Seguimos (re)cayendo ¿nos levantaremos? (acerca de cómo evitar los buñuelos fríos)

EL CASTILLO DE NAIPES – mi pedazo de realidad

Por Oscar Cetrángolo*, Javier Curcio* y Andrés López*

El cambio de rutinas y otras mutaciones que, de manera abrupta, han afectado las relaciones humanas como consecuencia de la pandemia que estamos transitando, nos ha llevado a reflexionar una vez más sobre la profundidad de la crisis argentina y la superficialidad de muchos debates.

Hace más de medio siglo Julio Cortázar publicó, en su libro “La vuelta al día en ochenta mundos”, un breve texto muy sugerente que nos sirve de referencia para lo que queremos transmitir en esta nota. Allí, el personaje central se muestra angustiado por la certeza de la decadencia (“Nadie puede dudar de que las cosas recaen…”, comienza Cortázar) y da varios ejemplos de aquello que nos hace recaer, entre los cuales los peores parecen ser “los buñuelos fríos, que son la recaída clavada”.

Sin la intención de atribuirle a Cortázar una visión anticipatoria y ampliada a los problemas políticos de nuestro tiempo, es imposible dejar de mencionar el hallazgo de haber pensado las dificultades en reconocer el transito decadente en los excepcionales momentos de euforia (“¿cómo nos daremos cuenta de que hemos recaído si por la mañana estamos tan bien, tan café con leche?”), la propia dificultad en reconocer si seguimos recayendo (“probablemente Icaro creía tocar el cielo cuando se hundió en el mar”) y, tal vez lo más importante, cómo rehabilitarse. Para eso, el personaje del relato le sugiere a su tía esforzarse de manera permanente en eliminar todo aquello que signifique una recaída.

La metáfora del relato de Cortázar (titulado “Me caigo y me levanto”[1]) es apta, creemos, para reflejar la evolución de la economía argentina en las últimas décadas. Nuestros debates sobre el tema se han concentrado en buscar los factores que están detrás de los auges y las recaídas, y, en particular, en buscar el “culpable” de las mismas (sea una clase social, un partido político, una orientación de política económica, una variable analítica …), cual novela de Agatha Christie. Estos ejercicios son sin dudas interesantes e iluminadores desde el punto de vista académico y de la discusión histórica, pero, mucho tememos, no han sido particularmente útiles para revertir las tendencias de largo plazo de nuestra economía. Tal vez porque la “culpa” la tiene Fuenteovejuna, ya que parece difícil identificar un solo factor, grupo de interés, ideología, etc. que sea la llave mágica que abra el pasaje al entendimiento de un proceso que, por su carácter involutivo desde el punto de vista económico y social, ha llamado la atención de intelectuales y expertos no solo argentinos sino de diversas partes del mundo.[2]

Lo que nos preocupa, en todo caso, no es tanto el pasado como el futuro. No porque no podamos aprender del pasado, sino porque ese aprendizaje remite a políticas concretas (e.g. cómo nos fue con la reforma previsional implementada en 1994), pero no para hallar “soluciones” generales a los problemas del desarrollo argentino. El futuro, por otro lado, no es el pasado proyectado de manera infinitamente idéntica como en “La invención de Morel”[3]. Por ejemplo, nos puede haber ido o mal con la sustitución de importaciones según el punto de mira del analista, pero lo que es seguro es que hoy, como estrategia de desarrollo, es irrepetible. Todo esto para decir que más que quejarnos contra lo que hizo que tuviéramos que comer buñuelos fríos, sería más eficiente aplicar nuestras energías a evitar recaer en ellos.

Por supuesto que aquí no pretendemos ni de lejos dar respuestas al “problema argentino” ni de sugerir estrategias de salida concretas, algo que sobrepasa nuestras capacidades y que, en general, resulta en buenos deseos o expresiones tan amplias que resulta difícil estar en desacuerdo con ellas. Serían el equivalente moderno y argentino de las propuestas de los socialistas que Marx y Engels llamaron “utópicos”; pueden ser buenas o malas, el problema es que no sabemos por qué ni quienes van a impulsarlas. Nuestra intención, más modesta,  es dar continuidad a discusiones que se vienen desarrollando en diferentes ámbitos, con mayor o menor nivel de visibilidad según los casos, y que apuntan a identificar algunas características particularmente negativas que definen la forma en que se viene desarrollando el debate y el proceso de toma de decisiones en materia de políticas públicas en la Argentina, las que, a nuestro juicio, en lugar de favorecer el buen diagnóstico de los problemas específicos y sus eventuales soluciones, generan parches adicionales y salidas transitorias, que perpetúan y en ocasiones incluso agravan los problemas preexistentes.

Cuesta abajo

Hace poco tiempo se planteó un debate en torno a si la Argentina era “un país de mierda”. Los firmantes de esta nota no creemos, por cierto, que ese sea el caso (ni de la Argentina ni de ningún país), ni pensamos que los problemas argentinos carezcan de solución posible. En cambio, compartimos una visión optimista respecto de las capacidades que todavía anidan en nuestra sociedad. La cuestión es que, a pesar de la existencia de esas capacidades, la evolución de nuestra economía se parece más a una montaña rusa que a una escalera al cielo, ya que la combinación de una elevada volatilidad macroeconómica con bajo crecimiento, han dado lugar a un fuerte deterioro de los principales indicadores sociales.

