La imprescindible relevancia de la imposición sobre los ingresos en una esquiva reforma tributaria

Por Oscar Cetrángolo[1], Julián Folgar[2] y Dalmiro Morán[3]

La magnitud del desequilibrio fiscal, el crecimiento desproporcionado del gasto público, la asimetría entre el nivel alcanzado por ese agregado y la incapacidad de las políticas públicas para solucionar los crecientes problemas sociales y el estancamiento prologado de la actividad económica son aspectos que, parcialmente, explican el hartazgo de muchos sectores de la sociedad argentina por el accionar del Estado y el nivel de carga tributaria. Se trata de desequilibrios y dificultades que, de manera creciente, se han manifestado a lo largo de las últimas dos décadas, caracterizadas por reformas en las políticas públicas poco sustentables y, muchas veces, sin justificación ni relación con las necesidades de la sociedad. Una característica saliente de la política tributaria de este período ha sido el mantenimiento de impuestos transitorios y de emergencia durante un período que superó por mucho esa situación, al tiempo que se persistió en cuestionar la imposición sobre los ingresos personales.

Se trata de un tributo que en otras latitudes (y longitudes) es considerado como la base fundamental de todo sistema impositivo maduro que tienda a dar solvencia y equidad a la intervención estatal. No obstante, en Argentina es tal el empeño en desprestigiar este tributo que durante la reciente campaña electoral se generó un amplio consenso parlamentario para proponer la eliminación del tributo. Pasadas las elecciones, reaparecen en la escena razones prácticas (aunque no conceptuales) para su reinstalación, sin percibirse un debate profundo sobre la conveniencia y características de este impuesto.

Con el objeto de mostrar la relevancia de este tributo y las dificultades que ha enfrentado su consolidación en la Argentina, esta nota comenzará revisando brevemente la trayectoria de la tributación sobre los ingresos en la Argentina con necesarias referencias a lo que acontece en otros países para luego abordar el análisis de las más recientes reformas y propuestas gubernamentales. A partir de allí se presentarán algunos de los desafíos más importantes que deben ser enfrentados en la Argentina para fortalecer esta tributación y consolidar un sector público solvente.  

Origen y trayectoria del impuesto en Argentina

El tributo que hoy se conoce en la Argentina como impuesto a las ganancias (y en el resto del mundo como impuesto sobre los ingresos o sobre las rentas) tuvo su primera versión como Impuesto de Emergencia sobre los Réditos en 1932. El carácter de transitorio y de emergencia no tiene que ver, como sucede con otras políticas públicas en la Argentina, con la introducción de iniciativas poco aceptadas por la teoría y la experiencia de países más desarrollados, sino con una característica muy excepcional vinculada con la incompatibilidad que generaba su aplicación con las facultades tributarias otorgadas a las provincias por la Constitución Nacional (Art. 75 inciso 2). Se trata de una definición adoptada cuando este tributo no había sido objeto de desarrollo en el mundo y se mantuvo así, a pesar de las varias reformas constitucionales posteriores. 

El impuesto fue objeto de varias reformas posteriores para dotarlo de mayor progresividad. Luego, las reformas introducidas en las décadas de los años sesenta y setenta del siglo pasado consistieron principalmente en acentuar la política de uso del impuesto con fines extratributarios, a través de la liberalización del régimen de deducciones y de reducción de alícuotas por inversión, junto con otros tratamientos especiales que erosionaron significativamente la base imponible de este impuesto y que favorecieron, en el transcurso del tiempo, una merma de su peso recaudatorio. Otro aspecto que atentó contra la recaudación de este impuesto fueron las crecientes tasas de inflación. Más allá de las pérdidas asociadas a la existencia de rezagos en la recaudación (efecto conocido como Olivera-Tanzi), las altas tasas de inflación favorecen las prácticas elusivas o de evasión del tributo y dificultan enormemente su control por parte de las administraciones tributarias. En consecuencia, como se observa en el gráfico 1, fue recién con la caída en las tasas de inflación, en los años noventa, cuando la carga se recuperó, aunque sin alcanzar nunca los niveles de los países desarrollados, tal como se verá más abajo.

