Reducción de contribuciones patronales: obstáculos para una necesaria reforma previsional y el renacimiento gradual del conflicto con las provincias

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Por Oscar Cetrángolo*

Ya entró en vigencia un ambicioso y gradual programa de reducción de contribuciones patronales que financian la seguridad social que, al final del proceso (en 2022), significará una disminución de su volumen a la mitad. Esta medida ya fue objeto de estudio por Luis Beccaria y Roxana Maurizio, cuando analizaron sus efectos sobre el mercado de trabajo en una contribución a Alquimias. En esta oportunidad, en cambio, el acento estará puesto en el impacto sobre el financiamiento de la seguridad social y el conflicto entre Nación y provincias.

Si bien no es esta la primera vez que se intenta una modificación de este estilo con el objeto de mejorar la competitividad de la economía y aumentar el empleo formal, sí lo es en la modalidad innovadora de establecer un mínimo no imponible para el pago de las contribuciones. En previas versiones de esta medida se trataba de la reducción de alícuotas en diferentes porcentajes. En esta oportunidad, sin reducir las alícuotas se decidió eximir del pago un monto mensual por trabajador que será incrementado durante los próximos cinco años hasta alcanzar los 12000 pesos en el año 2022, monto que se ajustará según la inflación. Teniendo en cuenta que al momento de ponerse en práctica la medida el salario medio era de 24000 pesos mensuales, se supone que la medida terminará afectando a la mitad de la recaudación. De esta manera no se beneficia exclusivamente al nuevo empleo (ni tampoco a regiones o sectores de actividad seleccionados, como en el pasado) sino la contratación de la totalidad de los trabajadores formales, sea cual fuere su localización, tipo de actividad, antigüedad o nivel de ingresos.

Cumpliendo con la principal característica de las reformas del presente gobierno, la negociación también fue gradual. Primero fue acordada entre la Nación y las provincias a través del Pacto Fiscal aprobado de fines de año pasado; luego se intentó aprobar como parte del proyecto de reforma laboral que no tuvo un exitoso trámite parlamentario, y, finalmente, fue incorporada a través de la reforma tributaria aprobada a fines del año pasado mediante Ley 27430 (Boletín oficial del 29-12-2017).

Antecedentes

Como se dijo, no es la primera vez que se intenta este tipo de reformas. Hacia principios de los años ochenta el gobierno nacional había concentrado sus esfuerzos en materia de política de estabilización macroeconómica sobre un esquema que pretendía reducir la tasa de inflación mediante el anclaje del tipo de cambio, de acuerdo con un cronograma de devaluación previamente anunciado (conocido como “tablita cambiaria”). En un intento por amortiguar los efectos del atraso cambiario el gobierno dispuso, a partir de octubre de 1980, la eliminación de algunas cargas sobre los salarios y su compensación por el IVA[1]. El promedio de recaudación de impuestos sobre la nómina salarial entre 1981 y 1984 se redujo en un 1.8% del PBI y, ante la imposibilidad de cobrar el IVA de acuerdo con lo esperado, se generó un conflicto financiero con las provincias (debido a la apropiación por parte del sistema de seguridad social de recursos que de otra forma hubieran sido coparticipados), que estalló con la vuelta a la democracia. Pocos años antes, las provincias habían recibido el traspaso de las escuelas primarias y casi todos los hospitales públicos (entre otros servicios públicos descentralizados).

De similar manera, pero con efectos mucho más significativos, a mediados de los años noventa, ante la imposibilidad de modificar la paridad cambiaria durante la vigencia del régimen de Convertibilidad y con el objeto de mejorar la competitividad de la economía doméstica, el gobierno nacional decidió emprender una política de reducción de las cargas sobre la nómina salarial que eran pagadas por el sector privado. El proceso de reducción de las contribuciones patronales iniciado en 1993 no fue definido como una medida única de impacto inmediato sino que siguió una trayectoria accidentada, con avances parciales, redefiniendo sus alcances y con algunos retrocesos. Fue un “gradualismo” muy diferente al que se pretende hoy. Primero se dispuso la disminución para algunos sectores de actividad y con diferente alcance territorial; luego se retrocedió parcialmente con los porcentajes de reducción durante la crisis del tequila, aunque se expandieron a todos los sectores de actividad; se volvió a avanzar superada la crisis de mediados de los años noventa, y durante los primeros años de este siglo (dominados por la crisis) se aceleró la reducción hasta alcanzar también a los aportes personales, que recién fueron restablecidos en 2008. En los años previos a la crisis del 2001 la pérdida de recursos fiscales ocasionados por la reducción de contribuciones patronales representaba el equivalente a 1,3% del PIB, de acuerdo con la estimación presentada en este documento escrito junto a Fabio Bertranou, Carlos Grushka y Luis Casanova.

