Del ajuste gradual al gradualismo ajustado: ¿cambió el Fondo, cambió el gobierno, o todo sigue igual?

 

Por Oscar Cetrángolo*

Luego de dos años y medio tratando de encauzar una situación económica extremadamente compleja[1] sin decidir claramente el nivel de gradualismo adecuado a las circunstancias, el gobierno dio claras muestras de haber abandonado su optimismo inicial en la automaticidad de la reactivación a partir de su llegada al poder. No logró definir en estos años ni la velocidad en el ajuste de precios relativos (por momentos tampoco estuvo claro la dirección de algunos de esos ajustes) ni la coordinación entre una diversidad injustificada e inconveniente de instancias de gobierno en materia de política económica. Durante este período abusó de una visión que, como coincidimos con Pablo Gerchunoff y Andrés López en una reciente emisión de Partida Doble, consistía en “ajuste fiscal con supply side policy”. Trató de solucionar los problemas de sector externo y fiscal mediante la reducción de impuestos que, supuestamente, iba a resultar en una importante reactivación. Lo cierto es que la reducción de impuestos no reactivó y, encima, complicó la situación fiscal.

Las dudas sobre los beneficios de persistir en su política sinuosa terminaron de convencer al gobierno de la necesidad de ciertos cambios. Acordar con el Fondo Monetario Internacional había sido considerado desde el principio del gobierno como una salida no digna de ser tenida en cuenta, básicamente, por los costos políticos que tendría. No obstante, en medio de una corrida que afectó el tipo de cambio, y pocos días después de una reunión de Christine Lagarde con integrantes del equipo económico, el gobierno anunció el inicio de las negociaciones con el FMI. En un principio se trató de justificar esas negociaciones explicando que se trataba de aprovechar una posición sólida que permitiría un acuerdo beneficioso y diferente a los históricamente conocidos. A ello también contribuiría el supuesto cambio en la visión del FMI a partir de la crisis de principio de siglo.

No obstante, ahora que se conoce el texto de lo acordado queda más claro que, pese a las declaraciones de los negociadores, el trato cordial que se muestra en las fotos y los mensajes de afecto, se trata de un acuerdo que, si bien es especial por su monto, involucra condicionalidades muy exigentes y una fuerte rigidez, en especial a partir de lo incorporado en los aspectos técnicos acordados, como se verá más adelante.

En esta oportunidad vamos a concentrarnos básicamente en los aspectos fiscales del acuerdo, aunque el mismo ofrece la posibilidad de considerar otros aspectos de interés. En lo que sigue, en consecuencia, vamos a comenzar con una evaluación de los agregados fiscales para ver cómo se llegó a la situación actual y cuáles son las posibilidades de cumplir con las metas globales de déficit acordadas. Para ello, se analizarán luego los ajustes necesarios en las diferentes partidas de gastos y recursos, para poder evaluar las posibilidades técnicas y políticas de lograrlo. Finalmente serán considerados otros aspectos incorporados en el texto del acuerdo para terminar con algunas reflexiones finales.

La trayectoria fiscal reciente y esperada

El acuerdo  establece la necesidad de reducir el déficit primario del gobierno nacional desde 3.8 a 2,7% del PIB durante el presente año, alcanzar 1,3 en el año próximo y eliminarlo para el 2020. Como se muestra en el gráfico 1 a partir de los resultados mensuales presentados como promedios móviles del año previo, esa trayectoria supone una profundización del sendero presente, aunque no se ha traducido en una reducción del resultado financiero, debido al incremento de los intereses de la deuda.

 

En efecto, el resultado financiero de los doce meses terminados en abril del presente año es similar al de diciembre del 2016, un año después de que asumiera el presente gobierno (cuándo el déficit era aún menor, cercano a 5.2% del PBI, aunque con atrasos presupuestarios y un tipo de cambio artificialmente bajo) pero con una composición diferente. El resultado financiero es en ambos períodos negativo en 5,7% del PIB, pero como consecuencia de un incremento de los intereses de la deuda equivalente a medio punto porcentual del PIB, mientras que el déficit primario se redujo desde 4,1 a 3,4. La información de mayo muestra una reducción adicional en el déficit primario hasta 3,2% del PIB.