Gráfico 1

Argentina: Impuestos sobre los ingresos 1932-2022

Fuente: elaborado en base a datos de la Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal, INDEC y Programa de Investigación en Cuentas Nacionales (UBA).

A pesar de la importancia que adquirió este gravamen durante los dos primeros gobiernos de Perón, se advierte posteriormente un largo período de cuatro décadas (entre 1952 y 1991) donde los ingresos en concepto de impuestos sobre los ingresos mostraron un profundo declive y perdieron participación en la estructura tributaria argentina, producto no sólo de las mencionadas reformas que acotaron la base del tributo sino, muy especialmente desde mediados de los años 70, por efecto de las recurrentes crisis económicas y agudos procesos inflacionarios, llegando virtualmente a “desaparecer” como fuente genuina de recursos tributarios si se tiene en cuenta que en 1984 registró un mínimo histórico de 0,5% del PIB y menos del 5% de la carga tributaria nacional (entre 1978 y 1992 se ubicó por debajo del 10% en todos los años, a excepción de 1989).

Una vez recuperada la estabilidad macroeconómica, el Impuesto a las Ganancias mostró un fuerte aumento desde los primeros años de la década del 90, lo que lo llevó a representar más del 20% de la carga tributaria del gobierno central en 2000 y 2001, para luego dejar de aumentar, pero manteniendo ese nivel de participación hasta la actualidad. Como porcentaje del PIB, la carga de este impuesto se mantuvo alrededor de 5 puntos, habiendo alcanzado su máximo en 2015 (6,4% del PIB).

Al igual que en la mayoría de los países de América Latina, a lo largo de los años el peso de la imposición sobre los ingresos en Argentina ha descansado primordialmente en una fuerte participación del impuesto societario. Durante las últimas tres décadas, a pesar de haber incrementado su participación en el total, la porción correspondiente a las personas físicas nunca alcanzó a representar la mitad de la recaudación del impuesto (cuadro 1). Como ha sido largamente debatido, esto incide negativamente en el logro de objetivos en materia de equidad distributiva a través del sistema impositivo, ya que la recaudación del impuesto potencialmente más progresivo -el impuesto a las ganancias de personas físicas- es considerablemente menor a la obtenida a través de otros impuestos, como aquellos que recaen sobre bienes y servicios con una incidencia claramente regresiva. Dentro de la tributación sobre los ingresos, hay argumentos teóricos y prácticos para priorizar la imposición sobre las personas físicas. El impuesto sobre las sociedades tiene más posibilidades de ser trasladado a los precios, dependiendo de cada mercado, y, por otro lado, puede influir sobre la asignación de la inversión entre países.

Cuadro 1

Estructura de recaudación del impuesto a las ganancias según sujeto gravado

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información de la Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal, INDEC y Programa de Investigación en Cuentas Nacionales (UBA)..

Pueden señalarse tres razones principales que explican la baja representación de la imposición sobre la renta personal en la estructura tributaria de la Argentina. En primer lugar, se destaca el tratamiento diferenciado entre los ingresos del trabajo y los del capital. La estrechez de la base imponible potencial limita la aplicación del gravamen de manera mayoritaria a las rentas del trabajo obtenidas en relación de dependencia e ingresadas a través de mecanismos de retención en la fuente de manera directa. Este ha sido el resultado de la gran amplitud de las exenciones que benefician a las rentas de capital provenientes de colocaciones financieras, intereses de títulos públicos, tratamiento independiente de los dividendos, y numerosas exenciones entre las que se cuenta la exoneración de todas las ganancias de capital que obtienen las personas físicas por cualquier concepto que sea. Esto tiene implicancias distributivas muy negativas, ya que la proporción del ingreso constituida por rentas del capital exentas suele ser considerablemente mayor en los deciles de población más ricos. En segundo lugar, debe considerarse el bajo nivel de cumplimiento tributario. Ya sea por la amplia evasión existente, por las posibilidades de eludir el gravamen debido a la amplitud de los ingresos no gravados o por la mora que reduce aún más la recaudación efectiva del tributo. Sin duda, las elevadas tasas de inflación favorecen este comportamiento. En tercer lugar, deben mencionarse las principales cuestiones que hacen al diseño y al funcionamiento específico de la imposición sobre los ingresos de las personas físicas en el país y las principales modificaciones en la propia legislación del tributo. Debe tenerse en cuenta el alto nivel de los mínimos no imponibles (en relación con el PIB per cápita) y, especialmente, de las deducciones especiales otorgadas según el sujeto sea un trabajador autónomo o se encuentre en relación de dependencia o jubilado, y que encuentran su razón de ser en la búsqueda de un tratamiento más equilibrado con las rentas no gravadas. En síntesis, la magnitud de las rentas no gravadas, el bajo nivel de cumplimiento y los cambios en las escalas del tributo han limitado durante las décadas pasadas aún más la aplicación del gravamen potencial a los ingresos ubicados prácticamente en el decil más alto de la distribución del ingreso personal.

