Seguimos (re)cayendo ¿nos levantaremos? (acerca de cómo evitar los buñuelos fríos)

EL CASTILLO DE NAIPES – mi pedazo de realidad

Por Oscar Cetrángolo*, Javier Curcio* y Andrés López*

El cambio de rutinas y otras mutaciones que, de manera abrupta, han afectado las relaciones humanas como consecuencia de la pandemia que estamos transitando, nos ha llevado a reflexionar una vez más sobre la profundidad de la crisis argentina y la superficialidad de muchos debates.

Hace más de medio siglo Julio Cortázar publicó, en su libro “La vuelta al día en ochenta mundos”, un breve texto muy sugerente que nos sirve de referencia para lo que queremos transmitir en esta nota. Allí, el personaje central se muestra angustiado por la certeza de la decadencia (“Nadie puede dudar de que las cosas recaen…”, comienza Cortázar) y da varios ejemplos de aquello que nos hace recaer, entre los cuales los peores parecen ser “los buñuelos fríos, que son la recaída clavada”.

Sin la intención de atribuirle a Cortázar una visión anticipatoria y ampliada a los problemas políticos de nuestro tiempo, es imposible dejar de mencionar el hallazgo de haber pensado las dificultades en reconocer el transito decadente en los excepcionales momentos de euforia (“¿cómo nos daremos cuenta de que hemos recaído si por la mañana estamos tan bien, tan café con leche?”), la propia dificultad en reconocer si seguimos recayendo (“probablemente Icaro creía tocar el cielo cuando se hundió en el mar”) y, tal vez lo más importante, cómo rehabilitarse. Para eso, el personaje del relato le sugiere a su tía esforzarse de manera permanente en eliminar todo aquello que signifique una recaída.

La metáfora del relato de Cortázar (titulado “Me caigo y me levanto”[1]) es apta, creemos, para reflejar la evolución de la economía argentina en las últimas décadas. Nuestros debates sobre el tema se han concentrado en buscar los factores que están detrás de los auges y las recaídas, y, en particular, en buscar el “culpable” de las mismas (sea una clase social, un partido político, una orientación de política económica, una variable analítica …), cual novela de Agatha Christie. Estos ejercicios son sin dudas interesantes e iluminadores desde el punto de vista académico y de la discusión histórica, pero, mucho tememos, no han sido particularmente útiles para revertir las tendencias de largo plazo de nuestra economía. Tal vez porque la “culpa” la tiene Fuenteovejuna, ya que parece difícil identificar un solo factor, grupo de interés, ideología, etc. que sea la llave mágica que abra el pasaje al entendimiento de un proceso que, por su carácter involutivo desde el punto de vista económico y social, ha llamado la atención de intelectuales y expertos no solo argentinos sino de diversas partes del mundo.[2]

Lo que nos preocupa, en todo caso, no es tanto el pasado como el futuro. No porque no podamos aprender del pasado, sino porque ese aprendizaje remite a políticas concretas (e.g. cómo nos fue con la reforma previsional implementada en 1994), pero no para hallar “soluciones” generales a los problemas del desarrollo argentino. El futuro, por otro lado, no es el pasado proyectado de manera infinitamente idéntica como en “La invención de Morel”[3]. Por ejemplo, nos puede haber ido o mal con la sustitución de importaciones según el punto de mira del analista, pero lo que es seguro es que hoy, como estrategia de desarrollo, es irrepetible. Todo esto para decir que más que quejarnos contra lo que hizo que tuviéramos que comer buñuelos fríos, sería más eficiente aplicar nuestras energías a evitar recaer en ellos.

Por supuesto que aquí no pretendemos ni de lejos dar respuestas al “problema argentino” ni de sugerir estrategias de salida concretas, algo que sobrepasa nuestras capacidades y que, en general, resulta en buenos deseos o expresiones tan amplias que resulta difícil estar en desacuerdo con ellas. Serían el equivalente moderno y argentino de las propuestas de los socialistas que Marx y Engels llamaron “utópicos”; pueden ser buenas o malas, el problema es que no sabemos por qué ni quienes van a impulsarlas. Nuestra intención, más modesta,  es dar continuidad a discusiones que se vienen desarrollando en diferentes ámbitos, con mayor o menor nivel de visibilidad según los casos, y que apuntan a identificar algunas características particularmente negativas que definen la forma en que se viene desarrollando el debate y el proceso de toma de decisiones en materia de políticas públicas en la Argentina, las que, a nuestro juicio, en lugar de favorecer el buen diagnóstico de los problemas específicos y sus eventuales soluciones, generan parches adicionales y salidas transitorias, que perpetúan y en ocasiones incluso agravan los problemas preexistentes.

