La Asignación Universal por Hijo y sus impactos

Por Roxana Maurizio*

Hace algunos días fue publicado el libro “Análisis y propuestas de mejoras para ampliar la Asignación Universal por Hijo”, resultado de un proyecto conjunto entre UNICEF y ANSES, que fue coordinado por Oscar Cetrángolo y en el cual participamos un amplio conjunto de investigadores de la Facultad de Ciencias Económicas de Buenos Aires y de La Plata.

Uno de los aspectos allí estudiados ha sido el de los efectos de la AUH en la participación laboral, el empleo, el desempleo, las horas trabajadas y la generación de ingresos laborales y no laborales de los adultos. Aquí se resumen los principales argumentos y hallazgos.

Los argumentos

Existe en la actualidad un debate acerca de las consecuencias que pueden tener las transferencias monetarias a los hogares en el comportamiento laboral de los adultos. Estos efectos se relacionan con la percepción de nuevos ingresos no laborales, por una parte, y con el cumplimiento de las condicionalidades del programa, por otra.

Por un lado, se sostiene que este tipo de transferencias monetarias producen un efecto ingreso, lo que origina un aumento de la demanda de bienes normales. Si el ocio es un bien normal, la oferta de trabajo descenderá, lo que puede conducir a salidas del mercado laboral o a la reducción del número de horas trabajadas.

Sin embargo, podría sostenerse que el efecto real de las transferencias monetarias dependerá de su magnitud. Otros factores también podrían afectar la decisión de permanecer o abandonar la fuerza laboral en respuesta a esos beneficios como, por ejemplo, ciertas características del  empleo diferentes de la remuneración (condiciones de trabajo, distancia de traslado o número de horas trabajadas) o demandas de cuidado y tareas hogareñas.

Por otro lado, puede argumentarse que si los montos de las transferencias son lo suficientemente elevados como para desalentar la participación laboral, también podrían producir el efecto opuesto. En otras palabras, este beneficio podría permitir que los hogares superen las barreras de ingreso a ciertas actividades productivas o que tomen ciertas decisiones económicas que de otro modo no serían posibles llevar a cabo (Medeiros et al., 2008).

En un modelo más complejo de oferta laboral familiar, las decisiones relativas a la distribución del tiempo se vinculan a las de otros miembros del hogar. De ese modo, sería posible introducir un segundo canal por cuyo intermedio las transferencias podrían originar cambios en dicho comportamiento. Por un lado, al estar ligado a la concurrencia a la escuela, el beneficio reduce el costo de oportunidad de estudiar, lo que podría derivar en un descenso de la demanda de bienes sustitutivos del estudio y en un incremento de la demanda de bienes complementarios del mismo. Si el trabajo es un sustituto de la escuela, se reducirá la oferta de trabajo de los menores. Sin embargo, si el trabajo y los estudios no son sustitutos perfectos, el efecto en la oferta de trabajo de los menores podría ser ambiguo (Ravallion y Wodon, 2000).

Al respecto surgen dos cuestiones relevantes sobre la oferta de trabajo de los adultos. Una se refiere a cómo reaccionaría la oferta de mano de obra de otros miembros del hogar ante una reducción de la oferta de trabajo de los niños. Esta reacción podría compensar parcialmente el efecto de las transferencias en los ingresos del hogar, de modo que el potencial desincentivo de los adultos podría terminar siendo exiguo.

El segundo punto se relaciona con que el cumplimiento de las condicionalidades podría por sí mismo alterar la asignación del tiempo de los adultos: si la asistencia a la escuela reduce el tiempo dedicado al cuidado de los niños, podría incrementarse el tiempo disponible para trabajar; por el contrario, el tiempo necesario para garantizar la concurrencia al colegio y los controles médicos podría reducir las horas destinadas al trabajo.

Finalmente, el hecho de que, en general, en América Latina estos programas tengan una puerta de salida vinculada a la mejora de las condiciones económicas de los hogares podría desalentar la participación en el mercado laboral dado que esto afectaría a la elegibilidad para continuar en el programa. En el caso de la AUH, sin embargo, acceder al programa y permanecer en él no depende de los ingresos familiares totales, sino de los ingresos laborales de los adultos a cargo de los niños. No obstante, supervisar el cumplimiento de este requisito resulta complejo en un contexto de informalidad laboral lo que podría disminuir la ocurrencia efectiva de comportamientos tendientes a reducir la oferta de trabajo. Por otro lado, en el caso de los desempleados o de las personas económicamente inactivas la AUH no debería ocasionar ningún desincentivo explícito al trabajo puesto que si la persona accede a un trabajo informal seguiría percibiéndola. Si obtiene un empleo formal comenzaría a percibir la asignación familiar. Además, la asignación consiste en una suma fija por hijo que no depende del nivel de ingresos laborales. Por el contrario, si esta fuera decreciente con los ingresos podría generar desincentivos al trabajo. Todas estas características particulares de la AUH podrían disminuir los efectos de este tipo de transferencias sobre las decisiones relativas al trabajo.

