doméstico, o introducir restricciones no arancelarias de forma duradera sin recibir reclamos o retaliaciones de los socios comerciales.

Pero cuando nos damos vuelta para mirar la dimensión del empleo, entendemos que el camino de la intensificación y diversificación de la actividad exportadora, que requiere, entre otras condiciones, de una política comercial relativamente aperturista, choca contra la debilidad competitiva de muchos sectores industriales que hacen una contribución sustantiva a la generación de puestos de trabajo. Más allá de que pensemos que el proteccionismo es una consecuencia del lobby corporativo y la búsqueda de rentas de sectores empresarios o sindicales, o de políticos en procura de votos, la evidencia internacional es bastante clara y muestra que los efectos de los shocks comerciales sobre los trabajadores desplazados por el cierre o achicamiento de industrias expuestas a la competencia internacional (y sobre las regiones donde se concentran las industrias afectadas) son sustantivos y persistentes[13].

El sendero que se abre para la política económica a partir de estos dilemas es, entonces, bastante estrecho. Nada diferente, en realidad, de lo que ocurre si examinamos los dilemas o trade-offs en la macro, lo fiscal, etc. Administrar de modo razonable las múltiples tensiones que emergen a lo largo de estos senderos exige no solo pericia técnica (para diseñar, implementar y monitorear políticas apropiadas), sino fundamentalmente capacidad de negociación política y de una compleja red de acuerdos y compromisos con credibilidad a largo plazo. ¿Estará la sociedad argentina en condiciones de emprender este rumbo?

* IIEP, UBA-CONICET.

Referencias

Albornoz, F, E. Garcia Lembergman y L. Juarez (2017), “Dimensiones microeconómicas del crecimiento exportador: Argentina 2003-2011”, Agosto, UDESA, Buenos Aires.

Badeed, R., Lean H. y J. Clark (2017), “The Evolution of the Natural Resource Curse Thesis: A Critical Literature Survey”, Resources Policy, Volume 51, Marzo, pp 123-134.

Banco Mundial. (2020). “World Development Report 2020. Trading for Development in the Age of Global Value Chains”. Washington D.C.: Banco Mundial.

Bernini, F. y E Garcia Lembergman (2020), “The impact of import barriers on firm performance: Evidence from Import Licenses in Argentina”, AAEP, LV Reunión Anual, Noviembre.

Brambilla, I. y Porto, G. (2018). “Diagnóstico y visión de la inserción comercial argentina en el mundo”. Desarrollo Económico, Revista de Ciencias Sociales, Volumen 58, N° 225, Septiembre-Diciembre.

Carciofi, R. (2019). “Inserción internacional de Argentina: el desempeño exportador como límite al crecimiento económico”. Documento de Trabajo N°180. Buenos Aires: CIPPEC.

Constantinescu, C., Mattoo, A., & Ruta, M. (2019). “Does Vertical Specialization Increase Productivity?”. The World Economy. 42, 2385-2402. https://doi.org/10.1111/twec.12801.

Frankel, J. (2010). “The Natural Resource Curse: A Survey”.  Harvard Kennedy School.

Hallak, J. C. (2006). Product quality and the direction of trade. Journal of International Economics, 68(1), 238-265.

Hausmann, R., Hidalgo, C. A., Bustos, S., Coscia, M., Chung, S., Jimenez, J., y otros. (2011). The Atlas of Economic Complexity: Mapping paths to prosperity. Center for International Development at Harvard University and Macro Connections IT Media Lab.

Hausmann, R., Hwang, J., & Rodrik, D. (2007). What you export matters. Journal of Economic Growth, 12(1), 1-25.

Henn, C., Papageorgiou, C., & Spatafora, N. (2013). Export Quality in Developing Countries. IMF Working Paper WP/13/108.

Hidalgo, C. A., Klinger, B., Barabási, A. L., & Hausmann, R. (2007). The Product Space Conditions the Development of Nations. Science, 317(5837), 482-487.

López, A y P Pascuini (2018), “Objetivos y políticas para la inserción internacional de la Argentina”, Desarrollo Económico, Revista de Ciencias Sociales, Volumen 58, N° 225, Septiembre-Diciembre.

Palazzo, G. y Rapetti, M. (2017). “Real Exchange rate and export performance in Argentina, 2002-2008”, Journal of Post-Keynesian Economics.

UIA-OIT (2019), “Una nueva inserción comercial argentina. El papel de la diversifcación y la complejización”, Buenos Aires

para crear más y mejor empleo.

Van der Ploeg, F. (2010). “Natural Resources: Curse or Blessing?”. CESifo Working Paper No. 3125.


[1] Frankel (2010); Van der Ploeg (2010); Badeed, Lean y Clark (2017).

[2] Constantinescu et al (2019), Banco Mundial (2020).

[3] En general la calidad de la canasta exportadora se mide por índices de precios unitarios, corregidos por algunos factores que pueden distorsionar la relación entre ambas variables (ver Hallak (2006)).

[4] Ver López y Pascuini (2018) para una discusión de esta evidencia.

[5] Hausmann et al (2011).

[6] Siguiendo a Hausmann, Hwang y Rodrik (2007) el grado de sofisticación de un bien depende del nivel promedio del PBI per cápita de los países que exportan dicho bien.

[7] Hidalgo et al (2007).

[8] Henn et al (2013).

[9] Brambilla y Porto (2018).

[10] Ver por ejemplo los trabajos reunidos en UIA-OIT (2019), Carciofi (2019), Palazzo y Rapetti (2017) y Albornoz et al (2017), solo para citar algunos ejemplos.

[11] Albornoz et al (2017).

[12]  Bernini y García Lembergman (2020).

[13]  Ver López y Pascuini (2018) para una revisión.

¿Cuánto cuesta el desacople del precio de los alimentos para los más necesitados?

Cómo hacer una dieta equilibrada para adelgazar — Mejor con Salud

Por Juan Carlos Hallak y Victoria Luca

Los precios de los commodities agrícolas han crecido sostenidamente desde mediados de 2020, alcanzando valores actuales en promedio 50% más altos que los de aquel momento. Ante el impacto de este crecimiento en el costo de la canasta alimentaria, se ha planteado la necesidad de “desacoplar” el precio internacional de los granos de su precio doméstico para garantizar la oferta local de alimentos a precios accesibles.

Una alternativa sugerida para generar este desacople es un aumento en las retenciones a las exportaciones. Dado que las retenciones reducen el export parity, y por lo tanto el precio en el mercado interno, un aumento suficiente en las mismas lograría mantener estables los precios locales de los granos y así también el costo de la canasta alimentaria.

Sin embargo, esta opción dilapidaría recursos en subsidiar el consumo alimentario de amplios sectores que no tienen una necesidad alimentaria acuciante. En efecto, dado que las retenciones reducen el precio interno de los alimentos, todo aquel que los consuma –básicamente toda la población– resultará beneficiado.

Una alternativa más eficiente es solo subsidiar el consumo de los más necesitados. Para ello, en vez de aumentar las retenciones para bajar los precios internos, se podría dejar que estos aumenten en línea con los precios internacionales y simultáneamente establecer un mecanismo redistributivo que subsidie el consumo alimentario del grupo de interés para compensar su mayor costo (el fideicomiso implementado para el aceite de girasol es un ejemplo en esta línea). El problema que quedaría por resolver es cómo financiar este subsidio.

Un punto central es que, incluso manteniendo inalteradas las tasas de retenciones, el aumento de precios internacionales genera automáticamente recursos fiscales adicionales, vía las tasas de retenciones existentes, que pueden ser utilizados para el fin discutido. En efecto, al ser mayor el monto exportado por los mayores precios internacionales también sube el monto cobrado por retenciones. La pregunta es si esos ingresos adicionales son suficientes para compensar por medio de un subsidio el incremento en el costo alimentario de los más necesitados.

El objetivo de esta nota es responder esta pregunta. Más específicamente, nos preguntamos si el aumento de precios internacionales de los granos genera por sí mismo recursos fiscales adicionales suficientes para compensar, vía subsidios, el aumento que genera en el costo de la canasta básica alimentaria de los hogares pobres manteniendo su nivel real inalterado. Realizaremos un cálculo aproximado que creemos da una primera respuesta a esta pregunta.

  1. Evolución del precio de los commodities

El BCRA calcula regularmente un Índice de Precios de las Materias Primas (IPMP) tomando los precios internacionales de los bienes agrícolas más relevantes en las exportaciones argentinas (maíz, trigo, soja y subproductos, cebada, y carne vacuna). Como se ve en la Figura 1, desde su punto más bajo en los últimos meses –el 7 de agosto de 2020– hasta el 17 de febrero, este indicador aumentó un 50%. Tomaremos este aumento como referencia central para nuestros cálculos.

Figura 1: Evolución del Índice de Precios de las Materias Primas del BCRA

Fuente: BCRA

2. Incidencia en el precio de los alimentos básicos

Este aumento en los commodities tiene un efecto directo sobre el gasto en alimentos básicos consumidos por los hogares a través de su incidencia en el precio de los mismos. Para estimar dicha incidencia, tomamos como base el share representado por el costo de los commodities en el precio al consumidor de los alimentos. Estimaciones de este share para distintos alimentos indican que el mismo es relativamente bajo, alrededor del 10% con variaciones según el caso[1]. Otros componentes del costo como salarios, impuestos, energía, y costos de distribución y comercialización parecen tener un peso mayor en el precio que enfrenta el consumidor final[2]. Una excepción es el caso del girasol, en donde el aceite (exportado en bruto a granel) tiene una contribución bastante mayor (37%) en el precio del aceite embotellado[3].  

Asumiendo que el aumento en el precio de los granos se traslada 1 a 1 al precio final de los alimentos, la incidencia de un incremento del 50% en todos los commodities por igual[4] sería, para varios grupos de productos relevantes, tal como se muestra en la Figura 2: 18,6% en aceite de girasol, 6,5% en huevos y en harinas –incluyendo el pan– 4% en lácteos, y 10,5%, 5%, y 3,5% en carne de pollo, de cerdo, y vacuna, respectivamente[5].