Cuesta abajo

Hace poco tiempo se planteó un debate en torno a si la Argentina era “un país de mierda”. Los firmantes de esta nota no creemos, por cierto, que ese sea el caso (ni de la Argentina ni de ningún país), ni pensamos que los problemas argentinos carezcan de solución posible. En cambio, compartimos una visión optimista respecto de las capacidades que todavía anidan en nuestra sociedad. La cuestión es que, a pesar de la existencia de esas capacidades, la evolución de nuestra economía se parece más a una montaña rusa que a una escalera al cielo, ya que la combinación de una elevada volatilidad macroeconómica con bajo crecimiento, han dado lugar a un fuerte deterioro de los principales indicadores sociales.

Si bien se trata de datos conocidos, resulta conveniente poner en blanco sobre negro, una vez más, algunos indicadores que muestran la magnitud de este deterioro. La pobreza llega a niveles inadmisibles, tanto en términos de ingresos monetarios como en relación con características estructurales de vivienda, agua, saneamiento, y acceso a otros servicios básicos, lo que profundiza la complejidad del problema y hace mucho más difícil pensar en estrategias de salida basadas solamente en elevar los ingresos de los grupos más vulnerables. De acuerdo con los últimos datos elaborados por el INDEC la pobreza monetaria correspondiente al primer semestre de 2020 alcanzó al 40,9% de la población y más de la mitad de los niños y niñas de hasta 14 años (56,3%) viven en esa situación. A su vez, la pobreza extrema, que implica la imposibilidad de adquirir la canasta básica alimentaria, llegó al 10,5% de la población total y el 15,6% de los niños y niñas del rango mencionado. Diferentes estimaciones muestran que dichos porcentajes podrían incrementarse significativamente en los próximos meses como consecuencia de la persistencia de la pandemia y las dificultades asociadas.

En cuanto a la distribución del ingreso, luego de un marcado deterioro durante la década de los años noventa y la crisis de comienzos de siglo, el coeficiente de Gini se situó en un máximo histórico en 0,55 a mediados de 2002. Luego mejoró paulatinamente con el retorno del crecimiento desde el 2003 en adelante, hasta llegar a niveles cercanos a 0,44 en 2011, aunque lejos de volver a los valores de 0,35 que se observaban a comienzos de los años setenta. Los últimos datos relevados por el INDEC (correspondientes al primer semestre de 2020) muestran un deterioro (parcialmente asignable a la pandemia y sus efectos) que lo sitúan en un registro actual de 0,45. En cualquier caso, la movilidad social ascendente, un componente esencial de los procesos de desarrollo, y que en algún momento fue parte del paisaje argentino, forma parte del pasado y parece cada vez más difícil de recuperar.

El empleo y la informalidad también muestran dificultades persistentes y agravadas como consecuencia de la pandemia. Las últimas estimaciones oficiales muestran que la tasa de actividad tuvo una caída equivalente al 9% de la población total y que el desempleo trepó al 13,1% de la población económicamente activa (PEA). Si suponemos que los que perdieron el empleo (mayormente informales y cuentapropistas) durante estos últimos meses se hubiesen mantenido buscando activamente trabajo y no hubieran salido de la PEA desalentados por la crisis económica y por las restricciones de la cuarentena, la tasa de desempleo rondaría el 30%. A su vez, la informalidad laboral se mantuvo resistente a la baja durante la última década en torno al 35% del total de asalariados, lo cual hace que dichos trabajadores tengan acceso limitado o nulo a los sistemas de protección social. A la vez, la propia situación de informalidad en la que se desempeñan ha dificultado en muchos casos la llegada efectiva de la ayuda estatal en el contexto de la actual crisis.

