Biocombustibles en Argentina: el arte de establecer nuevos mercados

Por Roberto Bisang*, Mariana Fuchs**, Agustín Torroba*** y Santiago Vernazza****

El desafío. En la Argentina y en buena parte de los países del mundo se discute contemporáneamente la pertinencia y relevancia del uso masivo de energías renovables, especialmente de aquellas –como los biocombustibles- que demanden mínimas readaptaciones de las capacidades motrices pre-existentes (autos y equipos de termo-generación eléctrica diseñados originalmente para el uso de los combustibles fósiles factibles de reconvertirse para usar biodiesel y/o bioetanol)[1]. Su reciente promoción se basa en tres razones –no excluyentes-: i) seguridad y diversificación energética (especialmente en países netamente deficitarios de combustibles fósiles), ii) cuidado ambiental (desde el impacto de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) hasta las emisiones de partículas contaminantes; y iii) desarrollo económico agregando valor a producciones primarias (para sociedades con excedentes agropecuarios).

La historia pone el tema en perspectiva al recordarnos que Rudolf Diésel patentó –en 1892- el motor que lleva su nombre usando aceites vegetales como carburante[2]; Henry Ford hizo lo propio -en 1908- con los primeros motores del célebre modelo T pero en base al etanol proveniente del maíz, e impulsando –en los años veinte- complejos bio-etanoleros en el corn belt americano[3]. Sólo un par de décadas más tarde, al amparo de la explotación petrolera masiva y el codesarrollo de la petroquímica, los precios en baja indujeron al uso masivo de los combustibles fósiles para alimentar los motores a explosión. Ello demandó la necesidad de establecer parámetros comunes –contenidos químicos del petróleo crudo y de sus derivados industriales, normas de seguridad de los procesos de producción y distribución, controles de calidad, etc. – y claros derechos de propiedad de los yacimientos petrolíferos y las tecnologías de productos y proceso utilizadas como fundamentos sobre los cuales se desarrollaría el mercado de los combustibles fósiles y sus derivados industriales.

Un siglo más tarde, bajo otras circunstancias productivas y tecnológicas, el retorno a las energías renovables reabre el debate y enriquece el análisis sobre la forma en que se establecen, regulan y ponen en movimiento nuevos mercados.

Asumimos que los mercados (como instituciones) son creaciones sociales a las que concurren las políticas públicas y las acciones privadas –de consumidores y productores- para establecer reglas y rutinas de funcionamiento facilitadoras del intercambio comercial, de las decisiones de producción y del reparto de los beneficios. “El mercado como elemento distribuidor de los recursos es una institución muy compleja, cuyo funcionamiento requiere la definición de normas de comportamiento y la especificación de reglas de convivencia poco naturales”[4]. Schumpeter destaca el rol de disparador inicial del empresario emprendedor para establecer nuevos modelos de producción e intercambio cuando, como en el caso que nos ocupa, se trata de fuertes disrupciones en las reglas previas de mercado; fija distintas etapas –desde la inicial coexistencia de ambas tecnologías hasta la consolidación de un nuevo mercado pasando por fases intermedias de monopolios tecnológicos con altas tasas de ganancia que difunden el nuevo paradigma–, en un proceso de “creación destructiva” no exento de tensiones. Otros autores agregan que a lo largo de esas transiciones co evolucionan regulaciones e instituciones públicas y privadas retroalimentándose mutuamente hasta acoplarse al nuevo modo de producción [5].

El tema central es el reemplazo de combustibles fósiles y sus estribaciones industriales –mercados altamente consolidados- por los biocombustibles (renovables) que tienen otras materias primas de origen (los granos, y otras biomasas), diversas localizaciones en su generación, multiplicidad de proveedores y posibilidades de generar co-productos con altas posibilidades de industrialización (v.g. la valorización del glicerol y su transformación en glicerina como materia prima para varias aplicaciones industriales). Establecer y/o consolidar el mercado de los biocombustibles es la fase inicial para posteriores y prometedoras diversificaciones de la matriz productiva nacional[6].

Todo indica que ello no opera automáticamente dado que las señales de precios (actuales) son difusas -no contemplan externalidades y otras distorsiones-, las nuevas tecnologías aun no alcanzaron la madurez y escalas necesarias para generar costos competitivos, las rutinas comerciales y logísticas no están afianzadas, y los consumidores no incorporan ni anticipan el “componente ambiental” en sus mapas de preferencias. El arte de la política es hallar la dosis adecuada entre regulación estatal y “animal spirit” empresarial privado para transitar -proceso de “creación destructiva” schumpeteriano mediante- hacia los nuevos modelos de producción y sus respectivos mercados. Es la arena de la economía política como acertadamente los detallan algunos trabajos para otras experiencias internacionales.[7]

El Estado suele intervenir en varios frentes. Del lado de la oferta, son necesarias reglas de funcionamiento en temas críticos: i) la definición rigurosa de normas técnicas de productos y procesos precisas que definan el bien o servicio objeto del intercambio; ii) los resguardos de seguridad, inocuidad y real valía de los nuevos bienes y servicios; iii) el aprovisionamiento de infraestructuras críticas que –por escalas y/o riesgos económicos– escapan del interés privado bajo condiciones de mercados competitivos; iv) el financiamiento –bajo condiciones aceptables– del equipamiento e instalaciones que demandan los nuevos productos y/o procesos. Además, puede accionar sobre la demanda de diversas maneras: i) suministro de información acerca del uso de energías sustentables; ii) uso del sistema de compras estatales; iii) alteración de los precios relativos –vía fijación de precios y/o impuestos– afectando las decisiones de los consumidores en pro de un “armar” el mercado; iv) estableciendo “reservas de mercados” a través de controles de ingreso de competidores, obligatoriedad de uso y otras herramientas de políticas públicas.