Figura 2: Aumentos en grupos de productos de la Canasta Básica Alimentaria por un 50% de aumento en los commodities

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, BCRA, MAGyP y Bolsa de Cereales de Buenos Aires

Estas incidencias podrían ser mayores si existieran otras vías de impacto. Por ejemplo, un mayor costo de insumos podría aumentar el precio de los alimentos vía mayor costo de financiamiento. O el aumento en el precio del maíz, vía aumentos en el costo del bioetanol y así también en el costo de los combustibles, podría incidir en el precio de los alimentos a través de mayores costos de transporte. Sin embargo, en este cálculo preferimos atenernos a las estimaciones de las entidades que trabajaron específicamente la composición de costos de los alimentos. El cálculo es fácil de rehacer con valores de incidencia alternativos.

3. Efecto sobre la Canasta Básica Alimentaria (CBA)

Los aumentos en el precio de estos alimentos afectan a su vez el costo de la Canasta Básica Alimentaria (CBA). Esta canasta, construida por el INDEC, está compuesta por un conjunto de alimentos y bebidas necesarios para cubrir los requerimientos calóricos y proteicos de un varón adulto de entre 30 y 60 años (adulto equivalente) durante un mes, de acuerdo con los hábitos de consumo de la población[6]. Luego, esta canasta se calcula para otras personas utilizando equivalencias de requerimientos nutricionales según el sexo y la edad. Como se muestra en la Figura 3, aproximadamente el 60% del gasto en la CBA está compuesto por productos afectados por el precio internacional de los granos. Los componentes más altos corresponden a los grupos de harinas (23,4%), carne vacuna (14,6%) y lácteos (11,4%).

Figura 3: Composición del gasto en alimentos de la CBA del 30,4% de hogares con menor ingreso per cápita, según la ENGHo 2017-18

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

Tomando en cuenta el aumento en el precio de los alimentos y la composición de la CBA, podemos calcular el aumento en el costo de la CBA inducido por el aumento en el precio de los granos del último semestre (Ver detalles en el Anexo). Así, tomando como referencia el costo de la CBA de agosto de 2020, valuada en $ 6.082, el aumento en el precio de los commodities induciría un aumento de esta canasta a $ 6.302, es decir, un aumento de $ 220 (3,6%) por adulto equivalente (ver Figura 4). Mirando con mayor detalle la incidencia por componente, vemos que el componente principal son las harinas, que al ponderar un 23,4% en la CBA y aumentar un 6,5%, inducen un aumento de $ 92 (1,5%) en la CBA[7].

El monto de $ 220 indica el subsidio mensual necesario para compensar a un adulto equivalente por el aumento de la CBA originado en el incremento de precios internacionales de los granos. Convirtiendo este subsidio mensual a dólares utilizando el valor promedio del dólar oficial durante agosto de 2020, obtenemos un monto de subsidio mensual por adulto equivalente de USD 3,0. Anualizando este subsidio (multiplicamos por 12) resulta en un subsidio anual por adulto equivalente de USD 36,1.

Cabe aclarar que esta estimación establece una cota inferior al cálculo del impacto total, ya que incluye únicamente el consumo dentro del hogar. De todas formas, como referencia, es importante destacar que el gasto en alimentos de la CBA afectados representa el 46% del gasto total en alimentos dentro y fuera del hogar para los hogares de menores ingresos  (incluyendo este último tanto gastos fuera del hogar como gastos en alimentos no pertenecientes a la CBA). Otras vías de impacto indirecto pueden ser el mayor costo de alimentación en escuelas, comedores y trabajos.

Figura 4: Efecto sobre la CBA

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, BCRA, MAGyP y Bolsa de Cereales de Buenos Aires

4. Cálculo del monto de subsidio total para los hogares más necesitados

Dado un subsidio anual de USD 36,1 por adulto equivalente, falta definir la población objetivo que recibiría este subsidio. En este cálculo, tomamos como referencia al 30,4% de hogares debajo de la línea de pobreza. Este umbral implica cerca de 4,5 millones de hogares según las proyecciones de población del INDEC. A la vez, según la ENGHo, estos hogares están compuestos por 3,4 adultos equivalentes en promedio, lo que se traduce en 15,4 millones de adultos equivalentes que deberían recibir el subsidio (18,5 millones de personas en términos de población real). Multiplicando esta cantidad de adultos equivalentes por el subsidio de USD 36,1 por adulto equivalente, obtenemos en total una necesidad anual de subsidio de USD 555 millones (0,14% del PBI) para compensar a los hogares bajo la línea de pobreza por el aumento en el costo de la CBA de tal forma de mantener su costo real constante. Para poner en perspectiva este monto, notamos que no dista mucho del costo fiscal de las modificaciones propuestas recientemente en el impuesto a las Ganancias.

¿Cuánto representa este subsidio en relación con el ingreso adicional por retenciones que genera el aumento de precios internacionales? Calculemos este último. A los precios FOB de agosto de 2020 y tomando como cantidades las proyecciones de exportación para 2021 para maíz, trigo y porotos de soja, y las exportaciones de 2020 para harina y aceite de soja, y para aceite de girasol, obtenemos un valor de exportación anual de los principales commodities agrícolas de USD 21.569 millones. Dadas las alícuotas de retenciones actuales, este valor de exportación se traduce en USD 5.186 millones anuales en concepto de recaudación por retenciones. Tomando sobre esta base un aumento de 50% en el precio internacional de todos los commodities, el Estado obtendría adicionalmente USD 2.593 millones por retenciones (Ver detalles en el Anexo)[8]. Es decir, entonces, que el subsidio anual de USD 555 millones calculado anteriormente representa el 21% de los recursos fiscales adicionales vía retenciones generado por el aumento de precios internacionales de los granos.

En síntesis, el incremento en la recaudación de retenciones generado automáticamente por el aumento en los precios de los granos es más que suficiente para desacoplar el precio local de los alimentos de la evolución de los precios internacionales en el caso de los hogares bajo la línea de pobreza (30,4% de los hogares, 40,9% de la población) sin necesidad de incrementar las alícuotas de las retenciones. A pesar de enfrentar precios más altos en el mercado, estos hogares podrían recibir un subsidio que compense el incremento generado en la CBA. Incluso teniendo en cuenta una posible subestimación del gasto en alimentos afectados y de la incidencia en el precio de los alimentos, el bajo porcentaje que representa el subsidio necesario con respecto a los recursos adicionales que se generan permite asegurar que este resultado se cumple con holgura. A su vez, con respecto a su implementación, existen mecanismos redistributivos para llevar a cabo esta reasignación (aunque imperfectamente) utilizando los esquemas de programas sociales ya existentes. De esta manera, aunque un aumento en las alícuotas de retenciones siempre es potencialmente justificable desde un punto de vista de necesidad fiscal, no se podría justificar en la necesidad de compensar a la población bajo de la línea de pobreza por el aumento en el precio de los commodities ya que este fenómeno, por sí solo, genera los propios recursos para compensar sus efectos sobre dicha población.

Anexo metodológico

Incidencia en el precio de alimentos básicos

La Fundación FADA publica semestralmente informes acerca de la composición de los precios de la leche, la carne vacuna y el pan. Según el último informe de noviembre de 2020, un 9,9% del precio de la leche y un 6,3% del precio de la carne corresponden a alimentación, mientras que un 12,3% del precio del pan corresponde al costo del trigo.  Estos números están en línea con los publicados por la Bolsa de Cereales de Buenos Aires en enero de 2021, que también incluye otros productos de la canasta básica alimentaria (ver Tabla A1).

Tabla A1: Participación de granos en bienes de consumo básicos

Fuente: Bolsa de Cereales de Buenos Aires

Para el ejercicio, utilizamos las estimaciones de la Bolsa de Cereales y aplicamos las participaciones en leche y en pan también para otros lácteos y harinas, respectivamente. Para el caso del aceite de girasol, a partir del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, estimamos que el precio internacional del aceite de girasol a granel tiene una participación del 37% en el precio del aceite embotellado consumido por los hogares. La Tabla A2 muestra la lista de todos los productos de la canasta básica alimentaria afectados, junto con la participación de los granos en su precio utilizada en el ejercicio y el aumento que tendrían como producto de un incremento del 50% en el precio de los commodities, asumiendo que el aumento en el precio de los commodities se traslada 1 a 1 al precio de los alimentos.

Tabla A2: Participación de granos en el precio de productos de la canasta básica alimentaria y aumento por incremento del 50% en el precio de los commodities

ProductoGrupoParticipación granosAumento
Galletitas de agua envasadasHarinas13%6,5%
Galletitas dulces envasadasHarinas13%6,5%
Pan tipo francés fresco en piezasHarinas13%6,5%
Harina de maízHarinas13%6,5%
Harina de trigoHarinas13%6,5%
Fideos secosHarinas13%6,5%
AsadoCarne vacuna7%3,5%
Carnaza comúnCarne vacuna7%3,5%
Carne picadaCarne vacuna7%3,5%
NalgaCarne vacuna7%3,5%
PaletaCarne vacuna7%3,5%
HígadoCarne vacuna7%3,5%
Pollo entero, medio polloPollo21%10,5%
Paleta (fiambre)Embutidos10%5%
SalameEmbutidos10%5%
Leche común enteraLácteos8%4%
Queso crema para untarLácteos8%4%
Queso doble crema – cuartiroloLácteos8%4%
Queso para rallarLácteos8%4%
Yogur natural o saborizadoLácteos8%4%
Yogur con aditamentosLácteos8%4%
Dulce de lecheLácteos8%4%
MantecaLácteos8%4%
Huevos de gallinaHuevos13%6,5%
Aceite de girasolAceite37%18,5%

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, BCRA, MAGyP y Bolsa de Cereales de Buenos Aires

Efecto sobre la Canasta Básica Alimentaria (CBA)

Para calcular el efecto sobre la CBA, es necesario tomar un camino indirecto. Dado que el INDEC hace públicas únicamente las unidades de grandes grupos de productos incluidos en la canasta, pero no, en muchos casos, las cantidades de cada producto o su precio –lo que impide conocer la participación de cada bien en el valor de la CBA– utilizamos el consumo reportado en la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGHo 2017-8). Para aproximar la composición de la CBA vía la estructura de consumo de los hogares más necesitados, calculamos para cada hogar el valor gastado en cada bien sobre el valor total gastado en alimentos de la canasta (en la columna (A) en la Tabla A3 se muestra este porcentaje para los grupos de productos afectados).