Fuente de información y metodología

Los datos utilizados en este estudio provienen de dos fuentes de información. La primera de ellas es la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). En particular, en este estudio se emplearon datos de panel anuales construidos para el período comprendido entre el primer trimestre de 2009 y el segundo trimestre de 2015 con el fin de incluir información previa y posterior a la puesta en marcha de la AUH en noviembre de 2009.

Esta fuente de información presenta ventajas y desventajas para este tipo de análisis. La ventaja más importante es que su estructura de panel permite realizar una evaluación de impacto basada en el estimador de diferencias en diferencias. La desventaja es que no se identifican directamente los beneficiarios de esta asignación por lo cual es necesario hacerlo de manera indirecta, tal como se detalla más abajo. Es por ello que complementariamente se utilizaron los microdatos de la Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS) llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el año 2015 en algunas áreas geográficas del país. A diferencia de la EPH, esta encuesta indaga directamente sobre los perceptores de esta asignación. Sin embargo, la misma sólo brinda información para ese año por lo cual no es posible construir paneles que posibiliten un análisis dinámico.

A partir del uso de estos microdatos la evaluación de los efectos de la AUH se realizó utilizando un método no experimental basado en la aplicación de técnicas de matching para definir un grupo de control, lo que permite estimar cuál habría sido la situación de los perceptores de la AUH si no hubieran accedido al programa.

Para la identificación indirecta de los perceptores en la EPH se recurrió a la pregunta que capta la suma de transferencias monetarias otorgadas a los miembros del hogar por el gobierno, las instituciones privadas o la iglesia, entre otras instituciones. La pregunta incluye un amplio rango de entidades, por lo que no puede asumirse que las respuestas se relacionen exclusivamente con este programa. En consecuencia, los hogares se clasificaron en un comienzo como beneficiarios de esta asignación sólo cuando los montos declarados coincidían con los valores establecidos en el programa. Un exhaustivo conjunto de controles adicionales fueron aplicados de modo de asegurar la correcta identificación del grupo tratado.

Por su parte, los hogares que cumplían con todos los requisitos para recibir la AUH pero no la percibían constituyeron el grupo de control. Por lo tanto, el análisis se limitó a los hogares (y sus miembros) con hijos que eran elegibles para la AUH en un determinado año, diferenciándolos según hayan accedido al beneficio (grupo de tratamiento) o no (grupo de control) en el año siguiente.

En el Gráfico 1 se muestra que la distribución de los hogares elegibles que accedieron a la AUH en 2009 estaba desplazada hacia la izquierda en relación al resto de los hogares, seguidos por los hogares elegibles no perceptores, por los hogares no beneficiarios y no elegibles con niños y finalmente por los hogares sin menores. O sea, dentro del conjunto de hogares que cumplían con los requisitos para acceder al programa (elegibles) inicialmente parecen haberlo hecho con mayor intensidad (elegibles perceptores) aquellos de menores recursos. Ésta y otras diferencias entre esos hogares y aquellos elegibles que no accedieron a la AUH fueron tenidas en cuenta en el análisis econométrico con el fin de estimar con precisión los efectos de la transferencia sobre las decisiones laborales de los adultos.

 

 

Los resultados

El análisis se efectuó en tres niveles de comparación: i) los hogares perceptores en comparación con los hogares no perceptores elegibles; ii) los miembros de cada uno de estos hogares (beneficiarios y no beneficiarios), diferenciados por género y por su condición de jefe o cónyuge, y iii) los titulares del beneficio en relación a individuos comparables que viven en hogares del grupo de control.

En el Cuadro 1 se presentan sólo los resultados correspondientes al primer y último par de años, pero éstos son muy similares en el resto de los subperíodos considerados. Si bien el signo de los parámetros del efecto medio del tratamiento en los tratados correspondientes a las variables del mercado laboral parece sugerir que la AUH tiene un efecto negativo en las decisiones sobre participación económica —medidas por la proporción de miembros activos respecto del total de adultos del hogar— y en la tasa de empleo de los hogares, estos cambios no son estadísticamente significativos.[1] Asimismo, no se observa un efecto significativo en la incidencia del desempleo ni en el promedio de horas trabajadas por los miembros del hogar ocupados.

Entre los años 2009-2010 los hogares perceptores experimentaron un incremento en los ingresos no laborales superior a los no perceptores asociado, claramente, a la AUH. Este efecto no resultó ser estadísticamente significativo en el último período. Sin embargo, aún en aquel caso, el aumento en esta fuente no alcanzó para generar un comportamiento diferencial en los ingresos familiares totales entre ambos grupos de hogares.