Si bien se trata de datos conocidos, resulta conveniente poner en blanco sobre negro, una vez más, algunos indicadores que muestran la magnitud de este deterioro. La pobreza llega a niveles inadmisibles, tanto en términos de ingresos monetarios como en relación con características estructurales de vivienda, agua, saneamiento, y acceso a otros servicios básicos, lo que profundiza la complejidad del problema y hace mucho más difícil pensar en estrategias de salida basadas solamente en elevar los ingresos de los grupos más vulnerables. De acuerdo con los últimos datos elaborados por el INDEC la pobreza monetaria correspondiente al primer semestre de 2020 alcanzó al 40,9% de la población y más de la mitad de los niños y niñas de hasta 14 años (56,3%) viven en esa situación. A su vez, la pobreza extrema, que implica la imposibilidad de adquirir la canasta básica alimentaria, llegó al 10,5% de la población total y el 15,6% de los niños y niñas del rango mencionado. Diferentes estimaciones muestran que dichos porcentajes podrían incrementarse significativamente en los próximos meses como consecuencia de la persistencia de la pandemia y las dificultades asociadas.

En cuanto a la distribución del ingreso, luego de un marcado deterioro durante la década de los años noventa y la crisis de comienzos de siglo, el coeficiente de Gini se situó en un máximo histórico en 0,55 a mediados de 2002. Luego mejoró paulatinamente con el retorno del crecimiento desde el 2003 en adelante, hasta llegar a niveles cercanos a 0,44 en 2011, aunque lejos de volver a los valores de 0,35 que se observaban a comienzos de los años setenta. Los últimos datos relevados por el INDEC (correspondientes al primer semestre de 2020) muestran un deterioro (parcialmente asignable a la pandemia y sus efectos) que lo sitúan en un registro actual de 0,45. En cualquier caso, la movilidad social ascendente, un componente esencial de los procesos de desarrollo, y que en algún momento fue parte del paisaje argentino, forma parte del pasado y parece cada vez más difícil de recuperar.

El empleo y la informalidad también muestran dificultades persistentes y agravadas como consecuencia de la pandemia. Las últimas estimaciones oficiales muestran que la tasa de actividad tuvo una caída equivalente al 9% de la población total y que el desempleo trepó al 13,1% de la población económicamente activa (PEA). Si suponemos que los que perdieron el empleo (mayormente informales y cuentapropistas) durante estos últimos meses se hubiesen mantenido buscando activamente trabajo y no hubieran salido de la PEA desalentados por la crisis económica y por las restricciones de la cuarentena, la tasa de desempleo rondaría el 30%. A su vez, la informalidad laboral se mantuvo resistente a la baja durante la última década en torno al 35% del total de asalariados, lo cual hace que dichos trabajadores tengan acceso limitado o nulo a los sistemas de protección social. A la vez, la propia situación de informalidad en la que se desempeñan ha dificultado en muchos casos la llegada efectiva de la ayuda estatal en el contexto de la actual crisis.

En relación con el sistema educativo (motor central del crecimiento y de la movilidad social), si bien la Argentina ostenta niveles de cobertura históricos muy elevados que tendieron a ampliar y universalizar la educación obligatoria desde los 4 años de edad y hasta completar la escuela secundaria, los problemas asociados al tránsito por el sistema (que afectan particularmente a las poblaciones con menos niveles de ingresos y/o en situaciones de vulnerabilidad) hacen que la repitencia en el nivel medio alcance al 11% de los estudiantes, que el 9% de los alumnos y alumnas de escuelas primarias y el 31% de los estudiantes secundarios transiten sus cursadas con sobreedad y que sólo el 40% de los y las adolescentes completan sus estudios secundarios en el plazo establecido. Todos los indicadores mencionados muestran importantes diferencias regionales, acentuando las dificultades de manera significativa en las provincias más rezagadas del país y condicionando las posibilidades de desarrollo en función del lugar en el que nos haya tocado nacer. Más aún, si consideramos el rendimiento de la educación, nuestro país viene mostrando debilidades persistentes en las distintas pruebas de calidad educativa a las que se somete. Independientemente de las críticas que podemos realizar a dichos procesos, casi el 70% de los estudiantes de nivel medio que participaron en el último operativo PISA durante el año 2018 obtuvieron rendimiento insuficiente en matemática. En ciencias la proporción de bajos rendimientos alcanzó al 53% y en lectura representó el 52% de los estudiantes evaluados. Dichos rendimientos sitúan al país por debajo del promedio latinoamericano en matemática y lectura, y levemente por encima en ciencias y dan cuenta de un profundo deterioro de nuestra educación muy difícil de revertir, al menos en el corto plazo.

En materia del sistema de salud, la organización profundamente segmentada vigente en el país deriva en una fragmentación injusta e injustificada de la cobertura y del acceso a los servicios definidos por las políticas públicas. La provisión pública descentralizada deriva en una oferta muy diversa a lo largo del territorio[4] y la seguridad social, al presentar segmentos sin coordinar (no existe una política del gobierno nacional que compense diferencias entre territorios y la regulación de los seguros es débil y ni siquiera incorpora todos sus componentes) y con una importante diferenciación de cobertura en función del nivel de ingresos de los hogares, tiene poco de seguro social. El resultado es un sistema de salud ineficiente e inequitativo que recibe cerca del 10% del PIB.

Pero, seguramente, la política social que ha sido objeto de diferentes tipos de reformas sin lograr construir un sistema previsible es la relacionada con el sistema previsional y la protección social a la población adulta. El resultado de múltiples reformas impulsadas casi siempre como parches de corto plazo es un sistema fragmentado, de cobertura amplia pero muy costoso y difícilmente sustentable, en especial si se considera el cambio demográfico. Hoy Argentina destina cerca de 12% del PIB a la protección social de la población adulta, lo cual representa cerca de la cuarta parte del gasto público consolidado y más de la tercera parte del gasto público de la Administración Nacional.