Tomando en cuenta el aumento en el precio de los alimentos y la composición de la CBA, calculamos el aumento en el costo de la CBA de agosto de 2020 ($ 6.082) generado por el aumento en el precio de los granos del último semestre. Es decir, la canasta con aumento se calcula como:

Donde j indexa al grupo de productos: harinas, aceites, carne vacuna, pollo, lácteos, huevos, y embutidos. La Tabla A3 muestra el detalle del cálculo para cada grupo.

Tabla A3: Cálculo del efecto sobre la CBA

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, BCRA, MAGyP y Bolsa de Cereales de Buenos Aires

Utilizando el valor promedio del dólar oficial durante agosto de 2020 ($ 73,3), el subsidio mensual de $ 220 por adulto equivalente necesario para mantener constante el valor de su canasta es equivalente a USD 3,0.

Ingreso adicional por retenciones

Para calcular el ingreso por retenciones agrícolas tomamos las proyecciones de exportación para 2021 para maíz, trigo y porotos de soja, y las exportaciones de 2020 para harina y aceite de soja y aceite de girasol y las valorizamos a los precios FOB de agosto de 2020. Al valor de exportación anual se le aplican las alícuotas de retenciones vigentes para cada producto. La Tabla A4 presenta el detalle del cálculo.

Tabla A4: Cálculo del ingreso por retenciones

 (A)(B)(A)*(B)(C)(A)*(B)*(C)
ProductoExportaciones* (millones tn)Precio FOB oficial 7/8/20 (USD/tn)Valor exportado (millones USD)DE Dec. 1060/20Recaudación base (millones USD)
Harina y “pellets” de la extracción del aceite de soja233277.56031%2.344
Aceite de soja en bruto, incluso desgomado5,47544.04531%1.254
Porotos de soja excluidos p/siembra5,53561.95833%646
Maíz los demás, en grano341545.23612%628
Trigo y morcajo, excluidos trigo duro y p/siembra102402.40012%288
Aceite de girasol en bruto0,57853697%26
Total8321.5695.186

Fuente: Elaboración propia en base a MAGyP, Decreto 1060/20 y Bolsa de Comercio de Rosario

*Las exportaciones de maíz, trigo y poroto de soja son las proyectadas por la Bolsa de Comercio de Rosario para 2021, mientras que las exportaciones de subproductos de soja y de aceite de girasol son las correspondientes a 2020.

El aumento en el precio internacional de todos los commodities generaría un aumento del 50% en la recaudación base de USD 5.186. Por lo tanto, la recaudación adicional de retenciones alcanza USD 2.593 millones.


Fuentes

  • Banco Central de la República Argentina. Índice de Precios de las Materias Primas (enlace)
  • Bolsa de Cereales de Buenos Aires (enero 2021). Del campo a la góndola: incidencia de los granos en los precios de los alimentos (enlace)
  • Bolsa de Comercio de Rosario. Estimaciones de producción (enlace)
  • Bolsa de Comercio de Rosario (febrero 2021). El 90% del saldo exportable de trigo 2020/21 ya se encuentra comprometido (enlace)
  • Bolsa de Comercio de Rosario (marzo 2021). Con el recorte de producción de soja, se perderían exportaciones potenciales por US$ 2.262 millones (enlace)
  • Decreto 1060/2020 (enlace)
  • Fundación FADA (noviembre 2020). Carne, pan y leche: ¿Qué pagamos en nuestras compras? (enlace)
  • INDEC. Canasta Básica Alimentaria y Canasta Básica Total (enlace)
  • INDEC. ENGHo 2017-2018 (enlace)
  • Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Cálculos de márgenes brutos en la cadena del aceite de girasol (enlace)
  • Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Exportaciones agrícolas (enlace)
  • Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Precios FOB oficiales (enlace)
  • Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Producción de subproductos de granos oleaginosos (enlace)
  • Ministerio de Economía. Informes sectoriales (enlace)

[1] Por ejemplo, estas estimaciones son realizadas por la Bolsa de Cereales de Buenos Aires y por la Fundación FADA. En nuestros cálculos utilizamos las estimaciones de la Bolsa de Cereales. La tabla A1 del anexo muestra los detalles.

[2] Como referencia, según FADA el proceso de industrialización y comercialización de la leche a la salida del tambo tiene una participación de 69% en el precio al consumidor.

[3] En este caso la estimación proviene de un informe del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.

[4] El aumento en el precio de los commodities fue dispar entre agosto y febrero: mayores al promedio en maíz y aceite de girasol (72% y 63% respectivamente) y menores en trigo (31%). De cualquier forma, es necesario aplicar a todos los commodities la suba promedio del 50% debido a que las estimaciones de la participación de los granos en el precio de los alimentos no diferencian entre los distintos granos.

[5] La tabla A2 del anexo presenta la lista de todos los productos afectados, junto con la participación de los commodities en su precio y el aumento en su precio resultado de un incremento de 50% en el precio de los commodities.

[6] La canasta de Gran Buenos Aires incluye unidades de: pan, galletitas, arroz, harina de trigo y de maíz, fideos, papa, batata, azúcar, dulces, legumbres secas, hortalizas, frutas, carnes, menudencias, fiambres, huevos, leche, queso, yogur, manteca, aceite, bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas, sal fina, condimentos, vinagre, café y yerba.

[7] La tabla A3 del anexo presenta el detalle del cálculo por grupo de productos.

[8] Si alternativamente tomamos para el cálculo las cantidades exportadas durante 2020 para todos los commodities, el valor de la recaudación adicional sería de USD 2.706 millones.

Juan Carlos “Bebe” Gómez Sabaini (1938-2021)

¿Cómo se hace para explicar que alguien que ya no está fue una persona excepcional en una sociedad donde está muy mal visto decir algo diferente de alguien que falleció? ¿Cómo se hace para explicar que los elogios a sus capacidades intelectuales, políticas y académicas no son exagerados e influenciados por la amistad de quien lo explica?  Es claro que todos quienes hayan conocido o leído al querido Bebe no necesitan mayores explicaciones.

Esta nota, entonces, es un insuficiente homenaje que intenta contarle quien era a quienes no lo conocieron y recordar algunas de sus vastas virtudes a quienes si tuvimos la suerte de compartir. Aquí nos vamos a concentrar en su trayectoria profesional, dejando para otro tipo de espacios el recuerdo de su excepcional humanidad. A lo largo del recorrido que proponemos vamos a incorporar referencias (links) a algunos de sus trabajos con el objeto de ilustrar los temas, pero sin ninguna intención de abarcar la totalidad de sus aportes, ni siquiera los más importantes. En todo caso, son algunas de las que disponemos su enlace. También evitaremos citar a sus coautores, para no ser injustos con los que no figuran en esas citas y, en cambio, resaltar el trabajo de Bebe.

Una trayectoria que incluyó todos los senderos posibles

Los campos en los que ha realizado contribuciones significativas son múltiples y las modalidades en las que ha intervenido han sido muy diversas. En el campo de la investigación aplicada, así como en el de la docencia, ha logrado llevar el conocimiento de la tributación a los límites de cada tiempo, ha contribuido a difusión de las ideas más innovativas y efectivas para mejorar el impacto de los impuestos y ha tenido una incidencia definitiva en la formación de los mejores especialistas del país y la región. Pero, tal vez, su actuación más visible fue a cargo de la gestión pública de manera directa en Argentina, y en carácter de asesor en numerosas reformas tributarias en diversos países latinoamericanos.

En Argentina, entre otras funciones en el Estado, estuvo a cargo de la política tributaria acompañando las gestiones de los ministros Aldo Ferrer, Juan Sourrouille y José Luis Machinea.  En el resto de la región, su influencia se desarrolló durante su largo período como funcionario de la OEA, trabajando en el Centro Interamericano de Tributación y Administración Financiera (CITAF) desde 1971 hasta fines de los años noventa de manera intermitente. Posteriormente, participó en misiones de discusión y asesoramiento en diversos países (muchas veces en Centroamérica) como consultor del BID y FMI. De manera simultánea, tuvo una participación indispensable en la producción y los debates referidos a su especialidad en la CEPAL, donde publicó numerosas contribuciones y fue un actor principal en los debates sobre tributación en los Seminarios Fiscales y otros encuentros. Los que tuvimos la suerte de participar de esos encuentros con especialistas de otros países y organismos no podremos olvidar sus intervenciones, siempre esperadas y ordenadoras de los debates. Intervenciones que nunca fueron tibias, pero derrochando cordialidad y afecto aún por quienes expresaban posiciones diferentes. Esos seminarios en la CEPAL fueron, durante muchos años, un escenario privilegiado para compartir discusiones encarnizadas sobre política fiscal, seguidas de encuentros sociales donde predominaba el afecto y el respeto por las posiciones del otro.

Como docente, adicionalmente a la tarea desarrollada en la CITAF, fue profesor de los cursos de grado y Maestría en la Universidad de Buenos Aires, en la Maestría de la Universidad de La Plata y participó en numerosos cursos, entre los que citamos los Cursos de Política Fiscal de la Escuela Interamericana de Administración Pública (EIAP), en la Fundación Getulio Vargas de Río de Janeiro, y los cursos en la Especialización Tributaria para el Mercosur, de la Universidad Nacional de Entre Ríos. Poseía una particular capacidad -derivada de la sapiencia que tenía- de explicar de manera muy simple cuestiones intrincadas de la temática tributaria.