Finalmente, y, sobre todo, el Estado establece los derechos de propiedad sobre las fuentes de energía –v.g. los yacimientos de origen fósil– y/o  para algunos insumos críticos –v.g. las patentes sobre procesos y productos derivados del cracking del petróleo y del gas o de las recientes enzimas recombinadas y otras tecnologías utilizadas en las producciones de biocombustibles–[8].

En esa dirección, estas reflexiones –basadas en distintos trabajos previos[9]– examinan algunos aspectos del sendero de construcción del mercado de los biocombustibles en Argentina hacia una matriz energética más “renovable”. Tienen el atractivo del actual debate político relacionado al vencimiento (¿prórroga?, ¿modificación?) próximo de parte de la Ley de Biocombustibles (sancionada en el año 2006 y con vencimiento en mayo del año 2021) … y el riesgo que conlleva examinar un complejo proceso social en pleno desarrollo en una sociedad como la local cuya oferta energética está históricamente consolidada en las fuentes fósiles.  Establezcamos el punto de partida.

La colina está ocupada. Los procesos de extracción y “cracking” del petróleo y del gas son/fueron la base dominante de la matriz energética y el punto de partida para la manufacturación de diversos materiales basados en minerales inertes (las siderurgias) y de otros derivados de la recombinación industrial de monómeros y polímeros (la industria petroquímica). Es una actividad de indudable relevancia económica y poder real. El mercado se desarrolló –desde hace una centuria- sobre la base de dos pilares: i) la acción estatal referida a los derechos de propiedad de los recursos del subsuelo (constitucionalmente de propiedad estatal y, desde la reforma constitucional, de dominio provincial) avalado por una serie de leyes que regulan, además, la extracción, el transporte, la industrialización y la comercialización de los combustibles, y ii) una estructura productiva con fuerte presencia de una firma dominante de capital mayoritariamente estatal –integrada verticalmente- complementada por unas pocas firmas locales y  varias subsidiarias de multinacionales  (con diversos modelos de integración de actividades hasta llegar al consumidor final). En clave de historia local, ello remonta a los orígenes de YPF a inicio del siglo XX, el impulso desarrollista a la petroquímica de los años 60 –con la fuerte impronta de capitales estatales y multinacionales- y el reciente revival centrado en los yacimientos de extracción de gas y petróleos no convencionales. En esa trayectoria menor relevancia tuvieron –hasta años recientes- las restricciones ambientales; antes bien, la agenda estuvo dominada por las preocupaciones referidas a los déficits de abastecimiento, los niveles de precios y el devenir empresarial (particularmente de YPF). O sea, el modelo dominante en Argentina está consolidado y opera sobre la base de combustibles fósiles con fuerte injerencia estatal.

Desde el llano valle. El desarrollo de la oferta de los biocombustibles tiene sustentos diferentes: parte de una multiplicidad de biomasas (aceites de soja, caña de azúcar, maíz y otras menores); la producción de éstas se localiza en diversa regiones agroecológicas que –en función de los centros de consumo- le otorgan ventajas de localización; no preexisten en la naturaleza sino que provienen de factores productivos (tierras, genéticas, equipamiento) habitualmente sujetos a derechos de propiedad privada; su industrialización -para generar bioenergías- genera múltiples co productos y desecho pasibles de valorización comercial y posteriores manufacturaciones (v.g. conceptualmente el “cracking del maíz se asemeja el “cracking del petróleo”), y, son proclives a generar diversas externalidades (asociadas al cuidado ambiental).  En el extremo opuesto, el consumidor –por razones que van de asimetrías de información a difusas señales de precios–aún no internaliza la necesidad de su masivo uso y/o consumo.

El Estado creando el mercado de los biocombustibles. Así como los motores de Diésel y Ford tienen primigenios antecedentes en el uso de aceites vegetales y etanol, los biocombustibles en Argentina remontan al siglo pasado, particularmente al Plan Alconafta del año 1978; se aplicó en la provincia de Tucumán buscando agregar valor a la producción regional. Se incentivaba la mezcla de nafta con bioetanol a partir de caña de azúcar con un corte del 15% (reserva de mercado) y, adicionalmente el bioetanol quedaba desgravado del Impuesto a los Combustibles. Hacia 1985 se lo declaró Plan Nacional al cual se adhirieron 12 provincias del norte y litoral argentino; por diversas razones el plan fue abandonado en 1989[10].

A inicios del milenio se reimpulsó el tema como resultado de la conjugación del distintos factores: i) la abundante disponibilidad de materia prima –especialmente de aceite crudo derivado de la molienda de la soja, de caña de azúcar y, recientemente, del crecimiento de la producción de maíz-; ii) los crecientes precios internacionales del barril del petróleo, particularmente durante la primera década de los 2000; iii) el marcado déficit de abastecimiento interno de algunos productos –gasoil y naftas- durante la fase ascendente del ciclo económico argentino; iv) las presiones derivadas de compromisos internacionales en materia ambiental asociadas con las emisiones de GEI asociadas al uso de combustibles fósiles.