Más en general, a pesar de tener un Estado de un tamaño relativamente muy amplio (el gasto público total se acerca a 40% del PIB), las políticas públicas han sido incapaces de fomentar el desarrollo de largo plazo y de reducir significativamente la desigualdad entre hogares y territorios. Más aún, algunas iniciativas de intervención pública durante las últimas décadas han profundizado las inequidades (la descentralización de la provisión pública de salud, de la educación básica y superior no universitaria y de los servicios de saneamiento y agua potable, así como la libre elección de obras sociales y la expansión de regímenes especiales de previsión social, son solo algunos ejemplos en ese sentido). Adicionalmente, el financiamiento del sector público es insuficiente para sostener las iniciativas de intervención estatal que fuimos generando, presenta aspectos fuertemente regresivos (la imposición sobre las rentas y los patrimonios exige reformas profundas hace más de una década), está basado en medidas de emergencia (impuesto a los débitos y créditos y moratorias, como ejemplos obvios), incorpora incentivos de difícil justificación (Fondo Especial del Tabaco) y favorece la inestabilidad macroeconómica con sesgos anti exportadores (fuerte aumento de los impuestos provinciales sobre los ingresos brutos), todo lo cual lleva a concluir que el sistema tributario tal como existe en la Argentina termina perjudicando las posibilidades para el desarrollo sostenido.

Los indicadores relevados, que son las muestras más salientes de un universo mucho más amplio, hubieran resultado impensados hace medio siglo, y pueden reconocer su génesis en una economía que se encuentra estructuralmente estancada. Aún durante el último pico de crecimiento, en 2011, el PIB per cápita del país apenas superaba, en valores constantes, en un 40% al de 1974; en 2019 era 25% mayor y en 2020 probablemente quede solo 10% arriba de aquel dato, ¡46 años después! Desde 2011 en adelante, solo en cuatro de los diez años transcurridos la economía registró tasas positivas en materia de nivel de actividad. Esto es producto de la debilidad de los “motores” del crecimiento (e.g. la formación bruta de capital entre 2011 y 2018 apenas promedió un 16% del PIB medida a precios corrientes y la última vez que superó el 20% del ingreso fue en 1983; la brecha de productividad con la frontera internacional ha crecido en las últimas dos décadas).

De hecho, tras el agotamiento de la estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones, la economía argentina no ha encontrado un modelo de desarrollo sostenible en el tiempo que permita adaptarse a las nuevas dinámicas de la economía global. El tipo de estructura productiva sigue generando demandas contrastantes para la política pública y no se logra articular una estrategia de desarrollo que permita reconciliar los objetivos de generar empleo, aumentar las exportaciones y elevar la productividad de la economía. La falta de diversificación y competitividad de la estructura productiva hace que recurrentemente dependamos de (o nos ilusionamos con) “milagros” como Vaca Muerta o la suba de precios de la soja (o, si nos remontamos al pasado, una eventual Tercera Guerra Mundial en los años cincuenta del siglo XX). Sucesivos slogans, desde la Argentina Potencia, hasta la Lluvia de Inversiones, pasando por la Revolución Productiva o Condenados al Éxito, han creado ilusiones efímeras, al igual que episodios de crecimiento cíclico o transitorio que confundimos con tendencias de largo plazo, cuya frustración no ha hecho más que alimentar una desconfianza cada vez más extendida sobre las posibilidades de revertir las tendencias descriptas.

¿Sin salida?

No puede sorprender, en este escenario, que la sociedad argentina hoy parezca estar quebrada, sin rumbo (y a la espera de un nuevo “milagro”). En esas condiciones puede parecer una misión imposible que se encuentre y ponga en práctica un conjunto de iniciativas que logren revertir la larga decadencia con trabajo. Una sociedad que discute a partir de prejuicios y se enamora de los atajos fáciles difícilmente pueda identificar estrategias sostenibles en el largo plazo, y mucho menos buscar consensuarlas.

El nivel de conflicto parece no tener límite y el oportunismo de políticas (y políticos y dirigentes en general) que maximizan los beneficios de corto plazo ha consolidado la vigencia de políticas y regímenes que difícilmente puedan ser mantenidos en el tiempo. Si bien la Argentina es un país que no puede ser definido como estructuralmente subdesarrollado, el camino hacia el subdesarrollo involucra el fracaso en encontrar las soluciones a problemas que fueron emergiendo (y se han profundizado) durante más de medio siglo. En cambio, la historia de nuestro país reconoce una sucesión de salidas ficticias o parciales orientadas al corto plazo que no funcionaron como tales y terminaron generando nuevos problemas o agravando los conflictos previos, en tanto muchas veces quedan consolidadas como derechos adquiridos que, en la práctica, no son sostenibles en el largo plazo (los ejemplos incluyen al 82% móvil, las sucesivas moratorias, el monotributo, los diversos pactos federales, los impuestos de emergencia que jamás se remueven, etc.).

A la vez, la volatilidad de la economía ha venido de la mano de la volatilidad de las políticas económicas. En este contexto ocurren, al menos, tres cosas: a) los agentes económicos adoptan conductas defensivas, en tanto saben que las reglas del juego van a cambiar y prefieren evitar hundir capital en actividades con retornos (particularmente inciertos en nuestro caso) en el largo plazo; b) cualquier idea de pacto o acuerdo en donde se sacrifican posiciones o ingresos para acceder a un supuesto mejor equilibrio social de largo plazo pierde credibilidad; c) el propio proceso de aprendizaje de las políticas se ve interrumpido, ya que a poco de andar, o bien son modificadas, o bien deben operar en un escenario distinto al imaginado originalmente.

Una nueva crisis, ¿una nueva oportunidad?

Si cada crisis es una oportunidad, hasta ahora Argentina ha sido campeona en desaprovechar oportunidades. ¿Será esta vez diferente?

