Por Lilia Stubrin* y Anabel Marin**
Sabemos que en cada gran etapa de crecimiento del sistema capitalista mundial, hubo un conjunto de tecnologías que resultaron centrales para dinamizar e impulsar el crecimiento. Por ejemplo, la tecnología a vapor tuvo un rol central en la época de la revolución industrial, y las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) están jugando un rol trascendente durante el período presente. Sabemos, además, que los países que se adelantaron generando capacidades tempranamente para el desarrollo de cada una de estas tecnologías en los distintos períodos fueron los que más crecieron y se desarrollaron. Hay bastantes indicios que indican que la biotecnología (y también los nuevos materiales y la nanotecnología) serán las tecnologías que estarán al centro de la revolución que viene. Esto impulsa a los países a desarrollar políticas para desarrollar esta tecnología. En Argentina se vienen desarrollando discusiones y políticas orientadas al desarrollo de la biotecnología. Sin embargo, hasta la fecha estas pueden caracterizarse como incipientes, fragmentadas, poco sistémicas, y, en algunos casos, dependientes de la presión de grupos específicos. Con el objeto de entrar tempranamente y ser protagonistas en la próxima revolución tecnológica, se requiere de una política pensada dentro de una estrategia de desarrollo y crecimiento con una visión de largo plazo. Aquí planteamos algunas preguntas que a nuestro criterio son centrales para pensar la política de innovación empresaria en el área biotecnológica en nuestro país.
1) ¿QUÉ TIPO DE EMPRESAS BIOTECNOLÓGICAS? En la Argentina existen varias decenas de empresas que utilizan alguna tecnología biotecnológica para producir distintos tipos de productos (desde inoculantes hasta vacunas). Si consideramos el grado de sofisticación tecnológica, agregado de valor e innovatividad de la canasta de productos biotecnológicos resultantes nos encontramos con una gran heterogeneidad. Por ejemplo, son unos pocos los productos de esta canasta que se han patentado y que podrían caracterizarse como productos biotecnológicos internacionalmente nuevos (o “de punta”). Por el contrario, muchos otros son productos con patentes vencidas, cuyo proceso ya es conocido, y que en algunos casos pueden considerarse “commodities” biotecnológicos (ya que compiten en mercados muy atomizados donde es escasa o nula la capacidad de fijar precios). Pensando en políticas que tengan como objetivo promover nuevas empresas biotecnológicas innovadoras, cabe preguntarse: ¿Qué tipo de empresas biotecnológicas queremos promover? ¿Empresas que desarrollen productos que contribuyan a la frontera internacional? ¿Empresas que aprovechen nichos de mercado que se abren con el vencimiento de patentes internacionales? ¿Empresas que atiendan problemas locales? ¿Todos los casos? ¿Sólo algunos? La sensación es que esta diversidad al interior de lo que se denomina “empresas biotecnológicas”, o “productos biotecnológicos”, es poco reconocida a la hora de diseñar políticas para el sector. O, al menos, es poco conocido el criterio que ha primado en la implementación de instrumentos de política que financian la actividad de IyD en este sector. Esta diversidad en el tipo de productos que se desarrollan, además, se vuelve a manifestar en el tipo de recursos, capacidades, activos complementarios, etc. que requieren las empresas.
2) ¿DONDE HAY MAYORES OPORTUNIDADES? Creemos que es central a toda política que tenga por objetivo desarrollar la innovación en biotecnología y potenciar su impacto, la identificación de las áreas donde se concentran las mayores oportunidades de innovación y de competitividad. Pero, uno podría preguntarse, ¿cuáles son estas? ¿Dónde se concentran las oportunidades? Considerando la evidencia histórica y los cambios que han ocurrido a nivel mundial, aparecen al menos dos opciones a tener en cuenta:
Primero, aprovechar los vínculos inter-sectoriales. La historia nos muestra claramente que los países con un fuerte peso en su estructura de sectores tradicionales, parecidos a la Argentina, como los países Nórdicos, Australia o Canadá, hicieron un camino hacia el desarrollo “en bloques”, es decir en donde los sectores de alta tecnología aparecieron y crecieron en gran medida a partir de las demandas de los sectores tradicionales. Fueron las demandas sofisticadas de estos sectores las que incentivaron en gran parte los sectores intensivos en conocimiento. Australia, el ejemplo más reciente, desarrolló el sector de TICs a partir de las demandas del sector minero. Ahora este sector se ha diversificado atendiendo otros mercados y ha alcanzado niveles de competitividad a escala mundial. Tomando estos ejemplos es difícil pensar que en un país como Argentina el desarrollo exitoso de la biotecnología pueda ser incentivado y promovido exclusivamente a partir de inversiones autónomas en el desarrollo de la tecnología per se, sin incentivar los vínculos entre esta tecnología – por definición transversal – y posibles sectores usuarios. Creemos que pensando el desarrollo en “bloques” hay una punta del ovillo para fomentar y fortalecer la actividad biotecnológica empezando fundamentalmente por identificar las posibles demandas del sector productivo e incentivar los vínculos con sectores con mayor capacidad de demanda.