Un primer paso fue la implementación del Plan de Competitividad para el Combustible Biodiesel; establecido por el Decreto 1396/2001, declaraba de interés nacional a la producción y comercialización de biodiesel a la vez que establecía una serie de beneficios impositivos para los productores, comercializadores y almacenadores, entre los cuales se destaca la exención del biodiesel del impuesto a los combustibles líquidos por un periodo de 10 años; otra medida clave era el uso de tasas diferenciales de impuestos a las exportaciones (gravando el grano de soja a un valor muy superior al del aceite y los biodiesel).

Posteriormente, en esta línea, los incentivos se ampliaron al resto de los biocombustibles bajo el Régimen para la Promoción de la Producción y Uso Sustentable de los Biocombustibles, aprobado por la Ley 26.093 del año 2006. Adicionalmente, se aprobó el Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol con el fin de satisfacer las necesidades internas y generar excedentes para exportación (Ley 26.334). En paralelo rigen además derechos diferenciales de exportaciones para el aceite y biodiesel, pero dependiendo de la legislación general que grava el comercio exterior.

Las pautas regulatorias concretas derivadas de las diversas legislaciones generales son los siguientes:

• Imposición de cortes (mezcla) obligatorios a las naftas y gasoil con bioetanol y biodiesel, respectivamente, en un mínimo del 5% que luego se fue ampliando a medida que las condiciones de la oferta y el mercado lo posibilitaron; actualmente el corte (teórico) es del 10%. En el caso del bioetanol, partiendo de un piso bajo adecuado a las posibilidades de producción, fue incrementándose hasta que en el año 2016 se llevó el corte al 12% a la vez que se estableció el abastecimiento de forma equitativa entre orígenes de la materia prima (azúcar y maíz);
• Estratificación de los oferentes de biodiesel según tamaño y grado de integración; a partir de tal segmentación de mercado, el abastecimiento al corte (mezcla) para mercado interno se asigna a empresas medianas y pequeñas excluyéndose las de mayor tamaño –integradas o semi integradas- con participación accionaria de grandes firmas de la molienda de oleaginosas;
• Sistema de precios regulados para el abastecimiento a los cortes internos segmentado según tipo de empresa y producto en base al reconocimiento de las estructuras de costos más una tasa garantizada de rentabilidad;
• Desgravación del Impuesto a los Combustibles Líquidos (ICL)y al CO2 aplicado sobre el precio final a nivel de consumidor, en la parte correspondiente a los biocombustibles;
• Desgravaciones impositivas sobre las inversiones destinadas a establecer y/o ampliar las capacidades productivas;
• Mecanismo diferencial de derechos de exportaciones entre el aceite crudo y el biodiesel de magnitud variable a lo largo del tiempo; [11]
• La determinación de los parámetros técnicos tanto del etanol como del biodiesel, así como las condiciones de seguridad en la producción, comercialización y transporte de los productos; buena parte de las disposiciones refieren a parámetros técnicos de los combustibles fósiles, a los cuales contribuyen con especificaciones propias (en materia de octanaje, micro partículas, etc.).

Adicionalmente varias provincias tienen sus políticas propias. El caso más destacado es la provincia de Santa Fe, sede de la mayoría de las plantas de biodiesel, que ha aprobado el uso de B25 (con 25% de biodiesel) y B100 (biodiesel puro) en autobuses públicos, estableciendo que, a partir de 2020, todos los autobuses públicos consumieran B100. Tucumán, también han comenzado a probar autobuses públicos con biodiesel, mientras que Córdoba sancionó recientemente una Ley de Migración hacia las energías renovables. En todos los casos las provincias tienden a desgravar impuestos internos y patentes a productores de biocombustibles e incentivar su uso dentro de los límites de sus jurisdicciones provinciales.

Previo a focalizar el análisis en las respuestas productivas de cada mercado particular al modelo regulatorio estatal  cabe remarcar algunas bases del mercado de los biocombustibles así conformado: i) El marco legal básico sigue siendo la Ley de Hidrocarburos al cual se adiciona –vía cortes obligatorios- el uso de los biocombustibles; en particular las potestades de regulaciones técnicas –calidades, contenidos, etc.- caen bajo esta ley a pesar de que el origen de las bio energías sea el suelo y no el subsuelo (recordemos que las primeras implican derechos de propiedad privadas, mientras que los segundos son de corte colectivo y provincial); ii) Conviven legislaciones nacionales y provinciales no siempre convergentes en objetivos y equivalencia económica; iii) El modelo regula en simultáneo, precios, cantidades e incluso indirectamente las expansiones productivas; iv) El acceso a un cupo es casi irreversible[12] (una vez establecido excluye a terceros en períodos posteriores) y no cuenta con otra flexibilidad para nuevos oferentes que su ampliación; v) La desgravación de los impuestos (al CO2 y el ICL) implica una transferencia fiscal a los consumidores (y no a las empresas productoras);  vi) Del análisis de la magnitud de transferencias directas e indirectas el impuesto al CO2 representa una mínima parte (a pesar del peso argumental de corte ambiental); y, vii) Las empresas petroleras han tenido vedado el ingreso a la producción de biocombustibles promovido por esta legislación.

En otros términos, el Estado –en esta etapa- establece las bases para sentar capacidades productivas del nuevo modelo, otorga reservas de mercados –acotadas y limitadas a cada segmento productivo-, impide la competencia abierta en materia de biocombustibles por parte de las empresas petroleras y mantiene/amplía los cupos a partir de un lote acotado de productores. Metafóricamente, fruto de las políticas públicas se pobló el llano, se establecieron distintos barrios con escasos vasos comunicantes entre sí y se amuralló el recinto…con un sendero errático de gestión.