En relación con el sistema educativo (motor central del crecimiento y de la movilidad social), si bien la Argentina ostenta niveles de cobertura históricos muy elevados que tendieron a ampliar y universalizar la educación obligatoria desde los 4 años de edad y hasta completar la escuela secundaria, los problemas asociados al tránsito por el sistema (que afectan particularmente a las poblaciones con menos niveles de ingresos y/o en situaciones de vulnerabilidad) hacen que la repitencia en el nivel medio alcance al 11% de los estudiantes, que el 9% de los alumnos y alumnas de escuelas primarias y el 31% de los estudiantes secundarios transiten sus cursadas con sobreedad y que sólo el 40% de los y las adolescentes completan sus estudios secundarios en el plazo establecido. Todos los indicadores mencionados muestran importantes diferencias regionales, acentuando las dificultades de manera significativa en las provincias más rezagadas del país y condicionando las posibilidades de desarrollo en función del lugar en el que nos haya tocado nacer. Más aún, si consideramos el rendimiento de la educación, nuestro país viene mostrando debilidades persistentes en las distintas pruebas de calidad educativa a las que se somete. Independientemente de las críticas que podemos realizar a dichos procesos, casi el 70% de los estudiantes de nivel medio que participaron en el último operativo PISA durante el año 2018 obtuvieron rendimiento insuficiente en matemática. En ciencias la proporción de bajos rendimientos alcanzó al 53% y en lectura representó el 52% de los estudiantes evaluados. Dichos rendimientos sitúan al país por debajo del promedio latinoamericano en matemática y lectura, y levemente por encima en ciencias y dan cuenta de un profundo deterioro de nuestra educación muy difícil de revertir, al menos en el corto plazo.

En materia del sistema de salud, la organización profundamente segmentada vigente en el país deriva en una fragmentación injusta e injustificada de la cobertura y del acceso a los servicios definidos por las políticas públicas. La provisión pública descentralizada deriva en una oferta muy diversa a lo largo del territorio[4] y la seguridad social, al presentar segmentos sin coordinar (no existe una política del gobierno nacional que compense diferencias entre territorios y la regulación de los seguros es débil y ni siquiera incorpora todos sus componentes) y con una importante diferenciación de cobertura en función del nivel de ingresos de los hogares, tiene poco de seguro social. El resultado es un sistema de salud ineficiente e inequitativo que recibe cerca del 10% del PIB.

Pero, seguramente, la política social que ha sido objeto de diferentes tipos de reformas sin lograr construir un sistema previsible es la relacionada con el sistema previsional y la protección social a la población adulta. El resultado de múltiples reformas impulsadas casi siempre como parches de corto plazo es un sistema fragmentado, de cobertura amplia pero muy costoso y difícilmente sustentable, en especial si se considera el cambio demográfico. Hoy Argentina destina cerca de 12% del PIB a la protección social de la población adulta, lo cual representa cerca de la cuarta parte del gasto público consolidado y más de la tercera parte del gasto público de la Administración Nacional.

Más en general, a pesar de tener un Estado de un tamaño relativamente muy amplio (el gasto público total se acerca a 40% del PIB), las políticas públicas han sido incapaces de fomentar el desarrollo de largo plazo y de reducir significativamente la desigualdad entre hogares y territorios. Más aún, algunas iniciativas de intervención pública durante las últimas décadas han profundizado las inequidades (la descentralización de la provisión pública de salud, de la educación básica y superior no universitaria y de los servicios de saneamiento y agua potable, así como la libre elección de obras sociales y la expansión de regímenes especiales de previsión social, son solo algunos ejemplos en ese sentido). Adicionalmente, el financiamiento del sector público es insuficiente para sostener las iniciativas de intervención estatal que fuimos generando, presenta aspectos fuertemente regresivos (la imposición sobre las rentas y los patrimonios exige reformas profundas hace más de una década), está basado en medidas de emergencia (impuesto a los débitos y créditos y moratorias, como ejemplos obvios), incorpora incentivos de difícil justificación (Fondo Especial del Tabaco) y favorece la inestabilidad macroeconómica con sesgos anti exportadores (fuerte aumento de los impuestos provinciales sobre los ingresos brutos), todo lo cual lleva a concluir que el sistema tributario tal como existe en la Argentina termina perjudicando las posibilidades para el desarrollo sostenido.