En efecto, la Argentina tiene una larga experiencia de crisis. Hoy, como tantas veces frente a crisis de gravedad, se suele mencionar la necesidad de un “pacto social” que, si se presenta como una solución simple y salvadora, puede ser una manera de evitar el debate sobre la estrategia de salida. Cuando se trata de enunciados genéricos, es fácil lograr coincidencias sobre esos enunciados ocultando las fuertes discrepancias en cuando a sus contenidos concretos. Si de eso se trata, el anuncio de pactos sociales, como de las políticas de Estado, la reforma de la coparticipación, el crecimiento con equidad, el desarrollo productivo y tecnológico, la priorización del sistema educativo y tantas otras buenas intenciones devienen en slogans que, si se toman como propuestas en sí mismas, terminan por ser impedimentos a la búsqueda de políticas sostenibles en el largo plazo. Es como plantear que de los laberintos se sale por arriba. No hay arriba, se trata de trabajar duro todos los días. Esos laberintos solo se encuentran en la maravillosa ficción marechaliana[5].

En todo caso, si se requiere algo parecido a un pacto social, este debiera consistir en la revisión de derechos adquiridos para establecer un nuevo orden de prioridades en la asignación de recursos escasos. Debiéramos comenzar por decir que ese tipo de pactos no está al alcance de la mano. No es fácil lograr consensos ni convencer a las partes de una eventual cesión de derechos adquiridos en el contexto de volatilidad macroeconómica y de políticas antes descripto. Pero si la alternativa es avanzar a partir de conflictos que se justifican por el propio conflicto, el fracaso y la decadencia seguirán estando asegurados. Cada sector (y acá incluimos no solo a los actores sociales, sino también, para poner apenas dos ejemplos, a un Poder Judicial que no tributa ganancias o a provincias que aun cuando beneficiadas relativamente por políticas claramente inconvenientes -como el Fondo Especial del Tabaco y otros regímenes especiales- no están dispuestas a ceder un milímetro de esa posición) asume que el sentido del pacto es la oportunidad para ejercer una defensa salvaje de sus posiciones de privilegio (cuando las han adquirido) en pos de lograr excepciones que los resguarden de los costos del ajuste inevitable, lo que termina por hacer que este último sea más costoso e inequitativo. En cambio, pacto significa que muchos (de los que hoy son relativamente privilegiados en el contexto general) tienen que ceder algo para construir una sociedad que recobre la cohesión y haga viable el sendero de reformas que nos hagan crecer y mejorar la calidad de vida en el largo plazo.

En este punto, no se trata ya de hacer gatopardismo y cambiar algo para que todo siga igual. Se trata de cambiar mucho para que esto no siga como hasta ahora. Los parches solo sirven para aparentar que se hacen reformas. La movilidad previsional no tiene sentido si no se reforma el sistema de pensiones; la asistencia de emergencia a las obras sociales no alcanza (ni mucho menos) para reformar un sistema de salud con derechos totalmente fragmentados y alta inequidad; discutir el impuesto a las altas rentas simula ser una reforma tributaria progresista pero solo sirve para demorar una verdadera reformulación permanente sobre las rentas y los patrimonios; la permanencia y sucesivos salvatajes al régimen especial de promoción a Tierra del Fuego postergan la definición de un esquema de largo plazo que mejore significativamente el balance costo-beneficio de la promoción que favorece a ese territorio tan especial; los cambios en las retenciones no son una política de largo plazo para el agro.

Podríamos llenar páginas con ejemplos similares. No es esa nuestra intención. En todo caso son ejemplos para ilustrar la necesidad de que la política incorpore el debate racional e informado de políticas, en lugar de “atar con alambre” para seguir postergando la solución duradera. En cambio, perdemos tiempo en debates donde predominan los prejuicios y la agresión en lugar del intercambio de posibles soluciones para los problemas que hay que atender. Para ello se debe valorar la experiencia acumulada aquí y en otras partes del mundo, sin pretender descubrir soluciones revolucionarias o enunciar slogans vacíos ocultos en ingeniosas metáforas.

Basta de buñuelos fríos

La lista de desafíos que enfrenta la economía argentina son los mismos que antes de la pandemia, ahora agravados por el propio shock que sufrió nuestro país y la economía global. Una estrategia de desarrollo de largo plazo debe considerar objetivos diversos, incluyendo el crecimiento económico (sin el cual nada será posible), la creación de empleos formales, la mejora en la distribución del ingreso, la eliminación rápida de la indigencia, la reducción de la pobreza y el desarrollo territorial, por citar un listado obvio. Y esto sin olvidar otras agendas (hasta ahora muy poco priorizadas o apenas incipientes en la Argentina) que se van abriendo paso en el mundo, en especial pero no únicamente el más desarrollado, vinculadas al cambio climático, la sustentabilidad ambiental y la reducción de las brechas de género, para mencionar solo algunos desafíos persistentes e imprescindibles para asegurar el desarrollo futuro de la sociedad global.

Las áreas de política involucradas en la atención de estos desafíos son, naturalmente, diversas. En un contexto de recursos escasos (hoy más que antes), es clave asignar prioridades de modo de que las decisiones de gasto atiendan a esas prioridades, y resulten financiables en un contexto en el que no es viable pensar en elevar la presión tributaria, más allá de que se pueda y deba pensar en modificaciones al esquema impositivo vigente. No creemos que un gran “pacto social” sea la forma de encarar esta tarea (además de su baja viabilidad), sino es como paraguas para el comienzo de una agenda de reformas consensuada con el máximo número de actores posible que tenga como meta salir de los parches y las soluciones transitorias, y que se concentre inicialmente en las cuestiones que resultan más urgentes y/o relevantes para alcanzar los objetivos de desarrollo arriba mencionados.

Atendiendo a las restricciones fiscales y las necesidades más urgentes, los autores de esta nota creemos que esas cuestiones involucran las siguientes dimensiones: la competitividad y diversificación de la estructura productiva y exportadora; el combate efectivo de la pobreza (en especial de la niñez); la reforma tributaria; el sistema previsional; la educación, y el desarrollo de las regiones más postergadas. Este enunciado es apenas un intento de priorizar entre la infinidad de reformas necesarias. Los lectores, por supuesto, pueden resaltar otras miradas. En todo caso, ya que difícilmente se puedan encarar muchas iniciativas de forma simultánea, es preciso focalizar esfuerzos y energías en un listado acotado y priorizado en función no solo de su relevancia, sino también de la viabilidad política de encarar los cambios que se identifiquen como deseables.