La respuesta privada: Biodiesel. La base competitiva –tanto de la franja estrictamente exportadora como del segmento abastecedor para el corte interno- radica en un complejo de producción primario, molienda y logística de clase internacional. Impulsado por la demanda internacional de harinas proteicas, el aceite fue, en sus orígenes, un subproducto menor –con rendimientos en torno al 15/18% de la molienda- destinado a mercados de exportación masivos (sin mayores procesos), llegando a dominar más del 60% del mercado mundial. El régimen del año 2001 y las brechas de impuestos a las exportaciones (entre granos y aceites y entre aceites y biodiesel) rápidamente impulsó a su transformación en biodiesel destinado a sustituir importaciones y/o a la exportación; parte del aceite crudo ingresó (provisto por pequeñas y medianas empresas) al circuito de los biocombustibles locales mientras que el resto (motorizado por las grandes firmas) se exporta. En poco más de una década el biodiesel multiplicó por 10 su producción en base a la operatoria de una treintena de plantas industriales inexistentes al comienzo del régimen.

Existe una amplia diversidad de empresas según escalas y grados de integración vertical:

• Un grupo de empresas de porte internacional, con fuerte presencia de capital extranjero, integradas verticalmente -producen su propio aceite de soja teniendo la opción entre la venta directa o su transformación dependiendo de los precios internacionales relativos-, localizadas estratégicamente allende a los puertos de embarque y aceitados accesos logísticos a los mercados internacionales;
• En el otro extremo se ubica un conjunto de firmas cuyo surgimiento responde a la de promoción de la Ley 26.093 orientadas exclusivamente al mercado interno; en su gran mayoría son pymes que trabajan con capital nacional en una escala mucho menor que las anteriores; se enfocan en el mercado interno abasteciendo la demanda de biodiesel a las compañías “mezcladoras” de hidrocarburos para cumplir con el corte obligatorio;
• Un tercer grupo de empresas está compuesto por firmas con grandes plantas que no están integradas en la cadena de valor, es decir, no elaboran su propio aceite de soja;
• Finalmente existe un cuarto perfil de plantas también integradas verticalmente, pero con una capacidad de molienda inferior e índices de productividad menos favorables que las grandes firmas.

Para las empresas Pymes abastecedoras del corte al mercado interno la ley estableció una fórmula inicial para cada uno de los perfiles productivos teniendo en cuenta: i) el acceso de la materia prima; ii) los niveles de eficiencia en las transformaciones técnicas; iii) una tasa garantizada de beneficio. Además de establecer los niveles de precios –a ser incorporados en los precios del gasoil final- las fórmulas determinaban los parámetros de su evolución temporal, aspecto crucial dadas las variaciones de otros precios (la cotización del barril de petróleo; el precio del gasoil final; el tipo de cambio real que se aplica a las ventas externas de aceite crudo, etc.).

Así, la industria del biodiesel cuenta con una estructura dual: un grupo de empresas con alta escala e integradas verticalmente, altamente competitivas y con perfil exportador; y un segundo grupo de empresas, más pequeñas en la mayoría de los casos, y de escala elevada pero no integradas verticalmente en otros, con costos de producción más elevados que el primer grupo y que abastecen al mercado local.

Aguas abajo, y a partir de la industrialización de un co producto (el glicerol), se establecieron varias empresas productoras de glicerina, con clara inserción exportadora. Aguas arriba se desarrollaron una decena de proveedoras de equipos de bienes de capital a partir de procesos típicos de aprendizaje local vía ingeniería reversa.

La respuesta privada: Bioetanol. El bioetanol se desarrolló orientando su producción casi exclusivamente para corte de nafta al mercado doméstico y con un marcado equilibrio entre el origen azucarero y/o maicero de la materia prima^[13]. Más allá de los antecedentes del Plan Alconafta, la oferta tuvo un fuerte impulso en los últimos 15 años de la mano de la reconversión de algunos ingenios azucareros y del crecimiento acelerado de la producción de maíz. El recorrido industrial indica que operan en el mercado una veintena de empresas sin contar recientes desarrollos a baja escala de fermentación de maíz; 12 de ellas utilizan la caña de azúcar como insumo y 8 lo hacen en base a la fermentación de maíz.

Partiendo de una materia prima biológica la primera etapa industrial -el “cracking” de la biomasa- genera varios subproductos y desperdicios, en forma conjunta. En el caso de la caña de azúcar, además de la melaza destinada a la producción de alcohol anhidro, se pueden valorizar comercialmente la vinaza (reorientada para la producción de fertilizante), el bagazo como fuente de energía y/o como alimentos balanceados e incluso recircular el uso de vapor. En el caso del maíz, de la fermentación inicial surgen: el alcohol, la burlanda (o DDGS por su denominación internacional), el dióxido de carbono y la vinaza. En el marco de complejos integrados de producción localizados cerca de la planta de fermentación, la burlanda se seca (puede exportarse emulando el comercio de harinas de soja o derivarse húmeda a alimentos de engorde ganaderos a corral). Un paso adicional es la captura de la bosta y su conversión en biogás (que cubre el consumo de energía del complejo en su conjunto). El alcohol se purifica hasta llegar al etanol pasible de ser mezclado con la nafta (o usado 100 % en motores adaptados). La vinaza puede utilizarse para la producción de biogás y posterior producción de energía eléctrica conectada a la red nacional. El aceite de maíz puede recuperarse para fines industriales.  Finalmente, el dióxido de carbono se ventea o, alternativamente, se captura, separa de otros gases e impurezas y se envase para uso industrial.

