La «flexibilización» del Mercosur

Por Jorge Lucangeli*

Mama, yo quiero un novio
que sea milonguero, guapo y compadrón,
que no se ponga gomina
ni fume tabaco inglés,
que pa’ hablar con una mina
sepa el chamuyo al revés.
Mama, si encuentro ese novio
juro que me pianto aunque te enojés. [1]

            A fines de abril de 2021, Uruguay elevó a consideración del Consejo del Mercado Común (CMC) un proyecto de decisión sobre el arancel externo común y negociaciones externas. En lo referido al arancel externo común (AEC), es un debate que se viene llevando a cabo desde hace un tiempo entre los socios, mayormente fogoneado por Brasil y Uruguay, auspiciando una rebaja de los aranceles a fin de alcanzar una mayor apertura comercial con el objetivo de mejorar la competitividad. Argentina se ha opuesto a una rebaja indiscriminada y lineal del AEC. Si bien MERCOSUR tiene un promedio arancelario MFN que ronda el 12%, está por encima del promedio registrado por la OMC y se ubica en el quintil de los promedios más altos. Por otro lado, el escalamiento arancelario vigente provoca cierta desprotección efectiva a los bienes finales. La protección nominal es relativamente más alta a los insumos de uso difundido.

            Indudablemente el AEC requiere una revisión. Ha quedado algo desactualizado y, como se señaló, la protección efectiva está lejos de ser uniforme entre los distintos sectores de actividad. Pero, además, el AEC ha sufrido “perforaciones” por parte de los socios. Se estima que alrededor del 30% de la nomenclatura arancelaria del MERCOSUR ha sufrido “perforaciones” por parte de algunos de los Estados Parte. La propuesta de AEC presentada por Brasil y Uruguay ha sido girada al Grupo Ad Hoc para Examinar la Consistencia y Dispersión del Arancel Externo Común (GAHAEC).

            Junto con la propuesta de modificación del AEC, Uruguay presentó una propuesta de negociaciones externas. La misma contempla dos situaciones. En la primera, las negociaciones están contempladas en el Plan de Negociaciones Externas.

• En el caso de negociaciones conjuntas entre dos o más Estados llevadas a cabo por el MERCOSUR con terceros países, incluyendo las ya iniciadas, los Estados Parte podrán avanzar en base a ofertas diferenciales, esto es, los cuatro socios negocian en conjunto, pero cada uno hace una oferta individualmente;
• Los socios podrán compartir una misma oferta, pero los plazos de aplicación o desgravación podrán variar, de acuerdo a las necesidades de cada socio;
• Los ritmos de negociación podrán ser diferentes. Los socios que decidieren negociar con una contraparte en conjunto, no necesariamente deberán negociar todos los capítulos a la vez, sino que podrán integrarse a la negociación de aquellos capítulos que consideren más sensibles.

            Una segunda situación refiere a la posibilidad que uno, dos o tres Estados Parte que no estén satisfechos con la NO inclusión en una negociación externa, puedan iniciar negociaciones de preferencias arancelarias con contrapartes (tercer país o grupo de países), ya sea de forma grupal o individualmente.

            Como puede deducirse, la propuesta uruguaya sobre la flexibilización de las negociaciones resulta bastante confusa e incompleta. En realidad, es un galimatías. No queda claro cuáles serían los instrumentos para llevar a cabo esta flexibilización de las negociaciones externas. Pero lo que resulta evidente es la intención de facilitarles a los países socio la celebración de acuerdos de libre comercio con terceros países o grupos de países sin que haya unanimidad de los socios. Uno o dos o tres países podrían suscribir acuerdos con otros países o acuerdos sin que el resto de los socios se involucre.

            La propuesta uruguaya, algo provocadora, sugiere algunos comentarios. En primer lugar, no es la primera vez que Uruguay -en tiempos de MERCOSUR- hace una proposición de este tipo. Ya durante el gobierno de Jorge Battle Ibañez (2000-2005) hubo un intento de negociar un TLC (Tratado de Libre Comercio) con EE.UU. y lo mismo ocurrió durante la gestión de Tabaré Vázquez Rosas (2005-2010). Lo interesante de estas propuestas es que trasciende a un partido político: tanto colorados como frenteamplistas y blancos coinciden en que para Uruguay un TLC con EE.UU. o acuerdos de libre comercio con terceros países son las mejores alternativas de política comercial externa. Cabría sospechar que es una política de Estado.