¿Cómo se explica esa reducción en el déficit primario? La respuesta a esa pregunta resulta de especial interés ya que permite especular sobre las posibilidades de profundizar ese camino. Lo primero que hay que destacar es que la mejora en el resultado de casi 1% del PIB se dio a pesar de una reducción de ingresos de 1,1% del PIB. Más aún si se considera que los recursos provenientes de cargas sobre el salario se incrementaron 0,2% del PIB y los otros recursos corrientes 0,5% del PIB. Eso se explica por una caída de casi dos puntos porcentuales en los recursos tributarios debida a la caída de recaudación de derechos de exportación y ganancias por 0,7% del PIB, pero más importante, la reducción de recursos provenientes del Blanqueo Impositivo por 1,3% del PIB. Queda claro que el enfoque predominante en la política fiscal fue de tratar de reactivar la economía poniendo en riesgo el sendero fiscal. Ello queda mucho más claro cuando se observa la evolución de la carga tributaria total de los recursos nacionales (incluida la coparticipación), que ya en el primer año de gobierno (sin tomar los recursos de ese blanqueo) habían caído por el equivalente a 0,8% del PIB, impulsado predominantemente por el impuesto a las ganancias.

Lo anterior explica el por qué, a pesar de haberse reducido el gasto primario en el equivalente a 2% del PIB la situación fiscal no muestra las mejoras necesarias. Esa reducción del gasto se logró a pesar de un incremento de 0,7% del PIB en el gasto en prestaciones de la seguridad social. Los rubros que explican ese esfuerzo son, en primer lugar, la caída en transferencias al sector privado (subsidios a tarifas) por 1,6% del PIB y del gasto en capital por 0,6%. El resto de rubros explican el 0,5% restante. Del total de reducciones, las transferencias discrecionales a provincias representan 0,4% del PIB. Es claro que si se hubiera cumplido con la idea original donde el gradualismo (en la versión oficial) consistía en mantener los recursos como porcentaje del PIB y el gasto en moneda constante, la situación fiscal sería hoy mucho más sólida. En cambio, se prefirió seguir un extraño enfoque de ajuste fiscal con política de supply side.

Para entender lo que se propone el gobierno (o el FMI) con la firma de este acuerdo, hay que completar la visión de cómo llegamos con el texto de lo acordado. La rigidez de los rubros más significativos del gasto público (pensiones y transferencias automáticas a provincias, incluidas las acordadas recientemente), la escasa importancia de los gastos de funcionamiento en las cuentas del gobierno nacional y las dificultades políticas para reducir otras partidas del gasto social (además de ser inconveniente bajo las actuales circunstancias sociales) obligan a prestar atención a ajustes adicionales a los ya en curso sobre la inversión pública; la reducción adicional de subsidios a las tarifas de la energía y transporte, y transferencias discrecionales a provincias. Parece un camino difícil para un gobierno que quiere transitar con éxito un año electoral. Como si fuera poco, se estableció que el gobierno tiene identificadas medidas adicionales por el equivalente a 0,2% del PIB en el caso en que las metas no sean cumplidas.

El texto del acuerdo, entre la dureza técnica y los gestos de una dudosa flexibilidad

Mucho se ha escrito y especulado durante los últimos quince años acerca de los cambios en las recomendaciones provenientes del FMI y de su mayor atención sobre los efectos sociales y económicos de sus recomendaciones de política. El presente acuerdo del gobierno argentino ofrece una buena oportunidad para evaluar el alcance de este “aggiornamiento”.

En efecto, el acuerdo incorpora dos secciones destinadas a proteger a los más vulnerables y apoyar la equidad de género. En el primero de los casos se establece una rigidez adicional, aunque muy relativa, al definir un piso de gasto en asistencia social equivalente a 1,3% del PIB para un grupo de erogaciones que en la actualidad representan alrededor de 1,6% del PIB, así como una salvaguarda destinada a permitir un gasto adicional de 0,2% del PIB para Asignaciones Universales para Protección Social. No parecen ser medidas de significación. En cuanto a la sección C del Memorandum, destinado a manifestar el apoyo a la equidad de género, si bien resulta una innovación que debe ser bienvenida, no reviste más que un carácter simbólico para mostrar una sensibilidad que no se transmite en otros aspectos del acuerdo.