Cabe destacar que el bioetanol de maíz opera con niveles de productividad similares a los estándares internacionales. Así, durante los últimos años, realizó sus primeras exportaciones a precios similares a los de Brasil (país que viene impulsando el uso del alcohol combustible desde hace más de 50 años). En forma similar, algunos ingenios azucareros con escala y fuertes procesos de inversión han alcanzado niveles de competitividad internacional.

La industria de los biocombustibles hoy. Una perspectiva general de la magnitud económica de los impactos sobre la estructura productiva indica que factura anualmente entre 2.100 MM de dólares (2018) y 3.300 MM de dólares (2017) a la vez que genera un valor agregado anual estimado en alrededor de 400 millones de dólares. Su impacto es más significativo desde el punto de vista sectorial: el caso de las cadenas referidas a la caña de azúcar, el maíz y la soja los biocombustibles participan con valores que van de un 5 a un 7% del valor agregado, con una fuerte incidencia en los PBI provinciales [14]. En su conjunto y teniendo en cuenta tanto los cálculos de los organismos oficiales como aquellos que presentan las Cámaras Empresariales del sector, el empleo directo rondaría entre 4.000 y 5.000 puestos de trabajo. El empleo indirecto e inducido podría aproximarse, en la actualidad a los 15/18.000 puestos de trabajo.

Las exportaciones de biodiesel llegaron a tocar casi los 2 mil millones de dólares (cuando había mercados compradores y un fuerte diferencial arancelario entre aceite y biodiesel) y rondan –en el año 2019- los 1.000 millones bajo las condiciones de 2019. Se agregan las exportaciones de glicerina que, luego de un pico de 90 millones de dólares, se ubicaron en 2019 en menos de 55 millones (por efecto precio y cantidad) y otros 15 millones de dólares de glicerol. Cabe tener en cuenta que el déficit externo de diésel (año 2019) rondó -en sus diversas variedades/usos- los 2.535 millones de metros cúbicos que, valorizados, alcanzaron los 1.165/1.350 millones de dólares de importaciones. A su vez el déficit interno en naftas de diversos tipos (año 2019) fue de 265 millones de dólares. Los costos fiscales derivados de la Ley de Biocombustibles se estiman en alrededor de 410 a 430 millones de dólares, destacándose que dicha exención beneficia a los consumidores (al igual que otros mecanismos de subsidios al consumo de energía).

Cerrando la caracterización del sector de los biocombustibles, cabe mencionar que la cincuentena de nuevas instalaciones productivas de biocombustibles son un capital social inexistente en el ámbito local un par de décadas atrás; se cuentan entre las “pocas” incorporaciones industriales recientes en la economía argentina. Asimismo, en varios casos, los emprendimientos se han expandido hacia los co productos y/o a la valorización comercial de desechos, con sus beneficios ambientales asociados. Generaron, además, una veintena de fabricantes de equipamiento evidenciando una tendencia hacia la consolidación de un complejo integrado de la industria de los biocombustibles.

La magnitud y diversidad de perfiles empresarios, como asimismo la sujeción a las regulaciones sectoriales, rápidamente se tradujo en la agremiación a través de una decena de cámaras que se arrogan distintas representaciones e intereses. La fragmentación responde a intereses que se desbrozan en varias vertientes: i) empresas exportadoras de biodiesel; ii) abastecedores pequeños y medianos del corte para mercado interno (incluso con representaciones provinciales) del biodiesel; iii) productores medianos/grandes de etanol de maíz; iv) productores y fabricantes pymes de equipos de etanol de maíz; v) productores de etanol en base a caña de azúcar. Dinámicamente cada uno de estos bloques comparten algunos intereses generales –centrados en el gran tema del avance de los biocombustibles en la matriz energética y en las actualizaciones de precios y sus metodologías de sustento- pero divergen en temas específicos y (económicamente sensibles) de la regulación –asignaciones de los cupos por orígenes de biomasa, restricciones al ingreso de sus mercados, etc.-. Sumado a ello, cada uno de estos bloques de intereses tiene una determinada inserción territorial y con ello acceso a vías políticas de expresión en los ámbitos legislativos y ejecutivos provinciales y nacionales. O sea, así como la regulación del mercado catapultó a las capacidades productivas y comerciales, generó, en paralelo, una diversidad de intereses con las consecuentes voces de representación gremial-empresaria.

Re-regulando el mercado. Si, como expresáramos al inicio, todo mercado es una creación social, no debe sorprendernos que el mismo evolucione y se readapte al entorno de manera casi constante. Sin ánimo de exhaustividad identificamos algunos temas de la situación actual que enmarcan, condicionan y explican la dinámica de la economía política de los actores del mercado de los biocombustibles:  

• La incorporación de los yacimientos no convencionales de combustibles fósiles, con los elevados umbrales tecnológicos y de capitales requeridos para su explotación plena. La sorprendente magnitud y potencialidad productiva va acompañada con una marcada concentración empresarial, fuerte presencia de capitales multinacionales y la necesidad de elevados/sostenibles niveles de inversión; más allá de la existencia de infraestructuras previas, su localización implica costos de transporte sustantivos, especialmente en vistas a la declinación futura de otros yacimientos (en NOA) con la consiguiente pérdida de competitividad.