            ¿Cuáles fueron las razones que motivaron la búsqueda de una negociación de un TLC con EE.UU. desde dos perspectivas políticas tan disímiles? La conjetura más plausible es que quienes promovieron la negociación de un TLC en los gobiernos de Jorge Batlle y Tabaré Vázquez vislumbraran que el deterioro de la situación del MERCOSUR hacía que el compromiso político con una participación plena de Uruguay en el bloque disminuyera significativamente. Tanto Jorge Batlle como Tabaré Vázquez pensaron que las imágenes provenientes de Argentina presagiaban cierta ruptura y la disminución de la importancia del MERCOSUR como mercado para las exportaciones uruguayas.

            Otro error cometido también por ambos gobiernos fue pensar que Uruguay podría obtener de los socios del Mercosur la flexibilización para comenzar a desarrollar una política comercial independiente. Si bien hacia fines de 2009 e inicios de 2010 comenzó a haber señales de que Brasil estaría considerando la posibilidad de desistir del Mercosur como unión aduanera (en gran medida por las dificultades que eso le impondría a su propia agenda externa), la realidad es que durante los gobiernos de Batlle y Vázquez —y en particular en los períodos cuando la posibilidad de negociar un TLC con Estados Unidos estuvo realmente sobre la mesa— preservar al MERCOSUR como unión aduanera y principalmente como proyecto político era una prioridad para Argentina y Brasil en ese momento. (R. Porzecansky, 2014)

            Por último, el gobierno de Tabaré Vázquez se equivocó al pensar que Uruguay podría obtener flexibilidades de Estados Unidos que le permitieran negociar un TLC a la uruguaya, esto es, con menos requisitos que los que el modelo estadounidense impone en sus acuerdos y, de esta manera, le permitiera a Uruguay vencer la resistencia interna y regional al acuerdo. Este error —síntoma de un profundo desconocimiento de las características de la política comercial de Estados Unidos y del papel de Uruguay en la política exterior de ese país— es quizás el más grave. (R. Porzecansky, 2014)

             Desde mediados de la primera década del nuevo siglo, en Uruguay comenzaron a surgir cuestionamientos al proceso de integración del MERCOSUR. Un trabajo de M. Vaillant (2007) ilustra fehacientemente el sentimiento de Uruguay respecto del MERCOSUR. Para este autor, el proceso de integración permitiría que Uruguay tuviera un acceso preferencial a un mercado ampliado y cercano; un mercado regional varias veces mayor al uruguayo. Además, en un mundo en el cual la producción de manufacturas se caracteriza por la presencia de economías de escala aquellos países con mayor tamaño de mercado tienen una mayor potencialidad de atraer inversiones. La integración económica permite superar una asimetría fundamental entre los países: aquella originada en los diferentes tamaños de mercados. Es decir, las economías pequeñas pueden dejar de serlo cuando están integradas de forma profunda en un espacio mayor. La integración profunda es el proceso en donde los países eliminan aranceles y establecen la libre circulación en el espacio integrado, armonizando políticas domésticas, lo que permite construir un campo de juego parejo para todos los actores económicos del bloque. (M. Vaillant, 2007)

            El malestar uruguayo con la integración del MERCOSUR deviene del hecho de que el arreglo que se ha venido construyendo tiene una configuración opuesta a la que se entiende que sería más beneficiosa a una economía como la de Uruguay. De hecho, las políticas nacionales de los países más grandes no se negocian y permanecen sin cambios, aun contradiciendo el acuerdo de integración. Esta postura no es consistente con un acuerdo de integración económica tan ambicioso como el MERCOSUR que implica compartir soberanía sobre campos diversos de las políticas públicas. La adopción del formato de unión aduanera como estructura de integración implica un grado de compromiso mayor entre los socios ya que requiere el desarrollo de políticas e instituciones comunes de mayor envergadura. (M. Vaillant, 2007)

            El desencanto de los socios menores con MERCOSUR surge desde el momento en que se negoció el arancel externo común (AEC) en 1994. Paraguay y Uruguay accedieron al aumento de los niveles arancelarios de los bienes intermedios de uso difundido y el correspondiente “desvío de comercio” a cambio de acceder a un mercado ampliado. Pero por diversos motivos, el mercado ampliado está lejos de haberse concretado. Los socios más grandes han sido bastante mezquinos a la hora de abrir sus mercados y el objetivo de consolidar la libre circulación de mercancías en el mercado ampliado fue una nueva frustración. En este sentido, el desencanto de los socios más chicos es totalmente legítimo y justificado. [2]