Desde su sanción inicial en el año 1932, la legislación sobre imposición a los ingresos en Argentina ha contemplado la posibilidad de deducir de la renta neta un determinado monto fijo en función de las características personales del sujeto en concepto de cónyuge y de hijos y demás dependientes, así como también un monto determinado para preservar un mínimo de renta que no se encontrase alcanzado por el gravamen denominado mínimo no imponible. Posteriormente se agregaron otros conceptos, los cuales pueden ser deducidos en razón del carácter de la renta obtenida según fuese ésta percibida por un trabajador en relación de dependencia, jubilado de cargos públicos, o un trabajador autónomo. Asimismo, una de las más importantes deducciones tiene como propósito aliviar la carga impositiva para el trabajo en relación de dependencia con limitadas posibilidades de deducir gastos para la determinación de su renta imponible, sobre los cuales recaen, además, las cargas para la seguridad social.

El Impuesto sobre la Renta en la región y en los países desarrollados

La consideración actual del Impuesto a las Ganancias de Personas Humanas (como, de manera excesivamente original, se lo ha denominado al tributo en Argentina) no se puede limitar exclusivamente al análisis de sus características y potencialidades intrínsecas. En un mundo globalizado e hiperconectado donde las decisiones tributarias de un país generalmente tienen un impacto casi instantáneo sobre otros sistemas tributarios (vecinos o asociados), resulta necesario ponderar el acompañamiento y la asimilación de las tendencias internacionales en relación con este impuesto y en materia tributaria en general.

Cuando se intenta observar la situación de este gravamen en otros países se debe partir de un hecho estilizado a nivel global: todos los sistemas tributarios modernos, amén de las debilidades que pudieran exhibir, se apoyan sobre dos pilares fundamentales: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto sobre la Renta (ISR)[4]. Entonces, interesa comprobar cómo se sitúa el caso argentino dentro del contexto regional y frente a lo que sucede en países más desarrollados en torno a dicho tributo.

• De acuerdo con las estadísticas más difundidas (OCDE y otros, 2023), el ISR suele aportar entre un 20% y un 40% de los ingresos tributarios totales en la gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe (promedio de 26,7%). Un escalón por encima se ubican varios de los países desarrollados miembros de la OCDE, con una participación relativa promedio algo mayor (34,3% del total). Sin embargo, en términos de cuantía se advierte una brecha mucho más evidente: la recaudación promedio para estos países se ubicó en torno a 11,7% del PIB en 2021 (11,2% en 1991), sensiblemente por encima de las cifras medias para los países latinoamericanos que, igualmente, lograron pasar de 3,3% a 5,7% del PIB entre dichos años.
• A partir de la información recopilada en un documento recientemente publicado por la CEPAL (Cetrángolo y otros, 2023), se comprueba que en la región el aporte relativo de las personas físicas a la recaudación del ISR es inferior, en la mayoría de los casos, a la participación de las empresas y sociedades (cuyo tratamiento, por su complejidad y alcance, excede los alcances de esta nota). En promedio, menos de la mitad (2,0% del PIB) de los ingresos alcanzados en 2021 provinieron de las personas físicas y 3,1% de las empresas (más un restante 0,6% del PIB no clasificable). En Argentina, las cifras para ese mismo año también confirman un mayor peso relativo de las empresas en la recaudación del gravamen (2,5% del PIB frente a 2,2% de los individuos y un 0,4% no clasificable), y el último dato disponible, para 2023, muestra guarismos algo inferiores para los tres grupos. En cambio, estas proporciones son diametralmente opuestas en el promedio de los países de la OCDE: 8,3% del PIB para personas físicas, 3,1% para las sociedades y un restante 0,3% no clasificable.