Los indicadores relevados, que son las muestras más salientes de un universo mucho más amplio, hubieran resultado impensados hace medio siglo, y pueden reconocer su génesis en una economía que se encuentra estructuralmente estancada. Aún durante el último pico de crecimiento, en 2011, el PIB per cápita del país apenas superaba, en valores constantes, en un 40% al de 1974; en 2019 era 25% mayor y en 2020 probablemente quede solo 10% arriba de aquel dato, ¡46 años después! Desde 2011 en adelante, solo en cuatro de los diez años transcurridos la economía registró tasas positivas en materia de nivel de actividad. Esto es producto de la debilidad de los “motores” del crecimiento (e.g. la formación bruta de capital entre 2011 y 2018 apenas promedió un 16% del PIB medida a precios corrientes y la última vez que superó el 20% del ingreso fue en 1983; la brecha de productividad con la frontera internacional ha crecido en las últimas dos décadas).

De hecho, tras el agotamiento de la estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones, la economía argentina no ha encontrado un modelo de desarrollo sostenible en el tiempo que permita adaptarse a las nuevas dinámicas de la economía global. El tipo de estructura productiva sigue generando demandas contrastantes para la política pública y no se logra articular una estrategia de desarrollo que permita reconciliar los objetivos de generar empleo, aumentar las exportaciones y elevar la productividad de la economía. La falta de diversificación y competitividad de la estructura productiva hace que recurrentemente dependamos de (o nos ilusionamos con) “milagros” como Vaca Muerta o la suba de precios de la soja (o, si nos remontamos al pasado, una eventual Tercera Guerra Mundial en los años cincuenta del siglo XX). Sucesivos slogans, desde la Argentina Potencia, hasta la Lluvia de Inversiones, pasando por la Revolución Productiva o Condenados al Éxito, han creado ilusiones efímeras, al igual que episodios de crecimiento cíclico o transitorio que confundimos con tendencias de largo plazo, cuya frustración no ha hecho más que alimentar una desconfianza cada vez más extendida sobre las posibilidades de revertir las tendencias descriptas.

¿Sin salida?

No puede sorprender, en este escenario, que la sociedad argentina hoy parezca estar quebrada, sin rumbo (y a la espera de un nuevo “milagro”). En esas condiciones puede parecer una misión imposible que se encuentre y ponga en práctica un conjunto de iniciativas que logren revertir la larga decadencia con trabajo. Una sociedad que discute a partir de prejuicios y se enamora de los atajos fáciles difícilmente pueda identificar estrategias sostenibles en el largo plazo, y mucho menos buscar consensuarlas.

El nivel de conflicto parece no tener límite y el oportunismo de políticas (y políticos y dirigentes en general) que maximizan los beneficios de corto plazo ha consolidado la vigencia de políticas y regímenes que difícilmente puedan ser mantenidos en el tiempo. Si bien la Argentina es un país que no puede ser definido como estructuralmente subdesarrollado, el camino hacia el subdesarrollo involucra el fracaso en encontrar las soluciones a problemas que fueron emergiendo (y se han profundizado) durante más de medio siglo. En cambio, la historia de nuestro país reconoce una sucesión de salidas ficticias o parciales orientadas al corto plazo que no funcionaron como tales y terminaron generando nuevos problemas o agravando los conflictos previos, en tanto muchas veces quedan consolidadas como derechos adquiridos que, en la práctica, no son sostenibles en el largo plazo (los ejemplos incluyen al 82% móvil, las sucesivas moratorias, el monotributo, los diversos pactos federales, los impuestos de emergencia que jamás se remueven, etc.).

A la vez, la volatilidad de la economía ha venido de la mano de la volatilidad de las políticas económicas. En este contexto ocurren, al menos, tres cosas: a) los agentes económicos adoptan conductas defensivas, en tanto saben que las reglas del juego van a cambiar y prefieren evitar hundir capital en actividades con retornos (particularmente inciertos en nuestro caso) en el largo plazo; b) cualquier idea de pacto o acuerdo en donde se sacrifican posiciones o ingresos para acceder a un supuesto mejor equilibrio social de largo plazo pierde credibilidad; c) el propio proceso de aprendizaje de las políticas se ve interrumpido, ya que a poco de andar, o bien son modificadas, o bien deben operar en un escenario distinto al imaginado originalmente.

Una nueva crisis, ¿una nueva oportunidad?