            Pero M. Vaillant propuso en 2007 una alternativa algo curiosa. Consistía buscar un tratado de libre comercio (TLC) de Uruguay con EE.UU. Según este autor, a principios del Siglo XXI EE.UU. adoptó la política llamada de “liberalización competitiva”. Esencialmente, la política estadounidense consistía en brindar acceso discriminatorio a su mercado y como contrapartida obtener condiciones favorables adaptadas a los objetivos que buscó promover en el nivel multilateral y que no pudo alcanzar. Estos tópicos se vinculan con los compromisos sobre asuntos que trascienden los temas estándar de política comercial en la frontera. Se establecen compromisos sobre la liberalización en servicios como así también en relación con un variado número de materias complementarias (compras gubernamentales, propiedad intelectual, temas laborales, temas medio ambientales, etcétera). El modelo de TLC sería similar al NAFTA. (M.Vaillant, 2007)

            La propuesta del economista uruguayo resulta un tanto ingenua. ¿Dada la relación de fuerza de ambas naciones cuál sería la capacidad de negociación de Uruguay respecto de EE.UU.?  Probablemente Uruguay hubiese conseguido un acceso al mercado estadounidense de cierta significación; pero Uruguay ya tenía un acceso preferencial ya que estaba beneficiado por el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).

Los acuerdos comerciales en el marco de una unión aduanera

            Una unión aduanera es una forma de integración que se caracteriza por adoptar una política comercial externa común; la fijación del arancel externo común entre los socios respecto de terceros países es uno de los instrumentos característicos de este modo de integración. Pero las negociaciones comerciales comunes con terceros países forman parte esencial de una unión aduanera. En este caso, los Estados Parte se comprometen a adoptar una política comercial externa común. Desde la perspectiva de las formas de integración, en una unión aduanera los socios renuncian a adoptar una política comercial unilateral; los países socio aceptan perder un grado de libertad en el manejo de la política económica. A medida que se avanza en formas de integración más profundas, los Estados Parte están obligados a realizar una coordinación de sus políticas económicas. En una zona de libre comercio, los socios no renuncian al manejo de su política comercial autónoma ya que cada uno continúa definiendo su propia estructura arancelaria.

            ¿Cuáles son los beneficios de formar parte de una unión aduanera antes que una zona de libre comercio? Esencialmente son tres:

• Los aranceles diferenciados (zona de libre comercio) complican el movimiento de mercancías
• Los aranceles diferenciados otorgan ventajas competitivas a aquellos países con aranceles más bajos
• Y una cuestión no menor es que la política comercial común otorga un mayor poder de negociación

            Respecto de la primera cuestión, la zona de libre comercio requiere de la aplicación de “normas de origen” para evitar la deflexión de comercio. La triangulación de comercio -como se lo denomina comúnmente- implica que ante la presencia distintos aranceles entre los socios de la ZLC, es posible importar un bien por el país que tiene el arancel más bajo y exportarlo al país que tiene el arancel más alto ya que no hay barreras arancelarias entre los socios de la ZLC. La aplicación de normas de origen es un trámite que entorpece el fluido intercambio entre los socios.

            La segunda cuestión es bastante evidente. Aquel socio que tenga aranceles más bajos respecto de terceros países estará en condiciones más ventajosas para competir con sus socios de la ZLC. Pensemos en aquellos casos en que un país importa insumos desde terceros países con aranceles más bajos que sus socios.

            El tercer punto es sumamente relevante, especialmente en el caso de los países relativamente más chicos. Ir a las negociaciones comerciales de manera conjunta potencia el poder de negociación. Quizá el ejemplo más conspicuo sea la Unión Europea. Las rondas de negociación en el marco de la OMC y previamente en el GATT son sumamente elocuentes en lo que se refiere a esta cuestión. Cabría preguntarse cómo habría sido la negociación del acuerdo con la Unión Europea de haberla hecha Uruguay de manera individual.

            La flexibilización de las negociaciones de preferencias arancelarias resultaría en un debilitamiento significativo de la integración del MERCOSUR. Como se ha señalado, afectaría uno de los pilares conceptuales de la unión aduanera. Llevado el razonamiento al extremo, podría concluirse en que cada Estado Parte acordaría múltiples acuerdos con terceros países sin ningún tipo de relación de unos con otros. Además, esta situación obligaría a contar con una maraña de reglas de origen para evitar la deflexión de comercio. El resultado sería un híbrido de área de libre comercio con algunas posiciones arancelarias comunes, pero con diferencias en aquellas otras que se han negociado con terceros países en virtud de la “flexibilización” de la propuesta de Uruguay.