En cambio, el acuerdo muestra una gran precisión para limitar y delimitar las vías de escape para hacer frente a eventuales (y previsibles) dificultades en el cumplimiento de lo acordado. Ya se mencionó la flexibilidad (o límite) en relación con el gasto en protección social en un grupo delimitado de programas. En relación con las exigencias de gastos de inversión, el Memorándum de Entendimiento Técnico define una metodología para la medición del resultado que corrige cuestiones discutibles pero que habían permitido mayor flexibilidad en la información de resultado fiscal durante los últimos años. En ese sentido se establece que no deberán incluirse como recursos los adelantos transitorios del BCRA, los intereses recibidos por activos mantenidos contra agencias del sector público ni las ganancias por ventas de otros activos financieros.

Por otra parte, y de especial impacto sobre las posibilidades de mantener niveles mínimos de inversión pública, establece que deberá computarse como erogaciones por “arriba de la línea” las correspondientes a Programas de Inversiones Prioritarias (PIP), que hasta ahora no eran tomadas en cuenta en el cálculo del resultado. Algo similar sucede con las asociaciones de participación público-privada (PPP). En este caso, se acuerda que serán registrados de manera transparente y se medirán como parte del déficit del gobierno nacional a medida que se produzcan (en base caja). Finalmente, también se establecen restricciones para la medición de los atrasos.

Otro aspecto que merece ser considerado de manera especial es la posibilidad de utilizar los recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad para financiar el déficit del sistema de pensiones. Este será creciente en la medida en que se reduzcan sus ingresos debido a la eliminación de la asignación del 15% de recursos coparticipables y dentro de unos años la asignación del impuesto al Cheque, al tiempo que crecen sus erogaciones debido a la norma de movilidad previsional; las transferencias a las cajas provinciales y la introducción de la Prestación Universal por Adulto Mayor (PUAM). A ello hay que sumarle la fuerte reducción de ingresos por la introducción de un mínimo no imponible en las contribuciones patronales. Pese a ello, el acuerdo establece un máximo de 0,4% del PIB anual como tope para el uso de los recursos de ese fondo.

Este caso, tal vez sea una buena muestra de las dificultades del gobierno en decidir sus estrategias. Si bien parece razonable la utilización de esos recursos, como lo fue en su momento la introducción de la PUAM o el cambio en la fórmula de movilidad (no tanto el periodo de base utilizado para el cálculo), son modificaciones que, para que sean aceptadas deben ser consideradas como parte de la reforma estructural que inaugure un sistema equitativo, de amplia cobertura y sostenible en el mediano plazo.  Para que ello fuera posible la reducción de las contribuciones patronales mediante la introducción de un mínimo no imponible, es un obstáculo insalvable, como ha sido resaltado en una nota previa de Alquimias Económicas.

Por último, otro tema central del acuerdo es lo que respecta al financiamiento “por debajo de la línea”, que, en los hechos, incrementa sensiblemente las necesidades de financiamiento en el corto plazo. Si bien lo más difundido ha sido la cláusula que establece que “el BCRA otorgará cero financiamiento neto al gobierno durante el programa” y la recompra de Letras intransferibles por 25 mil millones de dólares a lo largo de tres años, las restricciones muestran aspectos más complejos, como fuera señalado en el reporte que la consultora ACM publicara hace pocos días[2].

En suma, consideramos que se trata de un acuerdo con el FMI diferente de los anteriores acuerdos por el monto y ciertas consideraciones sobre derechos sociales y humanos que no tienen mayor impacto sobre el sendero fiscal o macroeconómico, y no alcanzan para definir un organismo menos ortodoxo al que nos tiene acostumbrados. Los compromisos asumidos por Argentina incluyen condiciones de difícil cumplimiento para el gobierno y, seguramente, complicarán el tránsito de esta administración en un año electoral extendido que comienza en pocos días. De manera especial, las restricciones a la inversión pública, la eventual reducción de transferencias a las provincias y, el re-enfriamiento de la economía podrán complicar la situación política y el propio flujo de recursos tributarios que se requieren. Veremos cómo sigue la historia…

*Es Director de la Licenciatura en Economía de la FCE-UBA, profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE-UBA; Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad e Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).

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[1] No se presenta aquí un detalle de la gravedad de la situación de partida del presente gobierno para no repetir argumentos ya expuestos en una nota previa de Alquimias Económicas.

[2] ACM, “Apuntes de la letra chica”, Reporte del 14 de junio de 2018, Buenos Aires. http://acmsa.com.ar/servicios/