Miopía de los gobiernos provinciales

No deja de llamar la atención para quienes seguimos los avatares de las conflictivas relaciones financieras entre la Nación y las provincias que casi todos los gobiernos de estas últimas hayan aceptado esta reforma. Desde hace cuarenta años buena parte de esos conflictos y las dificultades para consolidar un esquema estable de reparto de fondos (regímenes de coparticipación) ha tenido como principal causa la presión de la crisis del sistema de pensiones.  Más aún, cada vez que la crisis del financiamiento se vio agravada por la reducción de contribuciones patronales fueron las finanzas provinciales las que sufrieron la detracción de recursos coparticipables. A principios de los años ochenta fue el IVA y durante la convertibilidad fue la sumatoria de varias reasignaciones tributarias motivadas por la combinación de esas reducciones con la propia reforma previsional. Las primeras fueron la asignación del 20% de la recaudación del impuesto a las ganancias, el 11% del IVA y el 15% de la totalidad de recursos coparticipables[2]. Al ceder recursos, las provincias vieron afectadas sus cuentas y el financiamiento de las funciones a su cargo, en especial educación básica, salud pública y seguridad. El conflicto fue escalando hasta que la Corte Suprema intervino disponiendo la devolución de aquel 15% poco antes del último cambio de gobierno.

También resulta llamativa la decisión de ceder una parte muy importante del financiamiento contributivo del sistema previsional cuando el propio gobierno había anunciado una reforma estructural que asegurara la solvencia del sistema en el largo plazo. Estamos, una vez más, frente a iniciativas que encuentran alguna justificación parcial en políticas específicas sin cuidar el necesario equilibrio general con las restantes políticas de reforma. Las debilidades de coordinación en el sector público argentino son un problema recurrente que parece no tener solución.

Necesidad de consolidar un sistema previsional justo y sostenible

Siendo que dos importantes (a mi entender las más importantes) reformas imprescindibles para normalizar las cuentas públicas en el largo plazo son la construcción de un sistema de previsión social de cobertura amplia, justo y sostenible y la normalización de las relaciones financieras entre los niveles de gobierno, esta iniciativa da por tierra con las expectativas de que puedan ser resueltas en el mediano plazo. Adicionalmente, pone una presión adicional sobre la ya frágil situación fiscal.

En el primero de los casos, porque la Ley de Reparación Histórica había previsto un plazo para la presentación de un nuevo proyecto de régimen previsional que reemplazara al sistema preexistente que, dominado por las moratorias, era caracterizado por su carácter de emergencia, impredecible e insostenible en el  mediano plazo. Hasta la sanción de la citada norma (en junio de 2016) la cobertura de los trabajadores informales dependía de medidas de excepción que sólo beneficiaban a las personas (trabajadoras o no) con edades cercanas a la de retiro, sin ninguna intención de resolver las deficiencias estructurales de la protección social de la población adulta mayor. Esa protección dependía de la emergencia de un futuro gobierno dispuesto a aprovechar la ausencia de derechos transformándolo en un “obsequio” de difícil sostenimiento en el mediano plazo. Precisamente, esa ley resolvió esa falencia con la introducción del derecho a una Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) para los mayores de 65 años.

Sería un grave error pensar que el sistema resolvió todas sus debilidades con la introducción de la PUAM. Ese es solo una parte del problema, falta resolver la construcción de un pilar contributivo que brinde prestaciones atractivas que retribuyan los aportes realizados por los trabajadores formales y una prestación intermedia para los que aporten menos que lo establecido por ley, eliminando un factor de fragmentación en el sistema.