Segundo, aprovechar nuevos nichos de mercado. Sabemos que muchos de los mercados en los que la biotecnología puede jugar un rol clave están ya ocupados a nivel mundial por un conjunto de pocos actores internacionalizados que proveen soluciones estandarizadas (insumos para la actividad agrícola, minera o para la industria alimenticia). Estos mercados tienden a estar bien consolidados, concentrados y poseen altas barreras de entrada (por ejemplo, el mercado de eventos transgénicos). En este contexto, importantes preguntas de política son: ¿Qué tipo de nichos de mercado son más apropiados para los desarrollos tecnológicos locales? ¿Qué posibilidades tienen las empresas locales de entrar en mercados ya ocupados por grandes multinacionales? ¿Existen más posibilidades de competir en nuevos nichos de mercado asociados a problemáticas locales o regionales? La poca evidencia existente, como en el caso de proveedores dinámicos a la agricultura en Argentina o a la minería en Chile, nos muestra que la opción de crear alternativas o trayectorias nuevas de mercado en base a nuevos desarrollos tecnológicos que atiendan problemáticas locales, pero que luego puedan también servir para países con problemáticas semejantes, puede ser una vía posible. Las distintas estrategias posibles, sin embargo, deben ser debatidas y analizadas no sólo considerando las capacidades locales sino también teniendo en cuenta las características de los mercados y las reglas de juego prevalecientes en cada caso o cadena.
3) ¿DONDE ESTÁN LAS BARRERAS?…El desarrollo de nuevos emprendimientos biotecnológicos está asociado a la capacidad de innovar. Es decir, a la capacidad de introducir algo nuevo en el mercado. Los diferentes emprendimientos biotecnológicos se encuentran en distintas fases del proceso innovativo: algunos se encuentran atravesando la fase de investigación científica y desarrollo productivo (IyD), otros ya han desarrollado un producto o tecnología y necesitan escalarla, otros con una tecnología ya probada requieren cumplimentar fases regulatorias, otros, más avanzados, enfrentan dificultades asociadas a la comercialización de sus desarrollos, etc. Cada estadío del proceso innovativo es claramente diferente y, por lo tanto, tiene asociados distintos tipos de desafíos y obstáculos. En general, encontramos que las políticas públicas se encuentran sesgadas hacia el fortalecimiento de la primera fase de los emprendimientos (la capacidad de IyD). Sin embargo, las fases posteriores son en muchos casos, igualmente o más relevantes para la innovación en este área. Por ejemplo, la innovación en biotecnología es altamente sensible al marco regulatorio. Cumplimentar los requerimientos regulatorios es muy demandante en términos de recursos, y, por lo tanto, se transforma en un cuello de botella crítico para el éxito de potenciales nuevos emprendimientos. En este sentido, los siguientes interrogantes resultan centrales: ¿cuáles son los distintos tipos de obstáculos que enfrentan las empresas biotecnológicas en las distintas etapas del proceso innovativo? Y, ¿qué tipo de políticas son más acordes para abordar estos desafíos?