• Un capítulo particular corresponde a la empresa YPF, que, por un lado, enfrenta un severo endeudamiento y, por otro, necesita contar con flujos de fondos genuinos para no perder el ritmo inversor ante su restringido acceso a los mercados de endeudamiento internacional; una mayor presencia de biocombustibles en el mercado interno horada su participación en el –oscilante- mercado de las naftas y del gasoil local.

• Tallan también los intereses económicos de las provincias petroleras, cuyas endebles finanzas se alimentan parcialmente de las regalías del subsuelo; se suman, además los efectos recaudatorios por las actividades petroleras desarrolladas en sus ámbitos geográficos. La centralidad del tema tiene su traducción parlamentaria directa en las propuestas legislativas sobre las reglas de mercado de los biocombustibles.

• La capacidad de refinación de petróleo opera en niveles muy elevados (en años normales) y con importaciones, principalmente de gasoil, pero también de ambos grados de nafta. Asociado a ello, algunas refinerías deberán readecuar sus procesos a las nuevas exigencias en materia de calidad de combustibles fósiles o quedarán obsoletas. Otras se encuentran en enclaves donde la producción petrolera se encuentra en plena declinación (nos referimos al norte del país). Ello abre la posibilidad de utilizar biocombustibles (inversiones modulares) utilizando la renta de localización (producir cerca de los lugares de consumo reduciendo sensiblemente los costos logísticos);

• El peso creciente de las acciones en materia de biocombustibles de las instancias provinciales que si bien son de impacto acotado a cada jurisdicción pueden reducir e incluso revertir las disposiciones nacionales; al igual que en la “provincias petroleras”, en sus homónimas “biodiseleras /bioetanoleras”, ello se traduce en acciones políticas –de abajo hacia arriba- en defensa de sus intereses particulares;

• Casi dos décadas de intervenciones de regulación y fomento en el mercado de los biocombustibles consolidaron una sólida oferta y establecieron ciertas rutinas de consumo en el plano de demanda. Pero la propia regulación estableció compartimentos estancos con bajos grados de competencia a distintos niveles: entre combustibles fósiles y renovables; entre grandes biodiseleras para exportación y Pymes para el corte a mercado interno; entre etanoleras de maíz con las azucareras, y entre etanoleras de maíz según tamaño. Cada bloque de intereses cuenta con su representatividad gremial que funciona coordinadamente cuando los consensos se refieren a pedidos de ampliación de cupos, estabilidad de las reglas de juegos, posibilidad de excepcionalidades ante circunstancias anormales (variaciones en el precio de las materias primas, etc.) y mantenimiento de los instrumentos de promoción; menos consensos internos (y más acciones individuales) se verifican a la hora de asignar los eventuales incrementos de los cupos, permitir el ingreso de nuevos oferentes de biocombustibles en cada sub segmento, facilitar el acceso de empresas petroleras a la producción de biocombustibles y otras posibilidades. Cabe recordar que existe un modelo de fijación de precios que –más allá de actualizaciones tardías- contiene cláusulas de garantías de rentabilidad mínimas. Estas consolidaciones de rutinas productivas en base a barreras al ingreso de nuevos competidores, reservas de mercados, desgravaciones impositivas y otras características, necesariamente se traducen en acciones políticas a niveles provinciales y regionales que presionan para “modelar” las reglas del mercado;

• Finalmente, y acordando acerca de la necesidad de coordinación entre las distintas esferas políticas, es destacable el límite que impone a los sistemas promocionales la delicada situación fiscal; la imposibilidad de financiar abiertamente la transición hacia una matriz energética más sustentable conlleva la utilización de herramientas indirectas de transferencias de recursos –cortes obligatorios, diferenciales de derechos de exportación, autorizaciones para ampliaciones de inversiones sujeto a desgravaciones- que empañan las señales de precios como guías para asignar recursos.

Metafóricamente, el llano valle –que era casi un páramo hace algunas décadas- se convirtió en una cosmopolita urbe conformada por zonas particulares –de poca competencia entre si- que han ido ampliando sus actividades –si bien con epicentro en los biocombustibles- hacia complejos bio-industriales. Además, surgieron las “voices” de representación gremial de sus intereses ante el vencimiento del Código de Edificación y el replanteo del Reglamento de Convivencia (La Ley de Biocombustibles). Los (múltiples) senderos temáticos se bifurcan en un damero de posibilidades: los habitantes del valle desean expandirse sumando partes de la colina (ampliación de los cortes obligatorios); otros, exigidos por las circunstancias, exploran/reinventan nuevos territorios (exportaciones). Algunos barrios plantean expandirse, pero manteniendo sus estilos propios de construcción (repartos taxativos de los cupos). Todos coinciden en dos cosas: i) administrar sabiamente el ingreso de nuevos habitantes al llano valle (para no alterar en demasía el statu quo) y, ii)  que la situación de la colina no es la de antes (parecen haber descubierto la fuente de la abundancia –shale oil– pero su explotación es costosa y empresarialmente concentradora; además, las jurisdicciones que controlan la colina exhiben finanzas endebles y, argumentando perentorias necesidades de sus pobladores, se aferran a la captura de la renta extractiva no renovable). Finalmente, todos vuelven la mirada al Estado –ahora no sólo nacional sino también provincial-para que dirima y oriente la ruta seguir.