La introducción de este Mínimo No Imponible en el pago de contribuciones patronales destruye la posibilidad de construcción de un sistema contributivo razonable, además de generar expectativas sobre mejoras en el empleo formal que difícilmente dependan de esa reforma, como fue explicado por Beccaria y Maurizio en la nota antes citada. En este caso, no se trata de volver cometer el error de pensar que la reducción de contribuciones va a redundar en mayor financiamiento al generar un rápido aumento del empleo formal, como hizo el Ministro Cavallo desconociendo la experiencia de Martínez de Hoz. Se trata de volver a desestimar los riesgos de no aprovechar la experiencia.

Lamentablemente, cuando quede claro que el sistema no podrá resolver sus problemas de financiamiento, nuevamente el gobierno nacional que deba enfrentar las consecuencias de esta medida tendrá que elegir entre reducir la protección de la población adulta mayor o recurrir a recursos extraordinarios proveniente de otras fuentes tributarias que con toda seguridad reducirá el financiamiento de las provincias. En general esa disyuntiva se resolvió en Argentina en favor de la población adulta mayor, sobre la que muy justificadamente existe una gran sensibilidad.

Sucede que esa disyuntiva inútil muy probablemente termine afectando el financiamiento de los servicios a cargo de las provincias que están orientados fundamentalmente hacia la población infantil por el peso de los servicios educativos y la salud materno infantil. La diferente percepción que tiene la sociedad sobre la situación de los diferentes grupos poblacionales tiene una clara muestra (aunque por supuesto incompleta) con los indicadores de pobreza. En el segundo semestre del 2017, la información de la EPH mostraba que un 25,7% de la población total urbana se encontraba en situación de pobreza, estando en esa situación el 39,7% de la población de menos  de 15 años y el 6,3% de los mayores de 64 años.

La mejor manera de cuidar la inversión en la infancia es con un sistema previsional sostenible

Creemos que la única manera de transitar un camino donde la formación de capital humano a través de los gastos en educación básica y salud pueda expandirse es contando con un sistema previsional sostenible y equitativo. Alguien podrá decir que estos son problemas de largo plazo y abusando una vez más de una frase de Keynes tomada fuera de contexto dirán que a largo plazo todos estaremos muertos. Tan cierto como eso es que merced a los avances de la política de salud durante el último siglo han determinado que muchos de nosotros (afortunadamente cada vez mas) seremos viejos antes que estar muertos, como se muestra en el reciente trabajo de Carlos Grushka.

Así visto, el gradualismo en este caso debe ser comprendido como un gradual crecimiento del desfinanciamiento del sistema previsional y de la reapertura del conflicto entre Nación y  provincias. Estamos a tiempo de evitarlo. Una de las grandes ventajas de las reformas graduales es la posibilidad de corregir los errores sobre la marcha.

*Es Director de la Licenciatura en Economía de la FCE-UBA, profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE-UBA; Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad e Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).

Referencias

[1]. La ley 22293 suprimió la contribución patronal al sistema previsional y al FONAVI en 1980. Las mismas fueron reemplazadas por transferencias provenientes de la generalización y modificación de las tasas de Impuesto al Valor Agregado, estableciéndose dichas transferencias en proporción a los ingresos por aportes personales.

[2] Como el IVA y Ganancias son, de hecho, los más importantes impuestos que se coparticipan, la combinación de las medidas implicó la reasignación al sistema previsional de más de la cuarta parte del primero y más de la tercera parte del segundo.

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3 comentarios sobre “Reducción de contribuciones patronales: obstáculos para una necesaria reforma previsional y el renacimiento gradual del conflicto con las provincias

  1. Clarísimo! no sólo porque la cercanía de los errores históricos reseñados impide creer que en esta tercera oportunidad (que no parece ser “la vencida”), tenemos una oportunidad de remendar el desacierto, sino porque además advierte a las provincias acerca de futuras nuevas descentralizaciones adicionales a la ya sugerida descentralización de los subsidios a la energía… ¿o acaso bajar impuestos provinciales sobre las tarifas no es equivalente a otorgarle subsidios?
    Muchas gracias por tan acertado artículo!

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