4) ¿CUAL ES EL CAMINO? En general estamos acostumbrados a pensar que existe una frontera tecnológica que tenemos que alcanzar y que ésta está definida, especialmente para los países emergentes. Sin embargo, la visión de una trayectoria única y unidireccional parece poco adecuada para atender el desarrollo y las posibilidades de nuevos sectores como la biotecnología. Utilizamos el caso de la industria de semillas para ilustrar el punto. Las semillas son un eslabón clave de la producción agrícola y la biotecnología ha posibilitado el surgimiento de novedosos y distintos caminos para mejorar semillas. Pueden reconocerse al menos tres: i) el surgimiento de nuevas herramientas biotecnológicas (marcadores moleculares/selección genómica) que aplicadas al mejoramiento convencional hacen más eficiente el desarrollo de semillas resistentes a enfermedades o con mejores rendimientos; ii) las nuevas técnicas biotecnológicas (como el Tilling) que potencian tecnologías como la mutagénesis para la obtención de genes que le pueden conferir nuevas características a las semillas[1]; y iii) el surgimiento de la ingeniería genética que permite el descubrimiento de genes en otras especies y la transferencia a los mismos a las plantas con el fin de otorgarles nuevas características.[2] En Argentina existen capacidades en el sector público y privado relacionadas a estas tres posibilidades tecnológicas. Sin embargo, resulta llamativo encontrar como la política de innovación ha favorecido fundamentalmente casi únicamente la tercera de éstas. Por ejemplo, el instrumento FONTAR financió 37 proyectos al sector semillero entre 2003 y 2013, de los cuales el 90% ha sido otorgado para favorecer el desarrollo de ingeniería genética. Esos subsidios, que alcanzaron casi 24 millones de pesos, han sido otorgados en su totalidad a una sola empresa. Por otro lado, se ha financiado un solo proyecto por el monto de 326.800 pesos para desarrollar la primera de las alternativas analizadas. Este ejemplo permite reflexionar acerca del rol de la política pública para ayudar a multiplicar o restringir las posibles trayectorias de desarrollo, e impacto, de la biotecnología. Resulta central por lo tanto abordar preguntas del tipo ¿qué camino tecnológico queremos seguir? ¿Cuáles son los riesgos y los beneficios de cada opción posible?
5) ¿QUÉ REGIMEN DE APROPIABILIDAD ES MÁS APROPIADO? En general se argumenta casi sin discusión que los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) son el mejor incentivo para la inversión en conocimiento e innovación. Sin embargo, también sabemos que existen varios costos asociados a los sistemas de DPI, que terminan incentivando en muchos casos la concentración y el monopolio. Por un lado, los DPI pueden generar ineficiencias estáticas debido a los altos precios que tiene que pagar la sociedad a los innovadores por sus productos patentados, pero por otro lado, los DPI pueden generar ineficiencias dinámicas debido a las barreras que generan para otros innovadores. Respecto a éste último punto, el costo por pérdida de diversidad de innovación puede ser particularmente dañino en el caso de las nuevas tecnologías, acumulativas, como la biotecnología. En estos casos, las innovaciones suelen están altamente inter-relacionadas y vinculadas, y, por lo tanto, muchos desarrollos tecnológicos requieren el acceso a desarrollos pre-existentes protegidos. Esto significa que, en la práctica, el sistema de patentes puede terminar concentrando la actividad innovativa en los grandes jugadores con capacidad de negociar Y restringir en el mediano plazo la diversidad y la capacidad del sistema para innovar. Cabe preguntarse entonces ¿qué régimen de apropiabilidad es más apropiado para el desarrollo de la biotecnología? ¿Sería más apropiado diseñar régimenes de DPI adaptados los distintos sub-sectores en Argentina? ¿Qué consecuencias han tenido los regímenes que han prevalecido hasta ahora? ¿Es posible diseñar y negociar sistemas más adaptados a las circunstancias locales?
Los cinco puntos que traemos a la discusión creemos son centrales, aunque no los únicos, para pensar la política de innovación en el área biotecnológica, y potenciar los impactos de esta tecnología transversal en el desarrollo local y la diversificación de la matriz productiva.[3] La discusión está abierta…
*Investigadora del CENIT. lstubrin@fund-cenit.org.ar
**Investigadora CONICET-CENIT. a.i.marin@fund-cenit.org.ar
[1] Un caso local es el desarrollo del arroz mutagénico resistente a las imidazolinonas, que ha tenido un gran impacto en la producción de arroz en nuestro país.
[2] Tal es el caso de la soja transgénica resistente al glifosato.
[3] Ver artículo completo “Biotecnología e innovación: algunas reflexiones para pensar la política pública” en http://www.fund-cenit.org.ar
ALQUIMIAS ECONÓMICAS 