A la vista de estas brechas, en el trabajo citado más arriba se profundiza, en términos comparativos, sobre algunos aspectos centrales del diseño y funcionamiento del impuesto sobre la renta de personas físicas en los países de la región. Allí, Argentina muestra previsibles diferencias respecto a otros países, especialmente en lo que respecta a las alícuotas legales aplicadas (nivel y cantidad) y a los niveles de aplicación del tributo (exención y escalas progresivas), todo lo cual determina, en definitiva, el alcance efectivo y la productividad recaudatoria del gravamen sobre el universo potencial de contribuyentes sujetos al mismo.

• Por un lado, el esquema aplicado en el país consta de un conjunto de alícuotas progresivas que van del 5% hasta el 35%. Dicha tasa máxima es relativamente elevada cuando se compara con el promedio calculado en 2021 para la región de América Latina y el Caribe – ALC- (31,9%), aunque se ubica por debajo de los niveles vigentes en algunos países como Uruguay (36%), Colombia (39%) o Chile (40%). Y resulta aún menor que la alícuota marginal máxima calculada como promedio para los 38 países miembros de la OCDE (42,6%).   
• Por otro lado, hasta el año 2021 los niveles relativos de aplicación de las alícuotas vigentes en Argentina eran equivalentes a 1 vez el PIB per cápita para la tasa mínima y a 2 veces de dicho valor para la tasa máxima. Esto ya daba cuenta entonces de un fenómeno de “achatamiento” de la escala de alícuotas en el cual se llega rápidamente a la máxima alícuota reduciendo el grado de progresividad del tributo (situación que se había ido agravando en los años previos por efecto de la inflación y la falta de actualización automática). Ese achatamiento se profundizó con las reformas posteriores a aquel año. Como referencia, en promedio para ALC la alícuota mínima se aplica a un nivel equivalente al PIB per cápita promedio (entendiendo que mientras menor es este nivel de “exención”, mayor es la cantidad de contribuyentes potenciales alcanzados) pero la aplicación de la alícuota máxima se da a un promedio de más de 7 veces el producto por habitante. En los países de la OCDE, estos niveles equivalen a 0,4 veces (tasa mínima) y 7,3 veces (tasa máxima), como se observa en el gráfico 2.

Gráfico 2

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Otro aspecto clave en los debates actuales sobre la imposición sobre la renta personal está relacionado con el tratamiento particular de los diferentes tipos de ingresos (con una distinción clásica entre aquellos derivados del trabajo personal y los que provienen de distintas inversiones de capital). Durante varios años, las rentas de capital (dividendos, intereses, regalías, ganancias de capital, etc.) estuvieron excluidas de la base imponible del gravamen en Argentina. Con la reforma del año 2017, se intentó acompañar una tendencia reciente a nivel regional hacia la introducción de sistemas duales (inspirados en el caso uruguayo) que gravan con tasas progresivas a las rentas del trabajo y con tasas uniformes (y bajas) a los distintos ingresos de capital. Colombia, hasta el momento, es el único país de la región que ha dado un paso más adelante hacia la globalización del impuesto, es decir hacia la integración de las rentas de capital (particularmente, los dividendos) dentro del esquema de alícuotas crecientes que asegura la gran progresividad del tributo.