Con estas configuraciones de entorno y encuadrado el tema en el ámbito institucional correspondiente –el Congreso Nacional- existe una amplia gama de posiciones presentadas desde distintas instancias; más allá de los lógicos recaudos acerca de la perentoriedad de tiempos y certidumbres operacionales requeridas ante la inminente fecha de vencimiento de la ley de biocombustible, las vertientes propuestas indican al menos tres posturas:

• La revisión del esquema previo recortando los cortes obligatorios para ambos bio carburantes; en este caso se mantiene el sistema, pero con pocos visos futuros de ampliación, real y significativa, de las bioenergías en la matriz general. Administrativamente propone una marcada centralidad de la autoridad de aplicación –del área energética- en base a criterios difusos y con un modelo de toma de decisiones en función de la evolución estricta del tema combustibles; o sea ralentizar el proceso atenuando la participación energética y productiva de los biocombustibles en favor de las energías convencionales (ahora revitalizadas por los yacimientos no convencionales).

• Un esquema de readecuación productiva que –en un lapso prefijado- amplíe a la actividad desde la idea de desarrollar un complejo industrial alcoho-químico y olefínico de base biológica (“los biocombustibles como parte de un complejo industrial de mayor alcance”) con subsidios decrecientes y la introducción de mecanismos objetivos de mayor competencia en todos los niveles, incluyendo la posibilidad de consumo de biocombustibles puros. Prima en esta perspectiva la idea de reconversión de la matriz productiva con cuidado ambiental, descentralización territorial en materia energética y creciente inserción internacional; o sea, a partir de los biocombustibles, apostar a la industrialización completa del cracking de la biomasa.  

• El fortalecimiento y expansión del modelo previo sobre la base de reservas de mercado, segmentado por origen de biomasa, regionalización y una mejor coordinación de incentivos y regulaciones por parte de las diversas instancias estatales. Implica reforzar el régimen actual perfeccionando las intervenciones estatales y los controles; o sea profundizar el modelo de protección de industria infantil que diera sustento inicial a la actividad.

Apelando a la fantasiosa historia del futuro –si tal disciplina existe- nos permitimos plantear las tensiones derivadas de la construcción de mercados disruptivos -como el de los biocombustibles- a una mesa de café donde animadamente departen -sobre el particular y en base a algún extraño leguaje común- los señores Rudolf Diesel, Henry Ford, Greta Thunberg y algún político-estadista argentino del pasado (…que dejamos a elección del lector). Seguramente y en base a sus experiencias, los consejos serían pocos y contundentes: apelemos a la tecnología para vivir el mejor presente posible…pero no a costa del futuro de la naturaleza; pensemos que estos dilemas (que los economistas llaman trade off) más que problemas irresolubles son tensiones propias derivadas de una magnífica oportunidad de cambio; reconozcamos que es mejor, para todos, adoptar una perspectiva de largo plazo socialmente equilibrada, que empantanarse en resolver tácticamente algunos intereses, sectoriales y particulares, del agobiante corto plazo; y que, para avanzar, es recomendable concentrarse en pocas metas y mucha (bio) energía en el proceso, siempre con un marcado apego a las instituciones como ámbito de consensuar futuros.

Como se desprende de los consejos anteriores, la economía política requerida para reimpulsar el complejo industrial de los biocombustibles como parte de una matriz productiva sustentable y competitiva involucra objetivos comunes con otros contrapuestos, múltiples intereses privados y un abanico de instancias estatales. Necesariamente reclama una institucionalidad de contención y un ámbito de establecimiento de consensos para lograr una respuesta racional y eficiente a los intereses generales de la sociedad.

*Docente e investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES) FCE/UBA-CONICET robertobisang@gmail.com

**Docente e investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES) FCE/UBA-CONICET  mariannef66@gmail.com

***Especialista Internacional en Biocombustibles, Programa Bioeconomía y Desarrollo Productivo. INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN PARA LA AGRICULTURA (IICA)  agustin.torroba@iica.int

****Asistente de docencia e investigación del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES) FCE/UBA-CONICET santivernazza@yahoo.com.ar

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[1] Múltiples e impredecibles variables impiden prever cual será la futura fuente de origen de energía dominante –en reemplazo de los fósiles- (hidrógeno, gas, eólica, solar, biomasas); en la transición, los carburantes renovables ensanchan sus usos tanto vía su transformación en electricidad o como carburantes para aviación o transporte marítimo, mientras que en paralelo maduran los biocombustibles de segunda generación.

[2] El motor original fue patentado en 1892 usando aceite de palma como carburante.  https://worldwide.espacenet.com/publicationDetails/originalDocument?CC=US&NR=542846A&KC=A&FT=D&ND=3&date=18950716&DB=EPODOC&locale=en_EP0