Si cada crisis es una oportunidad, hasta ahora Argentina ha sido campeona en desaprovechar oportunidades. ¿Será esta vez diferente?

En efecto, la Argentina tiene una larga experiencia de crisis. Hoy, como tantas veces frente a crisis de gravedad, se suele mencionar la necesidad de un “pacto social” que, si se presenta como una solución simple y salvadora, puede ser una manera de evitar el debate sobre la estrategia de salida. Cuando se trata de enunciados genéricos, es fácil lograr coincidencias sobre esos enunciados ocultando las fuertes discrepancias en cuando a sus contenidos concretos. Si de eso se trata, el anuncio de pactos sociales, como de las políticas de Estado, la reforma de la coparticipación, el crecimiento con equidad, el desarrollo productivo y tecnológico, la priorización del sistema educativo y tantas otras buenas intenciones devienen en slogans que, si se toman como propuestas en sí mismas, terminan por ser impedimentos a la búsqueda de políticas sostenibles en el largo plazo. Es como plantear que de los laberintos se sale por arriba. No hay arriba, se trata de trabajar duro todos los días. Esos laberintos solo se encuentran en la maravillosa ficción marechaliana[5].

En todo caso, si se requiere algo parecido a un pacto social, este debiera consistir en la revisión de derechos adquiridos para establecer un nuevo orden de prioridades en la asignación de recursos escasos. Debiéramos comenzar por decir que ese tipo de pactos no está al alcance de la mano. No es fácil lograr consensos ni convencer a las partes de una eventual cesión de derechos adquiridos en el contexto de volatilidad macroeconómica y de políticas antes descripto. Pero si la alternativa es avanzar a partir de conflictos que se justifican por el propio conflicto, el fracaso y la decadencia seguirán estando asegurados. Cada sector (y acá incluimos no solo a los actores sociales, sino también, para poner apenas dos ejemplos, a un Poder Judicial que no tributa ganancias o a provincias que aun cuando beneficiadas relativamente por políticas claramente inconvenientes -como el Fondo Especial del Tabaco y otros regímenes especiales- no están dispuestas a ceder un milímetro de esa posición) asume que el sentido del pacto es la oportunidad para ejercer una defensa salvaje de sus posiciones de privilegio (cuando las han adquirido) en pos de lograr excepciones que los resguarden de los costos del ajuste inevitable, lo que termina por hacer que este último sea más costoso e inequitativo. En cambio, pacto significa que muchos (de los que hoy son relativamente privilegiados en el contexto general) tienen que ceder algo para construir una sociedad que recobre la cohesión y haga viable el sendero de reformas que nos hagan crecer y mejorar la calidad de vida en el largo plazo.

En este punto, no se trata ya de hacer gatopardismo y cambiar algo para que todo siga igual. Se trata de cambiar mucho para que esto no siga como hasta ahora. Los parches solo sirven para aparentar que se hacen reformas. La movilidad previsional no tiene sentido si no se reforma el sistema de pensiones; la asistencia de emergencia a las obras sociales no alcanza (ni mucho menos) para reformar un sistema de salud con derechos totalmente fragmentados y alta inequidad; discutir el impuesto a las altas rentas simula ser una reforma tributaria progresista pero solo sirve para demorar una verdadera reformulación permanente sobre las rentas y los patrimonios; la permanencia y sucesivos salvatajes al régimen especial de promoción a Tierra del Fuego postergan la definición de un esquema de largo plazo que mejore significativamente el balance costo-beneficio de la promoción que favorece a ese territorio tan especial; los cambios en las retenciones no son una política de largo plazo para el agro.

Podríamos llenar páginas con ejemplos similares. No es esa nuestra intención. En todo caso son ejemplos para ilustrar la necesidad de que la política incorpore el debate racional e informado de políticas, en lugar de “atar con alambre” para seguir postergando la solución duradera. En cambio, perdemos tiempo en debates donde predominan los prejuicios y la agresión en lugar del intercambio de posibles soluciones para los problemas que hay que atender. Para ello se debe valorar la experiencia acumulada aquí y en otras partes del mundo, sin pretender descubrir soluciones revolucionarias o enunciar slogans vacíos ocultos en ingeniosas metáforas.