La situación de los trabajadores independientes frente al impuesto sobre la renta de personas físicas ha sido siempre motivo de consideraciones especiales, pero mucho más complejos son los desafíos para alcanzar con el tributo a este grupo cuando se trata de economías con elevada informalidad. Ese rasgo, característico de las economías de la región, tiene efectos muy negativos sobre los niveles de recaudación, la distribución del ingreso, la expansión de la protección social y la consolidación de las políticas de estabilización frente a los ciclos económicos. La necesidad de alcanzar con el tributo a los trabajadores independientes en los países de la región ha motivado la introducción de regímenes impositivos simplificados los cuales pretenden favorecer su progresiva formalización y, en algunos casos, expandir la cobertura de los sistemas de protección social. No obstante, estos intentos no han estado exentos de problemas adicionales y Argentina ha sido claro ejemplo de ello. No sólo el tratamiento diferenciado para los trabajadores “autónomos” sino también la interacción con el régimen de Monotributo debe ser tenida en cuenta a la hora de pensar cualquier reforma en este ámbito. Más aún a la luz de las transformaciones que los adelantos tecnológicos y la digitalización de la economía están provocando en los mercados de trabajo, lo cual supone un incremento futuro en la proporción de trabajadores por cuenta propia y en la deslocalización de las fuentes de ingresos.

Dos obstáculos recurrentes que suelen ser identificados en los análisis de la imposición sobre la renta en la gran mayoría de los países de la región están dados por los niveles de incumplimiento tributario y por el costo fiscal (y de eficiencia en la asignación de recursos) de un conjunto variables de gastos tributarios que persiguen distintas finalidades. Al respecto puede señalarse que, pese a la escasez de estudios y estimaciones periódicas acerca de la magnitud de la evasión, las pocas evidencias e indicios disponibles dan cuenta de la gravedad del problema[5]. En cambio, aunque se tiene mayor conocimiento acerca del sacrificio fiscal que implican distintos tratamientos diferenciales en el tributo, tanto en el país como en otros países de ALC se advierte una gran dificultad para reducir y racionalizar su número puesto que están usualmente sujetos a conflictos con diversos grupos de presión.  

Por lo tanto, desde una perspectiva comparada, el impuesto sobre la renta de personas físicas en Argentina muestra espacios amplios para introducir mejoras que fortalezcan no sólo su recaudación efectiva sino también su progresividad por diseño y su impacto redistributivo. En particular, a pesar de exhibir una tasa máxima bastante elevada para el contexto regional (no así internacional), se ubica en un nivel muy bajo de pago para todas las alícuotas vigentes en términos comparables (múltiplos del PIB per cápita). Además, la diferenciación existente entre el tratamiento de los asalariados y los trabajadores independientes y la existencia del Monotributo dan lugar a incentivos negativos en términos de cumplimiento tributario. Algo similar puede señalarse respecto de la presencia de algunos tratamientos preferenciales en el gravamen, tanto en términos de eficiencia como de equidad distributiva.

Últimas reformas y (propuestas de) contra-reformas del impuesto a la renta de personas físicas

La historia reciente (últimas dos décadas) en materia del diseño del impuesto a la renta de personas físicas ha estado caracterizada por sucesivas reformas y contra reformas destinadas, mayormente, a paliar transitoriamente las tensiones políticas y los efectos de la inflación sobre el tributo. Usualmente estas iniciativas han contribuido a deteriorar el diseño del impuesto, incrementar su complejidad y alejarse de una reforma de fondo que atendiera los verdaderos desafíos. En este marco, es de público conocimiento que, en septiembre de 2023, durante la campaña presidencial, el entonces Ministro de Economía (y candidato a presidente), Sergio Massa, impulsó una virtual eliminación del impuesto a las rentas de personas físicas que, finalmente fue aprobada por el Congreso. Dicha reforma consistió en los hechos en reemplazar el impuesto existente por un nuevo diseño de impuesto cedular con un mínimo no imponible equivalente a 15 Salarios Mínimo Vital y Móvil, equivalente a casi 4 veces el PBI per cápita (cuando el promedio de la región es 1 PBI per cápita). Como resultado, se redujo a un mínimo histórico la base del impuesto, pasando de cerca de 1 millón de personas contribuyentes a menos de 90 mil.