En lo inmediato, y hasta tanto se pueda construir una visión consensuada de cada política, debiéramos esforzarnos, como el personaje del cuento de Cortázar le explica a su tía, en avanzar todos los días evitando las recaídas. Propuestas tales como una nueva moratoria previsional o la eliminación del impuesto a las ganancias para los asalariados que superen cierto nivel de ingresos, para mencionar un par de ejemplos extremos, pueden sonar muy atractivas para muchos, pero, al mismo tiempo, constituyen buenas maneras de asegurar nuevas recaídas. Cuando nos convenzamos de que es inútil esperar una mano de Maradona o, para los más veteranos, un “aguilucho”[6] que la pueda atar con alambre para seguir la carrera, tal vez nos pongamos a trabajar en el día a día combinando las restricciones y necesidades del corto plazo, con una mirada de las consecuencias de largo plazo de las decisiones que iremos adoptando.

* Profesores FCE-UBA e investigadores del IIEP (UBA-CONICET)


[1] Existe una grabación del cuento por su propio autor disponible en https://www.youtube.com/watch?v=o-gk68voVAY

[2] Siguiendo con la referencia a Agatha Christie, podríamos mencionar su novela “Asesinato en el Orient Express”, en la que todos son culpables.

[3] Novela escrita por Adolfo Bioy Casares en 1940.

[4] Diferencias que se replican y hasta pueden amplificarse en la provisión de otros servicios descentralizados. Otro claro y dramático ejemplo se encuentra en la provisión de agua potable y desagües.

[5] En referencia a un poema de Leopoldo Marechal incluido en “Laberintos de Amor” (1936)

[6] Para los que no conocen la historia, hablamos del piloto argentino de TC Oscar Gálvez, quien tenía la fama de ser capaz de reparar su auto con alambre en plena carrera.

El debate sobre el financiamiento de las Obras Sociales

Por Oscar Cetrángolo* y Ariela Goldschmit**

En los últimos días se conocieron las demandas de los sindicatos por incrementar las alícuotas de aportes y contribuciones para el financiamiento de las obras sociales. Varios medios se hicieron eco de ese reclamo y de las medidas que se estarían analizando. No es una novedad este tipo de pedido por parte de las obras sociales y los sindicatos. Es una situación bastante repetida que ante crisis macroeconómicas que incluyen tipo de cambio alto y caídas en los ingresos laborales y en el empleo, los sistemas de salud con financiamiento contributivo enfrenten problemas de solvencia. Es claro que esos problemas de solvencia coinciden con el agravamiento de la situación fiscal y la caída de ingresos de los hogares.

La novedad actual reside en que la pandemia ha abierto una discusión más general y coloca en la agenda política temas de salud que no tenían presencia significativa hasta entonces e invita a discutir los cambios que requiere el sistema.

Estas líneas se proponen presentar algunos argumentos acerca del financiamiento disponible en el sector y evaluar si resultan suficientes o no para brindar la cobertura obligatoria exigida por Ley. Asimismo se indagará si es razonable pensar la reforma únicamente en la dirección del incremento de aportes y contribuciones o si se trata de una oportunidad para repensar la fragmentación del sistema y debatir en profundidad el conjunto de prestaciones aseguradas. 

Un sistema con derechos fragmentados

Como parte de un sistema con derechos fragmentados a la cobertura de salud en función de los ingresos de las personas y el lugar de residencia, tema desarrollado en notas previas de Alquimias Económicas[1] y documentos publicados en el IIEP-FCE-UBA[2], principalmente, las instituciones de la seguridad social conforman una porción importante, tanto en términos de recursos involucrados como de población cubierta. Estas instituciones son responsables del 41,5% del gasto corriente que se realiza en el país, equivalente a 3,9% del PIB. De allí se puede colegir que el total de gasto corriente en salud alcanza 9.4% del PIB (Secretaría de Gobierno de Salud, 2019), una magnitud nada despreciable, si se lo compara con el gasto de otros países, no sólo de la región (Cetrángolo y Goldschmit, 2020)[3].

En el gráfico 1 se puede apreciar que el gasto total en salud como proporción al PIB[4] es muy superior al promedio de América Latina y similar al de países europeos. No obstante, en éstos el gasto privado es algo menor y el componente público y de seguridad social no presenta la fragmentación e inequidades propias del caso argentino.

Gráfico 1: Nivel y estructura del gasto en salud en Argentina, América Latina y Europa. 2017

Fuente: Elaboración propia sobre la base de OMS y Secretaría de Gobierno de Salud (2019).

El gasto en seguridad social en Argentina es llevado a cabo por tres tipos de instituciones. Las Obras Sociales Nacionales son las predominantes, con un gasto equivalente a 2,0% del PIB. El resto está a cargo de las obras sociales provinciales (destinadas a atender a los trabajadores de los sectores públicos de las provincias y CABA), obras sociales no reguladas por la Superintendencia de Servicios de Salud que cubren al Poder Judicial, fuerzas armadas y de seguridad, docentes y personal del Congreso, entre otros, y el PAMI, que cubre a los mayores.

Las Obras Sociales Nacionales  brindan cobertura al personal del sector privado formal y del sector público nacional, así como a sus respectivos grupos familiares, trabajadores independientes (monotributistas) y personal de casas particulares. Ello involucra a 35% de la población total del país (Secretaría de Gobierno de Salud, 2019)[5]. Este segmento se encuentra regulado por las Leyes Nº 23.660 y 23.661 de 1989 y sus modificatorias, bajo la órbita de la Superintendencia de Servicios de Salud.[6]

¿Cómo se financian las obras sociales?