            MERCOSUR se encuentra en un laberinto desde hace larga data. Los socios manifiestan un profundo desencanto con el proceso de integración, aunque por motivos diferentes. No resulta sencillo hacer un diagnóstico, pero no cabe duda de que ha resultado una experiencia inconclusa. Pocos de los objetivos que se fijaron originalmente los fundadores han sido alcanzados, lo cual es uno de los motivos del desencanto. Pero, además, se ha profundizado el desencuentro entre los socios ya que cada uno de ellos prioriza objetivos dispares y contradictorios entre los mismos. La flexibilización de las negociaciones de acuerdos es un ejemplo elocuente.

            Cuando en marzo de 1991 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción decidieron la constitución de un mercado común que debería estar conformado el 31 de diciembre de 1994. La conformación del mercado común implicaba la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el establecimiento de un arancel externo y la adopción de una política comercial común y la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales entre los estados parte.

            Los objetivos que se fijaron fueron excesivamente ambiciosos. A fin de concretarlos, en junio de 1992, en la segunda reunión del Consejo del Mercado Común llevada a cabo en Las Leñas (Mendoza) se aprobó el cronograma de medidas que deberían adoptarse antes del 31 de diciembre de 1994 “…a efectos de asegurar el pleno cumplimiento de los objetivos establecidos en el Tratado de Asunción para el período de transición…”, según se decía en el artículo 1° de la Decisión N° 1/92. El cronograma contemplaba la evaluación, consideración e instrumentación de 92 medidas que deberían ser tratadas por los subgrupos de trabajo creados en el marco del Tratado de Asunción. Las medidas debían ser implementadas en un lapso de 30 meses (julio 1992-diciembre 1994). En definitiva, MERCOSUR aspiraba a conformar un mercado común a partir del 1° de enero de 1995.

            El cronograma de Las Leñas fue ajustado en varias oportunidades por sucesivas decisiones del Consejo del Mercado Común.  Pero, a pesar de los esfuerzos, numerosas medidas quedaron sin implementar a enero de 1995. Mirado a la distancia, el cronograma de Las Leñas aparecía como extremadamente desmedido y MERCOSUR aspiraba a iniciar su trayectoria como un acuerdo más cercano a un mercado común que a una unión aduanera, en el cual se hubieran desmantelado todas las restricciones al comercio intra-regional y se hubieran establecidos todos los instrumentos de una política comercial externa común.  A su vez, gran parte de la normativa técnica estaría armonizada, así como todo un amplio conjunto de políticas sectoriales –industrial, agropecuaria y energética, especialmente- y las referidas al transporte carretero.  La coordinación de las políticas macroeconómicas –especialmente la referida a los tipos de cambio- debía estar concretada, como así también un acuerdo marco para la liberalización del comercio de servicios. La libre movilidad de factores productivos, especialmente el trabajo, debían estar asegurados. MERCOSUR se pone en marcha en enero de 1995 con la mayoría de las medidas pergeñadas en Las Leñas sin implementación. Desde sus comienzos MERCOSUR sufre la frustración de no haber podido cumplir con lo anhelado en el acta de fundación. La frustración por tener como modelo un estándar que nunca podía ser alcanzado.

            En el laberinto borgeano no habrá nunca una puerta. El rigor del camino que eternamente se bifurca en otro no tendrá fin. [3] MERCOSUR está atravesando el laberinto desde hace largo tiempo y, obviamente, no ha encontrado la puerta. ¿Habrá que resignarse a que el camino se siga bifurcando eternamente o habría que rebelarse e intentar encontrar la puerta?

            Una alternativa posible es continuar en el laberinto y enfrentar las sucesivas bifurcaciones. ¿A dónde nos puede llevar? No lo sabemos. La nao puede seguir a la deriva y la incógnita es hacia dónde se dirigirá. A priori podrá afirmarse que no es seguro que llegue a buen puerto.