Basta de buñuelos fríos

La lista de desafíos que enfrenta la economía argentina son los mismos que antes de la pandemia, ahora agravados por el propio shock que sufrió nuestro país y la economía global. Una estrategia de desarrollo de largo plazo debe considerar objetivos diversos, incluyendo el crecimiento económico (sin el cual nada será posible), la creación de empleos formales, la mejora en la distribución del ingreso, la eliminación rápida de la indigencia, la reducción de la pobreza y el desarrollo territorial, por citar un listado obvio. Y esto sin olvidar otras agendas (hasta ahora muy poco priorizadas o apenas incipientes en la Argentina) que se van abriendo paso en el mundo, en especial pero no únicamente el más desarrollado, vinculadas al cambio climático, la sustentabilidad ambiental y la reducción de las brechas de género, para mencionar solo algunos desafíos persistentes e imprescindibles para asegurar el desarrollo futuro de la sociedad global.

Las áreas de política involucradas en la atención de estos desafíos son, naturalmente, diversas. En un contexto de recursos escasos (hoy más que antes), es clave asignar prioridades de modo de que las decisiones de gasto atiendan a esas prioridades, y resulten financiables en un contexto en el que no es viable pensar en elevar la presión tributaria, más allá de que se pueda y deba pensar en modificaciones al esquema impositivo vigente. No creemos que un gran “pacto social” sea la forma de encarar esta tarea (además de su baja viabilidad), sino es como paraguas para el comienzo de una agenda de reformas consensuada con el máximo número de actores posible que tenga como meta salir de los parches y las soluciones transitorias, y que se concentre inicialmente en las cuestiones que resultan más urgentes y/o relevantes para alcanzar los objetivos de desarrollo arriba mencionados.

Atendiendo a las restricciones fiscales y las necesidades más urgentes, los autores de esta nota creemos que esas cuestiones involucran las siguientes dimensiones: la competitividad y diversificación de la estructura productiva y exportadora; el combate efectivo de la pobreza (en especial de la niñez); la reforma tributaria; el sistema previsional; la educación, y el desarrollo de las regiones más postergadas. Este enunciado es apenas un intento de priorizar entre la infinidad de reformas necesarias. Los lectores, por supuesto, pueden resaltar otras miradas. En todo caso, ya que difícilmente se puedan encarar muchas iniciativas de forma simultánea, es preciso focalizar esfuerzos y energías en un listado acotado y priorizado en función no solo de su relevancia, sino también de la viabilidad política de encarar los cambios que se identifiquen como deseables.

En lo inmediato, y hasta tanto se pueda construir una visión consensuada de cada política, debiéramos esforzarnos, como el personaje del cuento de Cortázar le explica a su tía, en avanzar todos los días evitando las recaídas. Propuestas tales como una nueva moratoria previsional o la eliminación del impuesto a las ganancias para los asalariados que superen cierto nivel de ingresos, para mencionar un par de ejemplos extremos, pueden sonar muy atractivas para muchos, pero, al mismo tiempo, constituyen buenas maneras de asegurar nuevas recaídas. Cuando nos convenzamos de que es inútil esperar una mano de Maradona o, para los más veteranos, un “aguilucho”[6] que la pueda atar con alambre para seguir la carrera, tal vez nos pongamos a trabajar en el día a día combinando las restricciones y necesidades del corto plazo, con una mirada de las consecuencias de largo plazo de las decisiones que iremos adoptando.

* Profesores FCE-UBA e investigadores del IIEP (UBA-CONICET)


[1] Existe una grabación del cuento por su propio autor disponible en https://www.youtube.com/watch?v=o-gk68voVAY

[2] Siguiendo con la referencia a Agatha Christie, podríamos mencionar su novela “Asesinato en el Orient Express”, en la que todos son culpables.

[3] Novela escrita por Adolfo Bioy Casares en 1940.

[4] Diferencias que se replican y hasta pueden amplificarse en la provisión de otros servicios descentralizados. Otro claro y dramático ejemplo se encuentra en la provisión de agua potable y desagües.

[5] En referencia a un poema de Leopoldo Marechal incluido en “Laberintos de Amor” (1936)

[6] Para los que no conocen la historia, hablamos del piloto argentino de TC Oscar Gálvez, quien tenía la fama de ser capaz de reparar su auto con alambre en plena carrera.

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