En términos de financiamiento, esas leyes definieron una contribución por parte del empleador de 6% de la remuneración y un aporte a cargo personal del empleado del 3%, fijando que entre un 10% y 20% de los aportes y contribuciones (según se trate de obras sociales del personal de dirección y de las asociaciones profesionales de empresarios o de obras sociales sindicales) se destine a financiar el Fondo Solidario de Redistribución (FSR), creado unos años antes con el objeto de atender los gastos administrativos y de funcionamiento de la Superintendencia de Servicios de Salud, subsidiar a las Obras Sociales de menores ingresos promedio por beneficiario y otorgar reintegros a las obras sociales por los tratamientos de alto costo a través del Sistema Único de Reintegros (SUR).

El Decreto 486/2002 modificó la Ley 23.660 y estableció que los aportes al FSR varíen tomando como referencia un nivel de remuneraciones brutas mensuales de hasta $ 1.000 y según la naturaleza de las distintas obras sociales, sean de Dirección o Sindicales. De este modo define un aporte de las obras sociales sindicales de 10% o 15% según el ingreso bruto mensual del trabajador se encuentre por debajo de los mil pesos bruto, y cuando se trate de las Obras Sociales del Personal de Dirección y de las Asociaciones Profesionales de Empresarios, de 15% o 20%. No obstante, más allá de lo razonable de esa reforma, la falta de actualización de ese monto por inflación ha significado, en la práctica, la vuelta a un criterio de diferenciación por tipo institucional y no por nivel de ingresos de los trabajadores[7].

Luego de dos décadas donde los trabajadores estaban obligados por ley a dirigir sus aportes a la obra social correspondiente al gremio de su actividad (período conocido como de “población cautiva con solidaridad intra-rama”), en el año 1993 el Decreto 9 habilitó la libre elección de Obras Sociales permitiendo que cada trabajador dirija la totalidad de su aporte menos la porción destinada al FSR a la obra social de su elección, comenzando el período de “descreme” de las instituciones a partir de la competencia por los menores riesgos de afiliados con mayor nivel de ingreso. El proceso sería profundizado cuando se desarrollaron mecanismos para derivar los aportes obligatorios a la seguridad social como parte de pago de cuotas a la medicina privada.

Con el objeto de asegurar un nivel mínimo de prestaciones frente a ese descreme se estableció la obligación por parte de cada entidad de brindar un conjunto de prestaciones básicas denominado Programa Médico Obligatorio (PMO). Más aún, para hacer viable el descreme y selección adversa se había establecido que si el aporte por afiliado fuera menor al costo de ese programa, la diferencia sería compensada con el Subsidio Automático Nominativo de Obras Sociales (SANO) con fondos del FSR.

Luego de esos inicios como paquete de servicios “mínimos” asegurados, a la creciente desigualdad que involucró su creación se le sumó el problema de sostenibilidad financiera al incorporar, con el correr de los años, patologías específicas a partir de la sanción de diversas leyes. Entre otras leyes podemos mencionar la Ley 26.689 de enfermedades poco frecuentes, Ley 26.743 de Identidad de Género, Ley 26.862 de reproducción médicamente asistida, Ley 26.872 de patología mamaria y, más recientemente, la Ley 27.552 de fibrosis quística.

En los hechos se termina configurando un listado amplio y extenso de múltiples servicios, prestaciones, prácticas y medicamentos a cubrir y sin criterios claros de priorización en la asignación de los mismos. Abordar un proceso para detectar y tratar una enfermedad dentro del sistema sin una visión holística de los recursos y problemas que se dejan de atender por esa priorización va en contra absoluta de un sistema de salud equilibrado y justo (Gonzalez García, 2020)[8].

En síntesis, la combinación de diferenciación de coberturas por nivel de ingresos (práctica muy discutible y poco habitual en un sistema de seguro social de salud) y el incremento de servicios incluidos en el PMO, sumado a las condiciones especiales del momento, han derivado en el incremento de las dificultades financieras en las obras sociales.

¿Son suficientes los recursos disponibles?

Con el objeto de acercar una idea sobre la brecha entre costos y financiamiento de las Obras Sociales Nacionales, se presenta, en el grafico 2, información proveniente de AFIP para 2019 y datos de la estimación del costo del PMO realizada por Prosanity-Universidad ISalud[9] para julio de ese mismo año. [10]

Gráfico 2: Evolución de los recursos totales mensuales per cápita de las obras sociales nacionales (incluye FSR) y costo estimado del PMO durante 2019. En pesos corrientes

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de AFIP y Prosanity-Universidad ISalud

La comparación de ingresos totales de las obras sociales (incluyendo los recursos del FSR) con la estimación del costo del PMO brinda una noción de los desajustes que presenta el sistema de Obras Sociales Nacionales. La estimación del costo del PMO realizada para el mes de julio de 2019 asciende a $1.834. No obstante, esa noción de los desajustes resulta ser muy preliminar e incompleta por una variedad de circunstancias. Entre ellas, se puede mencionar, en primer lugar, que el dato presentado refleja el promedio del sistema, existiendo una gran proporción de Obras Sociales con cápitas promedio inferiores, por debajo del costo del PMO[11]. Ello se muestra en el cuadro que sigue para un grupo de obras sociales. Allí queda en evidencia la disparidad de recursos al interior del sistema de Obras Sociales.

Cuadro 1: Recursos per cápita para un grupo de obras sociales nacionales (incluye FSR)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de AFIP

En segundo lugar, algunas entidades, se destacan por poseer cápitas altas ya que actúan como intermediarias para transferir recursos a las entidades de medicina prepaga. En los casos donde las entidades han sufrido el descreme por la derivación de los aportes de mayor magnitud, el promedio ajustado de los remanentes es aún menor y los consignados en el cuadro pueden dar una imagen aún más optimista que la real. En tercer lugar, esos aportes son, asimismo, promedio de diferentes riesgos. La situación de cada entidad también dependerá de la edad, sexo y características específicas del estado de salud de la población cubierta.