Los temas de su especialidad dentro de la tributación fueron todos

La trayectoria de Juan Carlos fue muy intensa y extensa. Se formó en los equipos liderados por Federico Herschel a principios de los años sesenta del siglo pasado. Hace cuatro décadas, cuando quien escribe estas notas lo conoció, él ya era la referencia indispensable en política tributaria y, de hecho, ya había ocupado cargos de importancia. Como prueba de la diversidad e importancia de sus aportes, basta recorrer sus referencias en el listado de publicaciones de la CEPAL

Si se quisiera encontrar una temática que, dentro de la tributación, pudiera servir de guía al trabajo de Gómez Sabaini, debiera ser el de mejorar la calidad de vida de la sociedad mediante sistemas tributarios más equitativos y solventes para hacer sostenible a las finanzas públicas de la manera más eficiente posible. Es así que es una referencia pionera y obligada en los estudios de incidencia tributaria que desde muy temprano ocuparon sus preocupaciones. En ese camino nos vamos a topar con los trabajos que muestran su interés por la necesidad de fortalecer los estudios sobre tributación sobre las rentas, cuando la literatura estaba dominada por cuestiones de eficiencia, de la mano del crecimiento del IVA y el desplazamiento de las temáticas sobre equidad a la política de gasto. Numerosos debates lo tuvieron como principal y quijotesco animador y hay sobrada prueba de su trabajo en ese sentido en sus estudios y publicaciones para promover la tributación sobre las rentas, considerado como el principal eslabón faltante en los sistemas tributarios de América Latina, en especial la imposición sobre las rentas de las personas físicas. Ello, más recientemente, fue complementado por su interés sobre la tributación en las altas rentas, acompañando los nuevos temas de debate en el mundo.

Por supuesto, estas ideas tuvieron su correlato en su actuación en Argentina, donde, adicionalmente a las reformas promovidas cuando tuvo la oportunidad de ocuparse de la política tributaria, produjo importantes estudios sobre la imposición sobre las rentas, los patrimonios y otros con mayor impacto distributivo “directo”. Por supuesto, en economías con tan elevada informalidad hubiera sido imposible pensar en sistemas más equitativos sin considerar la evasión. Es así como en el complejo trabajo incorporado en el último documento citado, donde se intentó aproximar una medida de la evasión, se debió tomar como punto de partida la primera estimación que, bajo la dirección de Federico Herschel, realizó un equipo del CONADE donde participaba el recién recibido de Contador Público Nacional Gómez Sabaini[1]. La preocupación por combatir la evasión fue una constante en su trabajo. A lo largo de los últimos años participó en el desarrollo de otros estudios sobre evasión tributaria promovidos por la CEPAL, como puede consultarse en una publicación donde se presentan algunas de estas contribuciones, formando parte de una reciente recopilación de algunos de los trabajos realizados por Gómez Sabaini.

La construcción de sistemas tributarios más equitativos y eficientes incorporó estudios y reflexiones sobre el impacto de los impuestos sobre el crecimiento y la inversión. En algunas oportunidades ello formó parte de sus análisis sobre sistemas específicos, como el argentino. Más allá de ello, es importante recordar que, como parte central de su visión, no se cansó de insistir en cuanta oportunidad se le presentó en señalar los problemas que acarrean los regímenes especiales que, no siempre de manera justificada, erosionan las bases de los impuestos más tradicionales. Para citar algún ejemplo, está el trabajo que realizó para el BID donde se concentró en los gastos tributarios para la promoción de inversiones en el impuesto a la renta de empresas.

Resulta muy difícil encontrar temáticas de la política tributaria que no hayan sido objeto de estudio y propuestas de reforma por parte de Gómez Sabaini. Entre ellas no podía faltar el análisis de la problemática específica de los gobiernos subnacionales, tema con el que tuvo que lidiar en Argentina durante sus períodos donde fue responsable de la política tributaria y, en ocasiones, debió participar en negociaciones en la Comisión Federal de Impuestos. Entre sus publicaciones encontramos esa preocupación en relación con esa tributación en la situación regional y otras relacionadas con la política social de países centroamericanos (Nicaragua, Honduras y Guatemala).

Precisamente, vinculado con la política social, a partir de iniciativas de la OIT, realizó importantes y pioneras contribuciones al nexo entre los pisos de protección social y la tributación mediante el análisis del Monotributo en Argentina, en la región y, posteriormente, con un capítulo sobre la relación entre los esquemas tributarios simplificados y la formalización laboral en América Latina.

No debe extrañar, entonces, que de la consolidación de conocimientos y estudios sobre los diversos aspectos de la tributación, hayan surgido innumerables análisis de sistemas tributarios, con visiones agregadas de la tributación y la política fiscal en la región (a veces en la subregión  de Centroamérica) para construir una necesaria agenda de reformas que considere la economía política de la política tributaria que, de manera persistente en su obra, pusiera foco en la equidad y la cohesión social.

Y, por supuesto, numerosos aportes al debate en Argentina que, en adición a los trabajos ya citados, vamos a mencionar a modo de ejemplo el capítulo del libro de la Initiative for Policy Dialogue at Columbia dedicado a Taxation in Developing Countries.

En síntesis, las preocupaciones de Juan Carlos a lo largo de sus múltiples actividades estuvieron centradas en la consolidación de políticas públicas que contribuyeran a lograr sociedades más equitativas y cohesionadas, con sistemas tributarios más eficientes, ayudando a sostener las acciones estatales. Para muchos de sus contemporáneos ocupados en estas temáticas, sin querer esforzarse por serlo, llegó convertirse en el faro al que observar para identificar los caminos más adecuados para lograr esos objetivos.

Será muy difícil que aparezca en el futuro una personalidad semejante a Juan Carlos, aún teniendo en cuenta de manera exclusiva sus cualidades profesionales. Seguramente, de la sumatoria de sus muchos discípulos se podrá dar continuidad (al menos fragmentadamente) a su trabajo. Será nuestra responsabilidad.


[1] Herschel, F. J. et al (1963) “Política Fiscal en la Argentina”, Programa Conjunto de Tributación, OEA/ BID, editado por Consejo Nacional de Desarrollo, Buenos Aires, (Vol. VI)

Shocks externos y tensiones inflacionarias en Argentina

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Por Gabriel Montes-Rojas y Fernando Toledo

De acuerdo con datos del Banco Mundial —véase https://www.worldbank.org/en/research/commodity-markets—, los precios de los commodities continuaron aumentando en enero de 2021, con incrementos principalmente asociados a la Energía (10%) y a ítems No Energéticos (4%). En diciembre de 2020 ambos grupos de commodities mostraron subas de 15,5% y 5,2%, respectivamente. Entre los subgrupos que mayores alzas de precios registraron, se destacaron los commodities Agrícolas (5%), los Metales y Minerales (3,2%) y los Metales Preciosos (1,1%).

Estos incrementos en los precios internacionales de los commodities se explican principalmente por la mayor demanda de alimentos y la menor demanda relativa de servicios a nivel global asociadas a la pandemia. Dichas subas de precios suelen estar asociadas a tensiones inflacionarias y, en algunos casos particulares, a un mayor grado de conflictividad social resultante. Esta nota estudia los efectos específicos que tienen estos shocks en Argentina, y los compara con los efectos ligados a perturbaciones sobre el tipo de cambio, cuyo origen puede responder a diversos factores.

La finalidad principal es evaluar un efecto particular que ha suscitado interés en el debate sobre la tasa de inflación en Argentina, un alza en el precio internacional de los commodities agropecuarios exportados por nuestro país. Sin perjuicio de ello, no es objeto alguno de esta nota dilucidar en términos empíricos el peso específico atribuible a distintas interpretaciones teóricas del fenómeno inflacionario en Argentina, debate que excede con creces la finalidad del ejercicio aquí realizado.

Los resultados permiten recalcar las asimetrías existentes en el pass-through desde shocks que afectan a los precios internacionales de los commodities de exportación (agro) y al tipo de cambio hacia la tasa de inflación. Mientras que los shocks a precios de commodities aprecian el tipo de cambio, perturbaciones positivas a tipo de cambio —obviamente— lo deprecian. Sin embargo, ambos shocks resultan inflacionarios, es decir con pass-through positivo a precios, siendo los shocks a precios de commodities de menor incidencia —10% vs 25%—, respectivamente.

Los hallazgos también revelan la importancia estadística y económica que tienen ambos tipos de shocks sobre los salarios nominales como potencial mecanismo de transmisión inflacionaria —proxy de conflicto distributivo—, en línea con algunas contribuciones de tinte Poskeynesiano-Estructuralista, PK-E.

Los shocks a precios internacionales del agro también se asocian a un efecto expansivo sobre el nivel de actividad económica —como resultado de la mejora en los términos de intercambio—, mientras que los shocks sobre el tipo de cambio ejercen presiones inflacionarias, aunque resultan contractivos.

Datos, variables y estrategia econométrica

El modelo a estimar —VAR con quintiles direccionados, VARQ[1]— contiene seis variables macroeconómicas:

  1. Tipo de cambio nominal bilateral oficial $/U$S (en primeras diferencias de logaritmos[2]): TCNB;
  2. Precios al consumidor (en primeras diferencias de logaritmos, en base a una serie de precios empalmada de IPC[3]): Tasa de inflación;
  3. Nivel de actividad (en logaritmos, serie desestacionalizada, calculada como el cociente entre el ciclo del PIB respecto a su tendencia HP), usando un indicador de actividad industrial, Estimador Mensual de Actividad Económica (EMAE) o PIB: Output gap;
  4. Salarios o costo laboral unitario (en primeras diferencias de logaritmos, series desestacionalizadas de salarios RIPTE o CLU): Salarios nominales;
  5. Brecha cambiaria (tipo de cambio blue sobre tipo de cambio oficial): Brecha cambiaria; y
  6. Índice de precios internacionales de las exportaciones del agro (en primeras diferencias de logaritmos[4]): IPMP.