Lo anterior puso a la Argentina en una situación particularmente anómala en la práctica regional y global, donde, como se dijo anteriormente, la tendencia suele ir hacia un fortalecimiento de este tipo de tributación. Naturalmente, el costo fiscal de esta iniciativa es considerable tanto para las cuentas públicas de la Nación como también para las provincias. La Oficina de Presupuesto del Congreso estimó una pérdida de recursos para 2024 de más de 0,8% del PBI, de lo cual más de la mitad les corresponde a las provincias (OPC, 2023).

En este contexto, la nueva administración planteó a mediados de diciembre 2023 la voluntad de reinstalar el impuesto a la renta a personas físicas. Así, a finales de enero 2024 se conoció el borrador del proyecto de ley al respecto, enviado al Congreso con la intención de ser tratado en paralelo con el proyecto de “Ley de Bases”. Sin embargo, como parte del conflicto legislativo, todo el paquete fiscal (incluido este proyecto), fue removido transitoriamente de la discusión parlamentaria hasta el día de hoy. Si bien la situación política es realmente incierta al momento de escribir esta nota, las autoridades siguieron manifestando la voluntad de volver a tratar este proyecto como parte de la negociación presupuestaria con las provincias en las próximas semanas. En cualquier caso, a continuación, aportaremos algunas reflexiones preliminares del proyecto de ley, haciendo una breve comparación del diseño propuesto en relación con la versión existente en septiembre 2023.

El proyecto consiste en restituir el impuesto a la renta de personas (de la cuarta categoría), eliminando las deducciones especiales (instaladas desde 2021), ampliando los tramos de las escalas, y fijando un mínimo similar, aunque algo mayor, al existente en septiembre 2023. En este sentido el proyecto logra corregir distorsiones importantes que existían en la versión de septiembre 2023. En primer lugar, al ampliar los tramos de las escalas y hacer algo más escalonado (suavizado) la transición hacia alícuotas marginales crecientes. Esto es, a diferencia de septiembre 2023, la brecha entre el ingreso para pagar la alícuota mínima versus el requerido para pagar la alícuota máxima es ahora más amplia (ver Gráfico 3). En segundo lugar, se propone también remover el esquema de deducciones especiales instalados en 2021, que permitía eximir del impuesto a quienes ganaran menos de $700.000 en septiembre 2023. De este modo, la curva de alícuota efectiva a lo largo de la distribución del ingreso laboral, ya no sufriría saltos empinados (Ver gráfico 3: se expresan los valores en pesos constantes de enero 2024, para hacer comparable los parámetros). Sin embargo, el mínimo no imponible es levemente superior al existente en septiembre 2023. En consecuencia, no se lograría recuperar enteramente la recaudación “perdida” por la reforma de septiembre 2023. En particular la “integral” entre ambas curvas, da cuenta de la pérdida de recaudación. Esto ocurre dado que el contribuyente que comienza a pagar lo hace ahora con alícuotas marginales (y efectivas) menores, lo cual es un resultado lógico de ampliar los tramos de las escalas y suavizar la transición hacia alícuotas marginales crecientes. En este sentido, la disyuntiva es clara: la única manera de corregir las distorsiones pre-existentes y recaudar lo mismo que antes, sería bajando más aún el mínimo o incrementar la carga sobre el final de la distribución.

Así, si bien el proyecto logra subsanar algunas distorsiones severas existentes en el diseño del impuesto en septiembre pasado, no lograría recuperar enteramente la recaudación perdida al tiempo que no aborda los desafíos estructurales pre-existentes que fueran resaltados en la sección anterior de esta nota. Por último, sigue siendo importante recordar la cantidad de personas alcanzadas (barras azules del gráfico 4) en términos relativos al resto de la población. Esto es, solo aproximadamente el 7% de los trabajadores registrados habrían estado alcanzado por el impuesto a finales de 2023 de regir este diseño del tributo.