En suma, resulta evidente que los recursos destinados al financiamiento de las obras sociales si bien en su conjunto alcanzan una gran magnitud, no necesariamente resultan suficientes considerados como contribución de cada individuo. Siendo ésta una consideración de suma obviedad que forma parte de los basamentos de la necesaria mancomunación de riesgos en la cobertura de la salud y habiendo justificado la construcción de seguros de salud, resulta inexplicable que el sistema argentino mantenga su derrotero en sentido contrario.

Adicionalmente, teniendo en cuenta los problemas que enfrenta el país en el funcionamiento de su economía, la desigualdad social, informalidad en el mercado de trabajo y una gran proporción de hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza resulta indispensable definir prioridades en las políticas públicas y su financiamiento. Más aún teniendo en consideración la situación de pandemia por COVID-19 que se está viviendo[12]. En ese contexto, el incremento del financiamiento mediante contribuciones sobre el salario para mejorar la situación de los que tienen seguros de salud puede significar un incremento de la fragmentación de derechos frente a los sectores más necesitados y de menores ingresos.

En cambio, creemos que resultaría más conveniente redistribuir los recursos existentes dentro del sector, eliminando el citado “descreme” y asegurando una cobertura y acceso universales y homogéneos, con diferenciación de cápitas por riesgo y no por ingresos[13]. En cambio, los recursos adicionales, si existieran, debieran concentrarse en el fortalecimiento de la atención primaria y la cobertura de los que no tienen seguros, reduciendo las brechas territoriales en un sistema descentralizado. Debe enfatizarse, tal como se muestra en el gráfico 1, que los recursos totales que Argentina destina al financiamiento de la salud resultan significativos y los avances deben ir en dirección a mejorar la equidad y la eficiencia en la asignación de los mismos. Para ello será necesario redistribuir el gasto total en salud para reducir la necesidad de los gastos de bolsillo, eliminar la múltiple cobertura y la discriminación por ingresos en la cobertura asegurada por las políticas públicas.

Por último, tal como se ha mencionado, resulta imperativo avanzar en la discusión de un PMO, racional y de amplio acceso, acorde a los recursos disponibles para su financiamiento y conforme a los protocolos médicos reconocidos por la autoridad competente. Ello implicará la búsqueda de importantes consensos con las agrupaciones de pacientes, corporaciones médicas, industria farmaceútica y otros grupos de interés en juego, pero en todo caso debe primar la visión social por sobre la atención individual. Se trata de considerar cada reforma específica como parte de un sendero de reformas que debieran tener como meta de largo plazo el aseguramiento de la totalidad de la población con los mismos derechos garantizados.

* Profesor Titular e Investigador del IIEP (UBA – CONICET).

**Docente de Finanzas Públicas en la FCE, UBA;  Investigadora del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).


[1] En especial los senderos de reforma sectorialla situación de las obras sociales sindicales, la Cobertura Universal en Salud y las desigualdades de cobertura y acceso.

[2] http://iiep-baires.econ.uba.ar/publicacion/506; http://iiep-baires.econ.uba.ar/publicacion/449;

http://iiep-baires.econ.uba.ar/publicacion/447

[3] Cetrángolo, O. y Goldschmit, A. (2020), Federalismo y fragmentación de derechos en el sistema de salud argentino, mimeo.

[4] La comparación del gasto en porcentaje del PIB oculta las diferencias de tamaño de las economías. Ello no sería un problema grave si el gasto fuese predominantemente salarial, ya que reflejaría equivalentes asignaciones de horas de trabajo. En cambio, las brechas aparecen disimuladas en relación con el componente de bienes y servicios con precios internacionales uniformes en dólares.

[5] Secretaría de Gobierno de Salud (2019), ¿Cuánto gasta Argentina en Salud?, Ministerio de Salud y Desarrollo Social. http://www.msal.gob.ar/images/stories/bes/graficos/0000001756cnt-cuanto-gasta-argentina-en-salud.pdf

[6] Una reciente publicación de Rubén Torres, Natalia Jorgensen y Manuela Robba actualiza el diagnóstico sobre este subsector con información muy valiosa: “Mitos y realidades de las Obras Sociales”, Ediciones Universidad ISALUD, Buenos Aires, 2020.

[7] A su vez, la falta de actualización de los valores de las cápitas fue uno de los factores por la que se generaron excedentes que dieron lugar a la creación de diferentes fondos, diferentes al SANO, como se explicó en una nota previa en este mismo blog. Allí se explica la distribución a los fondos SUR, SUMA, SUMA 70 y SUMARTE.

[8] González García, G. (2020), Carta del Ministro de Salud de la Nación al Sr. Fiad, Presidente de la Comisión de Salud HSN.

[9] Prosanity-Universidad Isalud (2019), PMO 2019 · Estimacion del Gasto Necesario para garantizar la cobertura. http://www.prosanity.com.ar/documentos/PMO2019_cerrado.pdf

[10] Prosanity-Universidad ISalud realizan una estimación del gasto necesario para garantizar la cobertura del PMO considerando las tasas o indicadores de uso y los precios de mercado de las distintas prestaciones que lo componen para una población activa y urbana entre 0 y 65 años de edad. Para ello se releva información sobre las prestaciones incorporadas al PMO en diferentes Obras Sociales Sindicales, prestadores de servicios para esas instituciones, cámaras de diagnóstico y tratamiento, administradoras y  mandatarias, entre otros.

[11] Para los casos de beneficiarios que perciben SANO según los valores de la última matriz de ajuste por riesgo (Resolución 3368/19 de la SSSalud) para la franja de mujeres de 15 a 64 años este subsidio ($834,04) cubre sólo el 45% del costo del PMO.

[12] En notas recientes publicadas en Alquimias Económicas analizamos puntualmente aspectos vinculados a la pandemia por COVID y el sistema de salud: El sistema de salud argentino, antes, durante y después de la pandemia COVID-19 y Pandemia: ¿Oportunidad o resignación?