Se consideran tres especificaciones empíricas de variables diferentes, dependiendo de la combinación entre costo laboral y nivel de actividad considerada: RIPTE & EMAE, RIPTE & PIB y CLU & PIB. La idea de contemplar distintos modelos a fin de computar el efecto de los shocks considerados sobre la tasa de inflación local es brindar cierta robustez a los resultados obtenidos. El modelo que emplea el indicador RIPTE permite dar cuenta del conflicto distributivo de forma más precisa, al utilizar los salarios de trabajadores estables. La variable CLU corresponde a los salarios ajustados por productividad laboral, en línea con diversas contribuciones PK-E.

El período considerado abarca desde primer trimestre 2004 al último trimestre de 2019. Un shock de una unidad en el tipo de cambio nominal, en diferencias, es construido a partir de una descomposición de Cholesky estándar. Se asume que la brecha cambiaria ajusta primero, luego el tipo de cambio nominal, luego los precios locales, el producto y los salarios nominales. Los precios internacionales afectan contemporáneamente a todas las variables, pero no son afectados por ellas. El ordenamiento aquí propuesto encuentra sustento en trabajos afines. Por ejemplo, Basco et al. (2009) emplean un ordenamiento similar de variables, el cual difiere en que el PIB cambia con antelación a los precios. Dicho estudio —al igual que el presente trabajo— advierte que el cambio en el ordenamiento utilizado de las variables no afecta los resultados de las estimaciones.

La Figura 1 muestra la evolución de las tres variables de interés para el caso argentino. Una simple inspección visual sugiere que existe una clara relación entre la evolución de los precios internacionales de los commodities exportados por Argentina (agro) y la tasa de inflación local, como así también entre la variación del tipo de cambio nominal y la tasa de inflación. Sin perjuicio de ello, no se advierte una asociación tan evidente entre la dinámica de precios internacionales y la variación del tipo de cambio nominal. De hecho, estas dos últimas series parecieran estar mediadas por la dinámica de los precios locales.

Figura 1. Evolución de precios internacionales de los commodities de exportación de Argentina (agro), IPC y Tipo de Cambio Nominal Oficial Bilateral (en diferencias logarítmicas)

Nota: la curva de trazo sólido azul corresponde a la tasa de crecimiento trimestral del IPMP (agro, desestacionalizada), la curva roja entrecortada corresponde a la tasa de inflación trimestral, y la línea verde entrecortada a la tasa de variación del tipo de cambio nominal.

Se estiman modelos VARQ desarrollados en Montes-Rojas (2017, 2019a, 2019b). Estos modelos permiten explorar la heterogeneidad multivariada luego de un shock en una variable, computando las distribuciones de las funciones impulso respuesta (FIR) a corto (h=4 trimestres), mediano (h=8 trimestres) y largo plazo (h=12 trimestres). Cada realización se corresponde a los llamados senderos de cuantiles que permiten explorar toda la gama de posibilidades de la cual se computa la FIR acumulada (aFIRQ).

El siguiente ejercicio simula 1000 senderos de cuantiles para evaluar las aFIRQ luego de un shock sobre los precios internacionales de los commodities de exportación (agro) y de un shock sobre el tipo de cambio nominal, para un horizonte de h=1, 2, … ,12 trimestres hacia adelante. Cada simulación es independiente de la otra dado que, para cada momento del tiempo, se simula una realización del modelo multivariado en el período siguiente. Así, todas las realizaciones corresponden a distintos escenarios potenciales. Cabe destacar que, para los shocks analizados, se usan los mismos senderos de cuantiles, lo que permite comparar y contrastar las dinámicas emergentes para ambos tipos de perturbaciones.

Resultados

La Tabla 1 reporta los efectos aFIRQ 12 trimestres hacia adelante de un shock positivo de 1 unidad en los precios internacionales de los commodities exportados por Argentina (agro). Se advierte un efecto positivo sobre la tasa de inflación local con una media de 0.085 y una mediana de 0.112. Es decir, un incremento exógeno del precio de los commodities exportados tiene un pass-through a tasa de inflación local de 10%. En un 85% de los casos, la tasa de inflación local aumenta ante este primer tipo de perturbación externa. Los salarios nominales —ya sean medidos con RIPTE o CLU— crecen en una proporción mayor a cero en un 90% de los casos. Los salarios reales permanecen relativamente constantes, con una moderada tendencia a la baja. También se observa una apreciación nominal de la moneda doméstica. El output gap aumenta, ya sea usando EMAE o PIB. Esto puede explicarse por el incremento de las exportaciones asociado a mayores precios internacionales de los commodities exportados por el país y a los potenciales spillovers positivos que pueden propiciarse sobre el resto de las actividades económicas.

La Tabla 2 explicita qué ocurre cuando el shock exógeno afecta positivamente al tipo de cambio nominal —también considerando un shock de 1 unidad. Los precios locales se incrementan en línea con lo esperado, con un pass-through a la tasa de inflación local de alrededor de 25%. En este caso, sin embargo, los salarios reales —calculados como la diferencia del efecto sobre los salarios nominales y los precios— caen en aproximadamente en un 80% de los casos, mientras que el output gap también se contrae. La caída del output gap puede explicarse en base al enfoque PK-E que indica cómo la depreciación del tipo de cambio nominal puede devenir en efectos recesivos, al incrementar el precio en U$S de los insumos y bienes intermedios importados para la producción local.

Al evaluar de forma conjunta los efectos de ambos shocks, se advierte cómo sus impactos difieren en términos cuantitativos. Ambos tipos de shocks incrementan los precios locales, el primer shock con una apreciación nominal del tipo de cambio, el segundo con una depreciación nominal de dicha variable. En el primer caso no emerge un efecto del todo contundente sobre los salarios reales, mientras que es claramente negativo en el segundo. Sendas perturbaciones externas evidencian un efecto de signo contrario respecto al producto, en línea con la intuición que sugiere que un aumento de los precios internacionales de los commodities de exportación favorece la producción local —al menos en términos nominales—, mientras que una depreciación del tipo de cambio nominal resulta contractiva en términos del output gap.

La Tabla 3 presenta los resultados de estimaciones de regresiones lineales para los efectos aFIRQ entre la tasa de inflación local como variable dependiente respecto a los efectos aFIRQ ejercidos sobre las otras variables. Estas regresiones son un elemento central del análisis de VARQ, dado que permiten establecer, a partir de un mismo shock, qué tipo de relaciones entre las variables conducen a un mayor o menor efecto aFIRQ. Estas relaciones se estudian en base a qué variables inciden en mayor medida sobre la tasa de inflación local. En todos los casos, se advierte una asociación positiva con respecto a los salarios nominales y el resto de las variables. También se ve que son los salarios nominales los que explican la mayor proporción de la variabilidad observada en la tasa de inflación local —alrededor de 12%. Es decir, los efectos sobre la tasa de inflación podrían explicarse apelando al enfoque PK-E y a la idea de que el conflicto distributivo contribuiría, al menos potencialmente, a propagar las tensiones inflacionarias en Argentina. De hecho, estos resultados son de mayor magnitud en el caso de un shock a los precios internacionales —sobre todo en los modelos RIPTE & EMAE y RIPTE & PIB— indicando que es en este caso donde se genera una mayor puja distributiva por reacomodar los salarios a los aumentos de precios vía mayores demandas de incrementos salariales ex-post.

Finalmente, se advierte una marcada diferencia entre los efectos del producto y la tasa de inflación local. En las variantes RIPTE & EMAE y RIPTE & PIB, el output gap se asocia a un efecto positivo sobre la tasa de inflación local. Estos resultados son mayores en el caso de un shock que afecta al tipo de cambio nominal respecto a los precios internacionales de los commodities de exportación. En la variante CLU & PIB, sin embargo, el output gap tiene un efecto contraintuitivo—i.e., negativo—sobre la tasa de inflación local. El uso de la variable CLU no resulta inocua a la hora de explicar este llamativo hallazgo.

Conclusiones e implicancias para la política económica

Los resultados permiten enfatizar las asimetrías existentes en el pass-through desde shocks que afectan a los precios internacionales de los commodities de exportación (agro) y al tipo de cambio nominal hacia la tasa de inflación local. El efecto es mayor en el caso de perturbaciones que conducen a depreciaciones nominales del tipo de cambio (25%) respecto a los shocks externos que propician aumentos en los precios de los commodities de exportación (10%). Este primer resultado resulta desafiante en clave de política económica. El BCRA debe procurar, por un lado, evitar incrementos significativos del tipo de cambio nominal para asegurar la estabilidad nominal, sin que ello atente contra la competitividad del sector externo argentino. Por otro lado, el BCRA debe propender —en coordinación con el Poder Ejecutivo Nacional— a estimular el uso de instrumentos específicos cuyo diseño e implementación —por demás exigentes en términos de los acuerdos políticos requeridos—  contribuyan a desacoplar la inflación importada de la inflación local.

Los resultados empíricos también revelan la importancia estadística y económica que tienen ambos tipos de shocks externos sobre los salarios nominales —proxy de conflicto distributivo. El desafío que plantea este resultado en clave política alude a la necesidad de evaluar la pertinencia de utilizar distinto tipo de políticas de ingreso capaces de alinear los objetivos distributivos de trabajadores y empresarios ante shocks exógenos que potencialmente desestabilizan el equilibrio distributivo obtenido ex-anteaspiration gap nulo. Nuevamente cabe aquí consignar un enorme reto para el gobierno argentino en términos de proponer políticas de ingreso específicas sujetas a un enforcement efectivo por parte de la autoridad de aplicación y a la vez resulten incentivo-compatibles para los actores sociales involucrados en las negociaciones de precios y salarios.