[3] “Cuando Henry Ford hizo el primer diseño de su automóvil Modelo T en 1908, esperaba utilizar el etanol como combustible. De hecho, de 1920 a 1924, la Standard Oil Company comercializó un 25 % de etanol en la gasolina vendida en el área de Baltimore. Sin embargo, los elevados precios del maíz, junto con las dificultades de almacenamiento y transporte, hicieron abandonar el proyecto. A finales de la década de los veinte y durante la década de los treinta, se hicieron esfuerzos para recuperar sin éxito el proyecto. A raíz de esta decaída en la utilización del etanol, Henry Ford y diversos expertos unieron fuerzas para promover su recuperación. Se construyó una planta de fermentación en Atchison (Kansas) con un potencial para fabricar 38.000 litros diarios de etanol para automoción. Durante los años treinta, más de 2.000 estaciones de servicio en el Mediano Oeste vendieron este etanol hecho de maíz que denominaron “gasoil”. No obstante, la competencia de los bajos precios del petróleo obligó al cierre de la planta de producción de etanol a mediados de los años cuarenta. Como consecuencia, se acabó el negocio de los granjeros americanos y el gasoil fue sustituido definitivamente por el petróleo” pág. 15 https://www.agenergia.org/wp-content/uploads/2018/05/1234281169_Biocombustibles_FTerra.pdf

[4] Bianchi P. (1995). Construir el mercado. Revista Asturiana de Economía. RAE Nro. 4. España, 1995.

[5] Pérez, C. (2010). “Technological revolutions and techno-economic paradigms”. Cambridge Journal of Economics, Vol. 34, No.1, pp. 185-202

Nelson, R. (1994). “The Co-evolution of Technology, Industrial Structure, and Supporting Institutions”. Industrial andCorporate Change, Volume 3, Issue 1, 1994, Pages 47–63.

[6]Lachman J. Bisang R. Obstchatko E. Trigo E. “BIOECONOMÍA: MODELO DE DESARROLLO PARA LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI. Impulsando a la bioeconomía como modelo de desarrollo sustentable: entre las políticas públicas y las estrategias privadas IICA, Costa Rica, Octubre 2020. https://repositorio.iica.int/bitstream/handle/11324/12478/BVE20108164e.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[7] Oliveira G. McKay B. and Plank C. (2017). How biofuel policies backfire: Misguided goals, inefficient mechanisms, and political-ecological blind spots. Energy Policy 108 (2017) 765–775 https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0301421517301805

[8]Existe una marcada diferencia en este aspecto: la base de las energías no renovables se asienta en la explotación de recursos ubicados en el subsuelo, que, en la mayoría de las legislaciones, son consideradas de propiedad estatal (y explotadas por vías que van desde las concesiones temporales hasta la puesta en marcha de empresas estatales); en cambio, las fuentes de los biocombustibles están asociadas a la generación de diversas biomasas a partir del suelo (que en la casi totalidad de las economías se asigna como derecho de propiedad privada).

[9] Bisang R. y Torroba A. (2020) Sistemas de Precios y Bioenergías”. Serie Documentos de Trabajo del IIEP, 56, 1-39. http://iiep-baires.econ.uba.ar/documentos_de_trabajo

Bisang R. Capelletti L. y Torroba A. (2020). Los Biocombustibles en Argentina en  Nuevos sectores productivos en la economía argentina: impactos sobre el desarrollo y políticas públicas López A. ,Fuchs, M.   Lachman J. y Pascuini P. (Comp.).  Ed EUDEBA (en Prensa).

Torroba, A. (2019). Evolución de la renta hidrocarburífera en Argentina 1993-2018: impactos en la cadena de valor. Tesis de maestría, UBA-CEARE. https://www.ceare.org/tesis/2019/tes45.pdf

[10]http://alconafta.simplesite.com

   http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/23981/norma.htm)

^[11] Inicialmente se estableció una amplia diferencia de derechos de exportación entre aceites y biocombustibles (oscilando entre 28 y 15 puntos a lo largo del tiempo). “A “flexible export tax” on biodiesel was first established in August 2012 that permitted monthly modifications. In December 2015, carrying out a campaign pledge, President Macri’s government eliminated export taxes on all agricultural commodities, except for biodiesel, and soybeans and soy byproducts that were lowered 5 percentage points from 35 percent to 30 percent and from 32 percent to 27 percent, respectively. In June and July 2017, the export tax on biodiesel was set at 0 percent (from 0.13 percent in May) through the end of the year. In July 2017, soybean oil exports were taxed at 27 percent and biodiesel exports at 0 percent. Under Decree 1343/17, the export tax on soybean oil, soybean meal and soybeans was slated for a monthly reduction of 0.5 percent from January 2018 until December 2019 to bring the export tax on soybean oil and soybean meal to 15 percent and on soybeans to 18 percent. However, in need of additional government revenue, in August 2018, the government eliminated these soybeans and its by-product export taxes and instead on September 4, 2018, under Decree 793/2018, implemented an 18 percent export tax on soybeans, soybean oil, and soymeal plus an additional tax of 4 pesos per US dollar. In January 2018, the government eliminated the flexible export tax on biodiesel and replaced it with a fixed, set amount at 8 percent (effective tax of 7.41 percent). In May 2018, the government established the export tax on biodiesel at 15 percent (effective tax of 13.04 percent)” (USDA, 2019). USDA (2019). Argentina Biofuels Report Annual. https://www.fas.usda.gov/data/argentina-biofuels-annual-4

[12] En caso de incumplimientos preestablecidos (entregas de volúmenes de biocombustibles, cumplimiento en plazos de construcción, etc.) dicho cupo puede ser revocado.

[13] Condición impuesta por el Decreto 543/2016.

[14] Lódola A., Morras F., y Picon N. (2019) Cadenas de valor agroalimentarias: evolución en el nuevo contexto macroeconómico 2016/2018. Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca. Buenos Aires. https://www.magyp.gob.ar/sitio/areas/ss_alimentos_y_bebidas/_pdf/CadenasAgroalimentarias-v29-01-19.pdf