[13] En varios meses de la pandemia se incorporaron apoyos financieros destinados a paliar la pérdida de recursos de las entidades (en mayo se giraron $1.279 millones; en junio $1.276 millones; en julio $821 millones de pesos; en agosto $125 millones, y en septiembre $502 millones) pero dicha distribución no apuntó a redistribuir recursos dentro del sector sino a sostener los niveles de ingresos de las distintas entidades con relación al mes de Marzo de 2020, manteniendo las brechas de recursos existente al interior del sistema.

Acerca de las pretendidas ventajas del Ingreso Básico Universal en Argentina ¿más espejitos de colores para no discutir lo necesario?

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Es bien sabido que los argentinos somos muy afectos a las modas, a los eslogans disociados de los contenidos, al apoyo o rechazo de conceptos no necesariamente explicados o comprendidos claramente y a las novedades que no siempre son tales. En materia de política social, hoy aparece como una gran novedad la idea del ingreso o renta básica universal. En el debate de políticas públicas no es una idea nueva y el auge que la misma está tomando durante la actual crisis tal vez pueda tener cierto sentido para ser debatida en países desarrollados, pero claramente no es el caso de Argentina. Sigue leyendo “Acerca de las pretendidas ventajas del Ingreso Básico Universal en Argentina ¿más espejitos de colores para no discutir lo necesario?”

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Estamos viviendo un momento excepcional. Nadie hubiera imaginado hace apenas unos meses que este año estaríamos atravesando esta experiencia dominada por el aislamiento, el miedo y la incertidumbre. No obstante, lo inesperado de la situación no es suficiente justificación para no estar preparado para enfrentar situaciones extremas. Tal vez, una manera de visualizar el mayor grado de desarrollo de los países (obviamente no la única y muy parcial) es la capacidad para anticiparse a los problemas y adaptarse frente a sus consecuencias. Sigue leyendo “El sistema de salud argentino, antes, durante y después de la pandemia COVID-19”

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Durante la semana pasada se dieron a conocer los datos de recaudación tributaria del gobierno nacional del mes de abril. Se trata del primer mes donde los efectos de la pandemia y el aislamiento se notan de manera plena sobre el nivel de actividad y, por supuesto, los recursos impositivos. Sigue leyendo “El primer testeo fiscal del COVID-19: no negativo”

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No va a ser objeto de estas líneas profundizar en las peculiaridades tantas veces enunciadas que detenta el sistema de salud argentino, aunque, como se ha visto en los últimos días, resulta difícil comprender muchas de las discusiones vigentes relacionadas con los diferentes subsectores que conforman la oferta de servicios en Argentina sin tomar en cuenta los alcances de su fragmentación. Tampoco es fácil comprender la escasez de políticas destinadas a corregir los problemas estructurales del sector a lo largo de los años. Sigue leyendo “Pandemia: ¿Oportunidad o resignación?”

¿Qué nos dice el resultado fiscal “de Caja” del año 2019?

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Oscar Cetrángolo y Julián Folgar*

El pasado 22 de enero se dio a conocer el resultado fiscal (según la metodología “de caja”) del Sector Público Nacional No Financiero correspondiente al año 2019. Se trata de los primeros datos que dan pistas sobre el cierre fiscal del año pasado, brindando una información de suma utilidad, no solo para evaluar la política y el comportamiento fiscal de la gestión anterior sino, mucho más importante, sobre los desafíos del presente gobierno. Sabemos que una mejor apreciación de lo ocurrido será posible cuando se cuente con el cierre definitivo de la Cuenta de Inversión del período que incluirá la metodología “de devengado”, pero deberemos esperar todavía algunos meses para que ello ocurra y, para ese entonces, la situación será seguramente muy diferente y las primeras medidas de reforma ya habrán sido adoptadas. Sigue leyendo “¿Qué nos dice el resultado fiscal “de Caja” del año 2019?”

La imposición sobre los ingresos en Argentina requiere algo más que pretenciosos remiendos

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Por Oscar Cetrángolo* y Pedro Velasco**

En materia de tributación, la reforma más necesaria y anunciada por la totalidad de los equipos que intentan tomar las riendas de la política económica de nuestro país es la concerniente a la imposición sobre los ingresos (ambiguamente denominada en Argentina como impuesto a las ganancias). Obviamente, cada uno tiene su propia receta o parecer, pero hay coincidencia en considerar que la solvencia fiscal y la equidad distributiva se juegan en una reforma integral sobre este tributo. Pese a haber sido esa reforma una promesa inicial de este gobierno (y todos los candidatos que hace casi cuatro años le disputaron el acceso al poder), los resultados distan de ser mínimamente satisfactorios. Seguramente volveremos a ser testigos de nuevas discusiones en torno a esta tributación sobre la campaña electoral que está tomando impulso. Esperemos que esta vez se logren mejores resultados y, precisamente, estas anotaciones intentan ayudar a tal fin. Sigue leyendo “La imposición sobre los ingresos en Argentina requiere algo más que pretenciosos remiendos”

Algunas ideas sobre un posible sendero de reformas para el sector de la salud

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Detalle del edificio del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Buenos Aires

Por Oscar Cetrángolo*

Veo con asombro y decepción cómo se multiplican los programas televisivos de debate político donde se habla de cualquier cosa menos de políticas. Lo más que se escucha son enunciados generales de fácil consenso que dicen muy poco sobre las dificultades de definir caminos críticos de reforma para solucionar los problemas que nos afectan y fijar prioridades. En el otro extremo, hay infinidad de voces que reclaman mejoras en la gestión ¿De qué políticas?… (También hay mucho de defensa de intereses corporativos, mucho…) Sigue leyendo “Algunas ideas sobre un posible sendero de reformas para el sector de la salud”