Otro de los aportes empíricos destacables es el efecto disímil ejercido por el pass-through entre shocks externos, tasa de inflación local y output gap. Perturbaciones sobre el precio internacional de los commodities de exportación no solamente presionan al alza de los precios locales. También se asocian a un efecto expansivo sobre el nivel de actividad económica. Por el contrario, los shocks que afectan al tipo de cambio nominal ejercen presiones inflacionarias, pero resultan contractivos. Estos impactos disímiles también plantean desafíos a la política económica, dado que los efectos positivos sobre el producto dan lugar a un margen para políticas redistributivas para paliar los costos sociales ligados al aumento de precios.

Referencias

Basco, E., D’Amato, L. y Garegnani, L. (2009). “Understanding the money-prices relationship under low and high inflation regimes: Argentina 1977-2006”, Journal of International Money and Finance 28 (7): 1182-1203.

Montes-Rojas, G. (2017). “Reduced form vector directional quantiles”, Journal of Multivariate Analysis 158 (C): 20-30.

Montes-Rojas, G. (2019a). “Multivariate quantile impulse response functions”, Journal of Time Series Analysis 40 (5): 739-752.

Montes-Rojas, G. (2019b). “Una evaluación del pass-through en la Argentina usando funciones impulso respuesta de cuantiles multivariados”, Estudios Económicos XXXVI (73): 145-189.


[1] Todas las especificaciones econométricas estimadas controlan el efecto ejercido por el componente inercial de la tasa de inflación.

[2] Tipo de cambio nominal oficial promedio mensual.  (http://www.bcra.gov.ar/pdfs/operaciones/com3500.xls).

[3] Índice de Precios al Consumidor (IPC), varias fuentes, base 1999=100. Se utiliza una serie empalmada de distintas fuentes debido a que las estadísticas publicadas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) para el período 2007-2015 fueron desacreditadas oficialmente por el propio organismo. En particular, se emplean las series históricas desde 2004 hasta diciembre 2006, luego se usa la serie correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires para al período enero 2007 a mayo 2016, y finalmente se retoma la serie oficial del INDEC para completar el período restante.

[4] Índice de precios de las materias primas agropecuarias. (http://www.bcra.gob.ar/PublicacionesEstadisticas/Precios_materias_primas.asp).

Desafíos crónicos de los sistemas de salud luego de un episodio agudo

Nearly 1 in 5 Americans have experienced physician misconduct with most  incidents going unreported, survey finds | FierceHealthcare

Por Oscar Cetrángolo* y Ariela Goldschmit**

Frente a la excepcionalidad de un fenómeno global como la pandemia por COVID-19, el impacto de esta crisis en cada sociedad guarda relación, entre otros factores, con las fortalezas y debilidades de sus economías y, por supuesto, con el funcionamiento de sus propios sistemas de salud. Hoy predominan las noticias que se refieren a los aspectos más urgentes relacionados con el manejo de la propia pandemia y los operativos de vacunación. Sin desconocer la importancia de esas preocupaciones, creemos que pasado un año desde el inicio de la emergencia y comenzando a vislumbrar la salida, cobra especial relevancia el análisis de la configuración que cada uno de los sistemas de salud tendrá en el futuro, no sólo para hacer frente a situaciones extremas como la actual, sino para mejorar los sistemas, con vistas a la universalización de la cobertura y el acceso de la manera más equitativa y eficiente posible.

Con ese objetivo, la OIT ha publicado una Nota Técnica[1] sobre las respuestas de corto plazo al COVID-19 y los desafíos persistentes en los sistemas de salud de América Latina. Allí se resaltan algunas de las enseñanzas preliminares de este período crítico:

  • la posibilidad de acceso de manera equitativa a los servicios de salud por parte de toda la población representa una fortaleza ineludible en un contexto de pandemia;
  • la existencia de un sistema de salud coordinado posibilita atender situaciones extremas (como ésta) con mayor celeridad y coherencia;
  • la presencia de autoridades nacionales con poder de rectoría sectorial resulta indispensable para articular políticas y acciones entre diferentes niveles de gobierno y subsectores.

Los efectos de esta emergencia, seguramente, perdurarán durante un largo período, pero ello no es excusa para postergar la definición de las reformas necesarias que, dependiendo de cada caso, podrán ser una continuidad con la política previa o demandará un replanteo de la estrategia sectorial. El sendero de reformas que se adopte determinará las posibilidades de alcanzar un sistema de salud con cobertura y acceso universales, y homogéneo para toda la población según sus necesidades de atención, sin discriminar en función de los ingresos de los ciudadanos.

Problemas crónicos y rasgos propios de los sistemas de salud en América Latina

Más allá de los avances logrados durante los últimos años en relación con la cobertura y acceso universal a la salud en muchos de los países de América Latina, persisten importantes desafíos por delante. En muchos casos aún existen problemas de equidad en el acceso y hay un largo camino por recorrer para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos.

Pese a la heterogeneidad de situaciones, es posible reconocer algunos rasgos comunes y crónicos característicos de la región. La cronicidad hace referencia, de manera análoga a su uso en la medicina, a una deficiencia de duración prolongada, una dolencia de manera frecuente, que persiste para siempre o por un largo período de tiempo.

En la mayor parte de los países de la región se observa una injustificada e injusta fragmentación de derechos a la cobertura y acceso a los servicios, sumado a la relativamente baja prioridad del gasto en salud[2] dentro de los presupuestos públicos y los problemas de eficiencia en la organización general suelen derivar en importantes gastos de bolsillo, como una clara muestra de inequidad en los sistemas. En promedio, según datos de OMS para 2015-2016, el 31% del gasto total en salud de los países de América Latina corresponde a gastos de bolsillo, con guarismos por encima del 40% en Ecuador, Honduras, Guatemala y México (Gráfico 1).

Gráfico 1: Gasto en salud en porcentaje del PIB y proporción del gasto de bolsillo como % del gasto total en salud, 2015-2016

Fuente: Casali y otros (2020),basado en datos de la OPS-OMS

Asimismo, y parcialmente como consecuencia de lo anterior, la región también sufre por la baja dotación de recursos humanos y físicos. El acceso a servicios de salud de alta calidad depende de manera decisiva del tamaño, la combinación de aptitudes, la competencia, la distribución geográfica y la productividad del personal de la salud. Tomando la dimensión más fácil de monitorear, según datos de BM-OCDE[3], América Latina cuenta con 2 médicos por cada 1.000 habitantes, aunque muchos países se encuentran muy por debajo del promedio de la OCDE (3,5), con sólo Argentina y Uruguay por encima del mismo. En particular, Honduras y Guatemala muestran el número más bajo de 0,3 y 0,4 médicos por 1.000 habitantes.

Como indicador de infraestructura, los países de América Latina registran 1,7 camas hospitalarias cada 1.000 habitantes, casi un tercio del promedio OCDE (4,7). Sólo Argentina se destaca por encontrarse por encima de ese promedio con un total de 5 camas cada 1.000 habitantes. Mientras que el indicador se ubica por debajo de 1 cama por cada 1.000 habitantes en Guatemala, Honduras y Nicaragua (Gráfico 2). Sin embargo, teniendo en consideración el carácter fragmentado de los sistemas de la región, no todas estas camas pueden estar fácilmente disponibles para pacientes cubiertos por el subsistema público, ni todas disponibles de igual manera en todo el territorio de los países. En general existe una fuerte concentración de camas en las grandes ciudades y un mayor peso del subsector público en el interior.

Gráfico 2: Camas hospitalarias y médicos cada 1.000 habitantes

Fuente: Elaboración propia sobre la base de BM-OCDE (2020)

Más allá de algunos importantes rasgos en común, los sistemas de salud presentan características y resultados muy diferentes. Si bien ello tiene mucho que ver con el nivel de desarrollo de cada país, la diferente organización de sus sistemas de salud guarda una estrecha relación con los resultados en términos de cobertura, acceso, equidad y eficiencia. Es posible distinguir los casos donde la cobertura no depende de seguros contributivos obligatorios (Brasil); las situaciones donde la cobertura de los trabajadores formales que contribuyen y el resto de la población está coordinada y no hay fragmentación de derechos (Costa Rica); aquellos casos donde se han encarado reformas que se encuentran avanzadas para eliminar esa fragmentación (Uruguay, Colombia); las experiencias en que se han diseñado y comenzado a aplicar reformas de ese tipo (Perú, Bolivia, Ecuador, México); las reformas que han tendido a consolidar la brecha entre seguros contributivos y no contributivos (Chile); los países que no presentan reformas significativas en este sentido (Panamá, por ejemplo) o los cambios que han derivado en un mayor grado de divergencia (Argentina).[4]

Tratamiento de un episodio agudo: el Covid-19

Sobre este escenario (crónico y variado), la irrupción de la pandemia por COVID-19 ha significado un episodio agudo con un comienzo súbito y una evolución rápida, que en forma similar a un cuadro clínico demandó un replanteo de la prioridad que detentan los sistemas de salud en la región y en el mundo. En la citada Nota Técnica, además de hacerse un repaso de las medidas de emergencia tomadas por los países latinoamericanos[5], se han logrado identificar y analizar algunos de los patrones comunes que se han presentado en las políticas instrumentadas en muchos casos durante este período tan especial. Entre ellos se destacan:

  • el predominio de la política sanitaria dentro de las agendas gubernamentales;
  • el fortalecimiento de la rectoría de los Ministerios de Salud de los gobiernos centrales;
  • los cambios en las fuentes de financiamiento de los diferentes segmentos derivados de los efectos económicos de la pandemia;
  • la acelerada incorporación de tecnologías de la información y comunicación (TICS) en los servicios de salud, y
  • la necesidad de fuertes inversiones dirigidas a fortalecer los sistemas de salud de la región.

A partir de estos cambios, resulta importante pensar más allá del episodio de crisis y definir los diferentes senderos de reforma deseable en el largo plazo que en cada caso estén dirigidos a alcanzar sistemas de protección de la salud universal con mecanismos de financiamiento solidarios y sustentables, apuntando a superar la cronicidad de los sistemas de la región. Se trata de consolidar una política sectorial que revalorice los componentes preventivos de la salud pública y tienda paulatinamente a asegurar el uso de los fondos públicos para el logro de cobertura y acceso universales e igualitarios para todos los ciudadanos, con independencia de la relación de sus miembros con el mercado laboral.