Por lo tanto, la falta de significatividad estadística de los efectos estimados sobre las variables asociadas con el mercado laboral parece sugerir que la implementación del programa no ha creado desincentivos importantes en la oferta laboral entre los adultos. Sin embargo, estos resultados a nivel de hogar podrían reflejar el impacto neto de los distintos efectos de la asignación entre sus miembros. A fin de analizar estos hallazgos en mayor detalle se llevaron a cabo estimaciones efectuadas separadamente para los distintos miembros adultos de los hogares.[2]

En este nivel de análisis los resultados fueron coherentes con los obtenidos a nivel de los hogares, en cuanto a que la oferta laboral de los miembros de los hogares beneficiarios no se comporta de manera significativamente diferente a la correspondiente a los miembros de los hogares del grupo de control. Tampoco se observaron impactos estadísticamente significativos en el promedio de horas trabajadas en ninguno de los grupos ni subperíodos considerados.

Por último, el tercer nivel de análisis implicó comparar directamente el comportamiento de las titulares de la AUH con el de las mujeres en hogares elegibles no perceptores. Los resultados confirman nuevamente que la AUH no parece haber alentado la inactividad ni haber causado una reducción en el número de horas trabajadas por las mujeres (ni en las jefas de hogar ni en las cónyuges). Sólo en el primer subperíodo se observa una reducción en la tasa de actividad de las mujeres pero significativo al 5% y que no se mantiene cuando se desagrega entre cónyuges y jefas. A ese nivel de significatividad también se registra una caída en las horas trabajadas sólo en el caso de las cónyuges en esos años (Cuadro 2)

En el primer panel los ingresos individuales totales de las mujeres, y en particular de las cónyuges, aumentaron como consecuencia del mayor incremento entre las perceptoras de los ingresos no laborales. En los subperíodos siguientes el alza en esta fuente no resultó lo suficientemente importante para alterar sus ingresos totales.

Finalmente, los resultados de la ENAPROSS, la cual resulta muy valiosa porque permite identificar directamente a los perceptores de la AUH, volvieron a confirmar la falta de impactos significativos de la AUH sobre las decisiones relativas al mercado de trabajo.

Reflexiones finales

La introducción de la Asignación Universal por Hijo representó un muy importante paso hacia la superación de los retos que implica el cierre de la brecha existente en la cobertura de la protección social infantil en la Argentina.

Teniendo en cuenta los resultados obtenidos no es posible concluir que el programa haya generado desincentivos significativos al trabajo entre los adultos miembros de los hogares beneficiados. Estos resultados son coherentes con gran parte de la evidencia empírica sobre programas de transferencias similares en otros países de la región. En particular, un reciente estudio realizado por investigadores del MIT para seis países en desarrollo concluye sobre la falta de evidencia sistemática que confirme la existencia de efectos de desincentivo al trabajo de este tipo de programas (Banerjee et al., 2017).

Resulta importante señalar, sin embargo, que desde un punto de vista normativo no necesariamente la reducción en la participación en el mercado de trabajo resulta siempre un hecho negativo. La evaluación en estos términos deberá tener en cuenta aspectos tales como, por ejemplo, cual es el miembro del hogar que reduce su participación y la calidad del puesto y tipo de tarea a la que renuncia.

Por último, resulta esencial contar con información fiable y actualizada para poder efectuar un seguimiento continuo y una evaluación más precisa de los posibles efectos de la AUH y otros programas de protección social. Argentina presenta un rezago considerable en esta materia, aún en comparación con otros países de la región.

*Instituto Interdisciplinario de Economía Política (UBA-CONICET)

Referencias

Banerjee, A., R. Hanna, G. Kreindler y B. Olken (2017) “Debunking the Stereotype of the Lazy Welfare Recipient: Evidence from Cash Transfer Programs Worldwide”, The World Bank Research Observer, Volume 32, Issue 2. https://academic.oup.com/wbro/article-abstract/32/2/155/4098285?redirectedFrom=fulltext

Maurizio, R. y G. Vázquez (2014) “Argentina: efectos del programa Asignación Universal por Hijo en el comportamiento laboral de los adultos”, Revista de la CEPAL N° 113. http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36962/1/RVE113MaurizioVazquez.pdf

Medeiros, M., T. Britto y F. Veras Soares (2008), “Targeted cash transfer programmemes in Brazil: BPC and the Bolsa Familia”, Working Paper N° 46, IPC.

Ravallion, M. y Q. Wodon (2000) “Does child labour displace schooling? Evidence on behavioural responses to an enrollment subsidy”, The Economic Journal, vol. 110, N° 462, Royal Economic Society.

[1] Sólo en el panel 2009-2010 se observa una reducción en la tasa de actividad pero significativa el 5%.

[2] Por razones de espacio estos resultados no se presentan aquí pero están disponibles en el documento de referencia.