Gráfico 3

Gráfico 4. Impuesto a la renta de personas físicas: alícuota efectiva a lo largo de la distribución del ingreso laboral (ejemplo soltero sin hijos)

Principales desafíos
En Argentina se presenta una situación bastante llamativa. No obstante tratarse de un país con serios problemas de solvencia fiscal y distributivos existe cierto desprecio por el instrumento tributario que en los países desarrollados constituye uno de los pilares en el financiamiento del estado y, a la vez, el eje de las políticas redistributivas. En cambio, se mantienen tributos que en el resto del mundo (y en la teoría de las finanzas públicas, sea cual sea el enfoque predominante) son considerados muy nocivos. El ejemplo más claro en ese sentido es el impuesto sobre los débitos y créditos bancarios.
Aquí se han presentado las características especiales que muestra el impuesto desde su origen, pero difícilmente pueda comprenderse el rechazo a esta tributación si no consideramos la presión sostenida de sectores más favorecidos de la sociedad que se niegan a pagar el tributo (incluyendo trabajadores sindicalizados de salarios altos) y amplios sectores de los medios de comunicación que también se resisten a su pago. Por supuesto, la cuestión no se cifra en su nombre sino se trata solo de una excusa muy burda pero mediática que debiera quedar fuera de discusión.
Dicho lo cual, pareciera muy relevante lograr recuperar el valor de este tributo como eje de la política fiscal. Tal vez su cambio de nombre, pese a lo dicho más arriba, pueda ser un paso en esa dirección. Pero lo más significativo resulta reconocer que el impuesto debe ser reformulado en su totalidad y no solo mediante la discusión de los ajustes por inflación de los mínimos y las escalas. Parece la peor manera de eludir el verdadero debate.
En este sentido, se ha argumentado que resulta necesario fortalecer el componente que recae sobre los individuos, ya que el componente societario está perdiendo importancia en el resto del mundo y la presión de los países más desarrollados será importante para la reducción paulatina de las alícuotas. Precisamente, existen iniciativas tendientes a realizar acuerdos internacionales tendientes a incorporar un mínimo para el impuesto societario. En relación con los acuerdos internacionales, resulta imprescindible seguir con sumo cuidado y participar de las iniciativas tendientes a combatir la evasión vinculada a la existencia de los denominados paraísos fiscales o zonas de débil tributación sobre las rentas.
En el corto plazo, será más importante la reformulación de las características del impuesto sobre las personas físicas. Si bien se trata de una reforma compleja técnicamente y en relación con los acuerdos necesarios para aprobarla, es una oportunidad para lograr un impuesto más simple y efectivo. Para ello se deberían reducir al mínimo posible los tratamientos diferenciales y las exenciones que benefician a las personas físicas (en especial ganancias de capital, rentas financieras y otras). Con relación a las alícuotas se cree necesario poder redefinir los tramos del impuesto, las alícuotas y definir una tasa marginal máxima que incluya criterios de determinación explícitos y con ajustes automáticos. Sería deseable que estos temas, junto con el necesario cambio de denominación del impuesto, puedan ser tratados en la reforma que se debate actualmente.
Por último, no parece aconsejable tratar la reforma a este tributo de manera aislada. Además de que los problemas de solvencia, eficiencia y equidad deben ser atendidos por el sistema en su conjunto existe una relación más directa entre las reformas de la tributación sobre la riqueza, el monotributo y las contribuciones sobre los salarios para la seguridad social que deben ser tenidos en cuenta en una reforma a la imposición sobre los ingresos.

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[1] Profesor e investigador IIEP (UBA-CONICET).

[2] Profesor de Finanzas Públicas UBA y economista del Banco Mundial.

[3] Economista e integrante de AFISPOP en el IIEP.

[4] En algunos casos, además, se reconoce un tercer pilar dado por las contribuciones destinadas al financiamiento de la Seguridad Social, si bien las mismas responden a otros objetivos y su magnitud depende de la propia organización de los esquemas de protección social en cada país en particular.

[5] En el año 2009 Cetrángolo y Gómez Sabaini realizaron un ejercicio de estimación de la evasión en el impuesto sobre las rentas que debió enfrentar grandes problemas por falta de información necesaria para realizar el cálculo. Asimismo, junto con Dalmiro Morán, los autores revisaron estimaciones para varios países de la región en otro documento de la CEPAL. En general se comprobó un elevado nivel de evasión que, en muchos casos, se ubica en una proporción cercana al 50%.