Pasada la emergencia desaparecerán lentamente algunos de los síntomas y rasgos que han caracterizado este período tan excepcional. No obstante, varios elementos de la política sanitaria que siguieron los países durante la pandemia se constituirán en bases de cambios más permanentes. Entre ellos, la revalorización de la política pública, en especial la necesaria rectoría de los ministerios sectoriales en los gobiernos centrales, y la incorporación de TICS en la organización de los servicios de salud son cambios que deberán prevalecer y ser fortalecidos. Hoy, las dudas que surgen en algunos países sobre la capacidad de los gobiernos para establecer criterios claros y consensuados para la distribución de las vacunas debe ser un llamado de atención para no retroceder en esos logros.

Los sistemas que mantienen algún grado de fragmentación en la cobertura y acceso (casi todos en la región) deberán seguir afrontando la sumatoria de restricciones financieras provenientes de la caída en la cobertura de seguros sociales motivada por los problemas en el mercado de trabajo formal, las dificultades de financiamiento de los seguros privados y los gastos de bolsillo por parte de grupos de la población que resultan más vulnerables ante esta crisis. Estos movimientos derivarán, seguramente, en una mayor demanda sobre los servicios públicos que, simultáneamente, sufrirán los efectos de la crisis sobre el espacio fiscal de los distintos gobiernos. Durante este período de salida de la crisis, que será diferente en cada país y se espera que resulte lo más breve posible, será indispensable hacer el uso más eficiente posible de los recursos escasos e introducir mecanismos para evaluar resultados y priorizar los servicios de salud brindados a la población.

El funcionamiento y el manejo que han podido tener los sistemas de salud en el marco de la pandemia permitirá, en algunos casos, repensar o reevaluar las reformas en curso o la organización existente e impulsar cambios en distintas direcciones. Es claro que el punto de partida para la esperable nueva ola de reformas que seguirá a la salida de la crisis mostrará diferencias con la situación previa. Y más allá del sendero de reformas que pueda seguir cada país, será indispensable mantener la búsqueda de modificaciones que tiendan a asegurar la cobertura y acceso universales a los servicios de salud, de la manera más eficiente posible, y eliminando paulatinamente la actual fragmentación de derechos frente a las políticas públicas de salud en la mayoría de los países.

* Profesor Titular e Investigador del IIEP (UBA – CONICET).

**Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).


[1] Casalí, P., A. Goldschmit y O. Cetrángolo, Respuestas de corto plazo a la COVID-19 y desafíos persistentes en los sistemas de salud de América Latina, Oficina de la OIT para Países Andinos, Lima, 2020.

[2] Según datos de CEPALStat para 2017 el gasto en salud de los gobiernos de América Latina ascendió a 3,1% del PIB, absorbiendo 21,2% del gasto social, ubicándose en tercer lugar en términos de prioridades de gasto.

[3] BM-OCDE. 2020. Panorama de la salud: Latinoamérica y el Caribe 2020, OECD Publishing, París.

[4] El argentino debe considerarse como un caso crónico y extremo en términos regionales de “sistema” segmentado con derechos fragmentados, tanto desde el financiamiento como en su organización institucional. Véanse diversas notas previas en Alquimias Económicas relacionadas con  los senderos de reforma sectorial;  la situación de las obras sociales sindicales y su financiamientola Cobertura Universal en Salud, y las desigualdades de cobertura y acceso.

[5] El detalle de las medidas adoptadas, así como una cronología de las declaraciones de emergencia sanitaria en los diferentes países pueden ser consultadas en la sección “La respuesta al COVID-19 en los sistemas de salud de la región” de la citada Nota Técnica.

Cambios en el “piso” del impuesto a las Ganancias: ¿Otro parche o un nuevo agujero?

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Por Oscar Cetrángolo y Javier Curcio*

En los últimos días hemos asistido a un amplio debate (tal vez excesivo) sobre la propuesta presentada por el Frente de Todos a través del Diputado Sergio Massa para establecer un nuevo “piso” para el impuesto a las ganancias de las personas físicas. La iniciativa retoma antiguas promesas vinculadas a la disminución del impuesto sobre los ingresos salariales que el mismo Massa había esgrimido en debates electorales anteriores (desde otros espacios políticos), de Cambiemos con el propio Macri prometiendo incluso que “los trabajadores no van a pagar el impuesto a las ganancias”, y de diversos sectores de la izquierda y el movimiento sindical que afirmaron de manera sostenida que “el salario no es ganancia”, para citar solo algunos casos rimbombantes. En todo caso, un aspecto “positivo” es que se enmarcaría en un extraño caso de promesa cumplida por los políticos en campaña (“unbroken promise”).

Las discusiones de los días anteriores han estado centradas en las motivaciones del nuevo proyecto y se percibe un amplio consenso de los políticos de diferente espectro y los opinadores profesionales en los medios masivos a favor de su aprobación. Asimismo, se ha podido observar bastante disenso entre los economistas que suelen transitar las redes sociales, con una amplia preocupación en resaltar diversos problemas asociados a su potencial implementación.

Más allá de las consideraciones sobre las motivaciones de cada uno de los participantes en esos debates, esta nota rápida intenta reunir una serie de argumentos que creemos indispensables para opinar sobre el proyecto y aportar a un debate de reforma que excede los alcances de esta limitada (tal vez mezquina) iniciativa. 

De qué se trata el proyecto y cómo afecta al mínimo no imponible

El proyecto establece, básicamente, que aquellos trabajadores en relación de dependencia cuyos ingresos mensuales sean inferiores a $ 150.000 brutos mensuales dejarán de estar alcanzados por el impuesto. Adicionalmente, la propuesta eleva la proporción de jubilados que dejarían de tributar, aumentando de 6 a 8 haberes mínimos el piso de su tributación que lo posiciona en $152.280 mensuales, teniendo en consideración el nivel vigente.

Recordando que el tributo en cuestión, que internacionalmente se denomina “Impuesto sobre las rentas de las personas físicas” y aquí llamamos caprichosamente “Impuesto a las ganancias” es de los que mejor cumple con las características deseables de los tributos, y es utilizado en la gran mayoría de los países desarrollados como el principal gravamen para aportar al cumplimiento de los objetivos de eficiencia y equidad en el desarrollo económico y social, nos interesa resaltar varios temas en el análisis de la reforma propuesta.

De manera especial surge el interrogante de cuál debe ser el nivel a partir del que se debe tributar el impuesto a las rentas de las personas. El nuevo “piso” propuesto alcanza un nivel que, aproximadamente, equivale a dos veces y media el ingreso por habitante promedio de nuestro país. No obstante, no existe una referencia clara que pueda ser utilizada como guía universal. Ese nivel suele ser sensiblemente más bajo en los países desarrollados, donde la importancia de este tributo es mucho más significativa. En cambio, los países de la región muestran relaciones más elevadas y variables (Cetrángolo y Gómez Sabaini, 2007). En consecuencia, la evaluación no creemos que deba hacerse en relación con alguna referencia universal sino en función de la estructura tributaria, la situación fiscal y la distribución del ingreso en cada sociedad.

A su vez, si se considera la evolución de los últimos años, debe recordarse que en 2016 el Congreso Nacional aprobó un sistema de actualización automática que modifica anualmente el mínimo no imponible y las escalas, en función de la evolución de los salarios de los trabajadores estables (mediante el índice denominado RIPTE). Este aumento automático significa un incremento de 35,4% de los niveles de “Mínimo no imponible” para el año 2021 respecto del definido para el año anterior. En consecuencia, los pisos salariales de tributación para el año en curso serían establecidos en $74.810 netos mensuales para los trabajadores solteros y en $98.970 para los casados con dos hijos a cargo (en 2020 estaban fijados en $55.260 y $73.100 respectivamente). El proyecto en cuestión considera insuficiente ese incremento y lo fija en un monto muy por encima de las cifras mencionadas.

Es llamativo que mientras otras actualizaciones automáticas, tales como las correspondientes a las jubilaciones y pensiones y a las asignaciones familiares, entre otras, fueron modificadas en el sentido de reducir las prestaciones en atención a las dificultades fiscales, en este caso el cambio en la actualización se fije en el sentido de reducir la tributación (volveremos sobre las consideraciones fiscales más adelante). Más allá de esa importante diferencia y sus implicancias en materia distributiva, en relación con la modalidad de los cambios, no es buena señal que se priorice la discrecionalidad frente a la regla previsible.

Por otra parte, debe considerarse que el nuevo “piso” propuesto no debe ser entendido como un Mínimo no Imponible, a menos que el Congreso modifique el proyecto en ese sentido. Tal como está diseñado en el proyecto presentado, en los hechos el cambio implica una deducción especial para los que ganan menos de $ 150.000 mensuales, de manera que se elimine el monto del impuesto a pagar dentro de ese rango. Por encima de ese monto la deducción especial no operaría, el resto de las deducciones (cónyuge, hijos a cargo, etc.) se mantendrían inalteradas y los trabajadores que perciban salarios brutos superiores a $150.000 mensuales continuarían tributando por encima del Mínimo no Imponible previo a la reforma. Si bien el proyecto prevé que el Poder Ejecutivo reglamente deducciones parciales adicionales para los trabajadores que perciban entre $ 150.000 y $ 173.000 con el objetivo de evitar neutralizar los beneficios derivados de la reforma, no se establece el mecanismo para dicha suavización en el proyecto, y esquemas inadecuados de ese ajuste implicarían saltos tributarios abruptos asociados a situaciones injustas de presión tributaria e incentivos adicionales a la evasión del impuesto como consecuencia de los problemas de su diseño. A su vez, por encima de los $173.000 no habría ninguna suavización dispuesta y el impuesto se aplicaría en las mismas condiciones previas. En suma, puede señalarse que la forma de diseño de modificación del piso que se está proponiendo rompe el esquema del impuesto vigente y genera potenciales problemas de implementación a futuro.