            Otra alternativa es aceptar e implementar la propuesta uruguaya. No es una aventura sencilla. Los juristas mercosurianos deberán resolver si la flexibilización de las negociaciones se ajusta a la normativa del Tratado de Asunción. O si, por el contrario, sería necesaria la convocatoria a una Conferencia Diplomática para revisar el estado de situación del Tratado de Asunción y decidir hacia dónde quieren ir los países a partir de ahora.  Como ya fuera señalado, la flexibilización llevaría a un híbrido de zona de libre comercio con algunos aranceles similares de los socios. Desde esta perspectiva, MERCOSUR daría un paso hacia atrás significativo. El mercado común quedaría muy alejado y de la unión aduanera sobreviviría solamente algo del arancel común. Pero esta decisión crearía un antecedente peligroso: modificar el acuerdo para satisfacer inquietudes de los socios que, en definitiva, lo alejaría de los objetivos fundacionales. Y un dato no menor: retrotraer MERCOSUR a una zona de libre comercio no agregaría nada a estar asociado a ALADI ya que, prácticamente, el acuerdo regional es una zona de libre comercio.

            Una tercera alternativa sería persistir en la conformación del mercado común, tal como fue ideado en 1992 por los fundadores del MERCOSUR. Como ya fuera señalado, la propuesta surgida del Cronograma de Las Leñas luce, aun hoy, como desmedida y extremadamente ambiciosa y, quizá, ilusoria. No creo que nadie esté dispuesto a sostener en este momento la concreción de semejante proyecto. En 30 años fue imposible avanzar siquiera en la aplicación de instrumentos mínimos. Insistir en ese proyecto sería una empresa destinada al fracaso.

            Hay una cuarta alternativa que debería ser analizada. La grave falencia que muestra el acuerdo de integración regional es que en estos 30 años no se haya podido conformar el mercado único, el mercado ampliado. Cuando nos referimos al “mercado único o ampliado” estamos haciendo referencia a que efectivamente haya una plena y efectiva libre circulación de bienes y servicios, en el cual no existan barreras o restricciones al libre comercio intra-regional. Un relanzamiento del MERCOSUR debería concentrarse en esta cuestión. A través de algunos de los numerosos grupos de trabajo, comités técnicos y demás organismos dependientes del Grupo Mercado Común y de la Comisión de Comercio del MERCOSUR debería monitorearse el efectivo cumplimiento del desmantelamiento de las barreras al libre comercio regional.

            W. Max Corden (1972) introdujo un efecto adicional a los que pueden derivarse de la formación de una unión aduanera. A los clásicos de creación y desvío de comercio, señala que, considerando la presencia de economías de escala, una unión aduanera dará lugar al “efecto de reducción de costos” como consecuencia de la ampliación del mercado a que da lugar el acuerdo. Estando la industria sujeta a economías de escala, el aumento de la producción permitirá reducir los costos medios. Es probable que, en este marco de análisis, el efecto de reducción de costos sea más relevante que el de creación de comercio. De ahí la importancia que tiene la vigencia del “mercado único y ampliado” ya que permitiría significativas mejoras de competitividad.

            De cualquier manera, el aggiornamento de MERCOSUR debe ser una decisión política de los gobernantes de los Estados Parte en el convencimiento de que el esfuerzo mancomunado fortalecerá el poder de negociación del acuerdo regional. De ahí la importancia que tiene consolidar la unión aduanera y no retroceder a un área de libre comercio.

                Un acuerdo de integración es, esencialmente, una decisión política. Y en tal sentido debe avanzarse. Pero la decisión política no es independiente de los actores económicos que tienen incidencia sobre la política comercial. Pero, además, hay dos cuestiones a considerar. Argentina y Brasil han sido desde el inicio del MERCOSUR los promotores del proceso de integración. Sin embargo, por primera vez en muchos años, el diálogo Argentina-Brasil está en un momento crítico. Y esto se agudiza ya que las posiciones sobre la inserción internacional de cada uno de los socios no son compartidas y la posición sostenida por Argentina actualmente no es fácil de asimilar para los socios. 

* Investigador asociado del IIEP. FCE

Referencias

Corden, W.Max (1972): Economies of Scale and Customs Union Theory, Journal of Political Economy.

Porzecanski, Roberto (2014): No voy en tren. Uruguay y las perspectivas de un TLC con EE.UU., Editorial Debate.

Vaillant, Marcel (2007): ¿Por qué Uruguay necesita negociar un TLC con Estados Unidos?, Cuadernos del CLAEH 94-95

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[1] Mama yo quiero un novio: Tango (1928). Letra: Roberto Fontaina – Música: Ramón Collazo. Fragmento

[2] El concepto de “desvío de comercio” implica que, a raíz de la adopción del arancel externo común, aquellos socios que tenían aranceles más bajos en la situación pre-unión aduanera e importaban desde terceros países, ahora lo harán desde un país socio a precios más altos que los internacionales.

[3] Laberinto, J.L. Borges, Obra Poética, emecé, 2008.