Adicionalmente, debe considerarse la diferencia en el tratamiento del monto definido como “piso” para los asalariados en comparación con el correspondiente a los jubilados o pensionados. Tal como se menciona previamente, en el momento del diseño de la reforma presentada los montos establecidos como mínimos a partir de los cuales se haría efectiva la tributación coinciden en alrededor de $150.000 brutos mensuales. No obstante, dado que la nueva actualización de la movilidad jubilatoria no solo contempla la evolución del RIPTE sino también de la recaudación de la ANSES, a futuro dichos montos podrían divergir y generar situaciones de injusticia entre ambos grupos. De modo general es importante recordar el criterio que sostiene que las rentas personales sean gravadas con independencia de las fuentes de generación de las mismas.

Impacto distributivo

Seguramente más importante, es necesario considerar las implicancias distributivas del cambio propuesto en el marco de las particulares circunstancias sociales, económicas y fiscales que atraviesa la Argentina. De acuerdo con los últimos datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) disponibles, correspondientes al 2do trimestre 2020, el ingreso promedio neto mensual de los hogares asciende a $50.455, considerando el ingreso familiar total que excede a las rentas provenientes del trabajo. Si se contemplan solo los ingresos salariales, el promedio alcanza a $33.900 y tomando solo a los trabajadores formales registrados el salario neto mensual promedio se sitúa en $39.400. Si se analiza la distribución de los ingresos totales puede observarse que el último decil percibe en promedio $ 145.095 netos mensuales, y las familias que se sitúan en este rango correspondiente al 10% más rico de la población reciben entre $96.000 y $2.058.000 netos por mes.

Dado que la EPH (y todas las encuestas de hogares) tienden a subcaptar la percepción de ingresos, pueden analizarse de manera alternativa los datos de registro correspondientes a los trabajadores registrados aportantes al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) publicados en el Boletín Estadístico de la Seguridad Social (BESS). A septiembre de 2020 (última actualización disponible) el salario promedio informado alcanzaba a $62.500 bruto mensual y solo el 5,9% de los aportantes (377.438 de los 6,3 millones de trabajadores formales registrados) percibía salarios brutos superiores a $150.000 mensuales. En suma, está claro que la reforma propuesta tiene un corte claramente regresivo que liberaría del pago del impuesto a hogares posicionados, fundamentalmente, en el decil 10 (el más rico) de la distribución del ingreso poblacional y una proporción de los trabajadores solteros del 9.

No debe soslayarse que la reforma se presenta en medio de una crisis socioeconómica aguda en la que, solo para mencionar algunos datos conocidos, la pobreza monetaria correspondiente al primer semestre de 2020 alcanzó al 40,9% de la población y más de la mitad de los niños y niñas de hasta 14 años (56,3%) viven en esa situación. A su vez, la pobreza extrema, que implica la imposibilidad de adquirir la canasta básica alimentaria, llegó al 10,5% de la población total y el 15,6% de los niños y niñas del rango mencionado. En medio de la pandemia aún sin resolver y con importantes implicancias por delante, con crecientes tensiones sociales y estimaciones de deterioros adicionales para la segunda parte de 2020 que aún no fueron confirmados con datos oficiales, los problemas de focalización de la propuesta bajo análisis se constituyen como más acuciantes aún. Esta situación debe contextualizar el marco en el que se presenta la reforma propuesta y, al mismo tiempo, da cuenta de las mayores demandas de respuestas que afronta el Estado y su vínculo con la fragilidad fiscal, como se verá más adelante.

Finalmente debe ponerse en cuestión el supuesto asumido por algunos analistas, de que el alivio financiero al ingreso familiar que significaría la reforma implicaría un impacto directo en el fomento del consumo y un aporte a la reactivación. Toda vez que, como fue mencionado, buena parte de los beneficiados se sitúan en los más altos escalones de la distribución del ingreso, es posible que dichos recursos no se vuelquen necesariamente en el consumo y generen dificultades macroeconómicas adicionales.

La coyuntura fiscal para esta propuesta

No puede dejar de mencionarse que este proyecto se presenta en momentos en que el nivel de desequilibrio fiscal es tan grande que cualquier pérdida de recursos debe ser evaluada con sumo cuidado. Las estimaciones oficiales muestran que el costo fiscal de esta ley rondaría los $40.000 millones para el año 2021, lo que es equivalente al 0,11% del PIB estimado y alrededor de 0,5% del presupuesto aprobado para el ejercicio. Si bien estos datos no representan un problema fiscal inmanejable, la situación es tan frágil que no hay margen para decisiones equivocadas. Los datos fiscales recientes (como se muestran en el Reporte de Política Fiscal que elabora AFISPOP en el IIEP) correspondientes al cierre del año 2020 muestran que el nivel de desequilibrio sería el más alto desde la vuelta a la democracia en 1983 (extenso período que, como es sabido, no estuvo exento de serias dificultades). Los ingresos reales del gobierno nacional volvieron a reducirse hacia el final del año anterior[1] completando un déficit primario acumulado en 2020 que alcanzó a 6,5% del PIB (Gráfico 1). Por otra parte, a las presiones para mantener las erogaciones vinculadas con la emergencia resultante de la pandemia en materia de protección de ingresos, pueden sumarse los requerimientos financieros adicionales para sostener al sistema educativo en su imprescindible adecuación a la pandemia y los mayores aportes requeridos para fortalecer al sistema de salud, para mencionar solo algunos, los más evidentes.

Gráfico 1. Resultado Fiscal Sector Público Nacional 1962-2020 (en % PIB)

Fuente: AFISPOP en base a Ministerio de Hacienda

Es cierto que el gobierno ha dejado trascender que los recursos serían compensados con la eliminación de la caída en la alícuota del impuesto sobre las sociedades. En ese sentido, cabe señalar que esa eliminación ya estaba anunciada previo a esta reforma y, en consecuencia, la nueva iniciativa se constituye como una presión adicional para incrementar el desequilibrio. Y aunque la compensación fuera válida, es importante reconocer que el impuesto a las ganancias sobre las sociedades es menos aconsejable que el que recae sobre las personas físicas, principalmente por su menor potencia redistributiva asociada a la potencial traslación a los precios por parte de las empresas afectadas. Tarde o temprano, Argentina deberá retomar la reforma tendiente a reducir la alícuota de este tributo si no quiere quedar desfazado de la tendencia internacional, liderada por los países de la OECD, lo que podría afectar el flujo futuro de inversiones.

Por último, sería necio negar la necesidad de actualizar los valores de las deducciones del impuesto en una economía con las tasas de inflación que tiene Argentina. En todo caso, no se entienden las razones para apartarse de las modalidades previamente establecidas por la norma vigente. Se cree necesario señalar la necesidad de preferir y consolidar mecanismos de ajuste no discrecionales, que den previsibilidad a las condiciones que van a afectar la renta disponible de los contribuyentes, modificando, si fuera necesario, el ajuste automático vigente con las adaptaciones previsibles y armónicas que se requieran.

Para que eso sea posible no es aconsejable incorporar una reforma exclusiva a un elemento de la norma del tributo (además de hacerlo de manera parcial e imperfecta). La definición de los montos de las diferentes deducciones es parte de una decisión más general que Argentina ha estado postergando y que incluye los diferentes elementos de la norma. Precisamente, en el año 2019 publicamos con Pedro Velasco una nota en este mismo espacio donde cuestionamos el carácter parcial de los cambios introducidos por el gobierno de aquel entonces, a los que caracterizábamos como “pretenciosos remiendos” frente a la postergada (entonces y ahora nuevamente) reforma que redefina integralmente el tributo en sus diferentes aspectos (estructura, alícuotas, tramos, ajustes por inflación, incorporación de nuevas bases, pertinencia de los tratamientos diferenciales, vinculación con monotributo, tributación internacional, entre otros allí señalados). Por supuesto, debe considerarse que se trata de un impuesto que se complementa con el que grava a las sociedades y, siguiendo las mejores prácticas internacionales, debe ganar espacio frente a este último, aunque la transición debe ser llevada a cabo con cuidado y de manera gradual.

Batiendo el parche con nuevos parches

Se trata, como venimos sosteniendo en notas recientes, de una nueva muestra de la decadencia de nuestra sociedad como consecuencia de una manera fragmentada, imperfecta y perjudicial de debatir e introducir reformas en las políticas públicas. Como muestra de ello, basta mencionar nuestras notas referidas a los buñuelos fríos y a las reformas a modo sinécdoque. En este caso particular, y más allá de los argumentos que puedan existir en favor del cambio bajo análisis, la iniciativa no deja de ser algo más que un parche que aleja y posterga la verdadera discusión sobre este sistema tan importante que mantenemos bajo la modalidad “de emergencia”.

A través de los giros de la moda encontramos quienes prefieren tener un jean que muestre los agujeros frente a otros que eligen poner parches en los lugares más sensibles (especialmente en períodos electorales). Llenarlo de remiendos no suele generar un “patchwork” elegante. Ello requiere de un diseño general. Nuestro impuesto a las ganancias presenta todos los parches posibles y hasta dudas sobre los tipos de rentas que deben ser alcanzados (como en muy pocos casos en el mundo, continuamos discutiendo por ejemplo si el tributo debe alcanzar a los salarios y pensiones elevadas). No se trata éste de un elegante “patchwork” sino simplemente un jean gastado, lleno de agujeros y con remiendos mal logrados, que solo tratan de disimular y postergar la confección de uno nuevo y sostenible.

* Profesores FCE-UBA e investigadores del IIEP (UBA-CONICET).

Los autores desean agradecer a Alejandra Beccaria y Julián Folgar por la información que brindaron para la redacción de esta nota.


[1] Los recursos del gobierno nacional en moneda constante cayeron un 14% durante el año 2020.