Si se trata del Estado, el tamaño no es lo único que importa…

Por Oscar Cetrángolo*, Javier Curcio** y Julián Folgar***

Con diferentes argumentos, el tamaño de la intervención estatal (o los límites de la relación entre Estado y mercado) ha sido un tema recurrente en el debate económico a lo largo de la historia. El clima de ese debate suele tener mucho que ver con el grado de satisfacción (o malestar) predominante en cada sociedad acerca de las políticas públicas o de su ausencia.

Durante las últimas décadas, hemos presenciado debates en el campo de la teoría económica que, por la calidad de las argumentaciones en favor y en contra de la presencia estatal, han contribuido (al menos en el mundo desarrollado) a mejorar las discusiones sobre las modalidades de intervención pública[1]. En América Latina, los debates han estado dominados por la escasa capacidad recaudatoria de los Estados. Los casos de Brasil y Argentina son las excepciones más claras, aunque sus logros en materia de carga impositiva no alcanzan los niveles de los países europeos que se quiere emular, además de presentar una estructura tributaria mucho más regresiva que la de estos últimos.

En Argentina, el debate ha presentado una particularidad que motiva esta nota. En general, quienes abogan por reducir el tamaño de la presencia estatal estiman (o mienten) un nivel de gasto público mucho mayor que el realmente ejecutado. Más allá de las dificultades metodológicas ampliamente discutidas, el indicador más utilizado en el mundo como medida de la presencia estatal en la economía, es sin duda el cociente entre el gasto público y el producto interno bruto (PIB). Seguramente ello responde a que la disponibilidad de la información en los diferentes países hace posible la comparación entre casos. En este sentido, Argentina también es un caso especial, ya que, como sabemos y discutimos en este mismo espacio, no hay consenso sobre el denominador de ese ratio. En cambio, aunque sin llegar a resolver el problema, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) ha mejorado la información disponible acerca del numerador del indicador mencionado.

Al amparo de la oscuridad de las cifras y de la demora en los cambios necesarios en relación con la estructura tributaria, el debate local está dominado por la “demanda” de reducción en el gasto y en la recaudación tributaria desde niveles que, hasta se dice, superan el 50% del PIB. Sin intentar zanjar la discusión en estas líneas, nos proponemos en esta nota presentar la estimación del gasto público argentino como paso imprescindible para encarar ese debate.

El Presupuesto de la Administración Pública Nacional del presente año (2015) es de 25,22% del PIB[2] y, en ese mismo ejercicio de programación se espera que el gasto del Sector Público Nacional (que incluye, además el gasto de fondos fiduciarios y otros entes nacionales no incorporados en la administración nacional) ascienda a 27,16% del PIB. Si bien esa cifra incluye transferencias a provincias y municipios, debe considerarse que estos niveles de gobierno también realizan erogaciones financiadas con sus propios recursos (incluyendo la coparticipación de impuestos). Esa información no está disponible para el año 2015, pero podemos tener una idea de su magnitud considerando el esquema Ahorro Inversión Financiamiento del año 2013 que está publicado en la página web de la ONP e incluye el gasto público provincial. Ese año, el gasto de la Administración Pública Nacional fue de 22,48% del PIB y el del Sector Público Nacional, de 24,10% del PIB. Esos niveles son algo inferiores a los presupuestados para el presente año.

En 2013 el gasto de los gobiernos provinciales adicional al correspondiente a las transferencias presupuestarias recibidas de la Nación[3] fue de 14,2% del PIB y, en consecuencia, el consolidado del sector público nacional más las provincias llegó a 37,3 % del PIB. Aún falta considerar el gasto de los municipios, cuya última estimación data del año 2010 y, sin considerar las transferencias recibidas de Provincias y Nación, representa algo menos de 2% del PIB. En suma, el gasto público total de los tres niveles de gobierno se ubica en el entorno de 40 – 42% del PIB. Ciertamente el tamaño es abundante, y no hace falta disfrazarlo con un nivel mayor para convencernos de que son necesarias importantes reformas para hacer el gasto público más efectivo y sostenible.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda y Alquimias.

Con el objeto de aclarar la relación entre el Presupuesto de la Administración Nacional y el total del gasto público del Sector Público No Financiero (que incluye los tres niveles de gobierno), el diagrama presenta una estimación de cómo se agregan los diferentes rubros. En cambio, es más difícil saber si ese nivel es o no excesivo. Lo usual es compararlo con otros períodos del mismo país o con otros países; se puede evaluar las posibilidades de su financiamiento, y también se suelen hacer referencias a la calidad de ese gasto.

Atendiendo a la comparación con otros períodos de la historia argentina, se puede afirmar sin lugar a dudas que hoy contamos con un nivel de gasto mucho mayor del que prevaleció en el pasado. Según puede observarse en el gráfico que sigue, el gasto público se incrementó más de 10 puntos del producto por encima del período previo a la crisis de fin de siglo. Pese al importante crecimiento de la recaudación tributaria (como también fue observado en la nota de Alquimias ya mencionada) el nivel actual de erogaciones públicas mantiene un requerimiento de financiamiento que supera a los recursos tributarios y no tributarios de que dispone el país, como lo muestra la existencia de financiamiento monetario. En la comparación internacional, el tamaño del Estado (medido como la relación entre su gasto y el producto) continua resultando inferior al de países de Europa que muchos de nosotros quisiéramos emular. En cambio, es más complejo argumentar si los ciudadanos recibimos servicios acordes con los recursos involucrados. Eso requiere otro tipo de consideraciones que dejamos para futuras notas.

Evolución del gasto público 1993-2015 (% del PIB)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda y Alquimias.

*profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE, UBA; Director y docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y miembro del CIDED, UNTREF.

** Licenciado en Economía graduado en la Universidad de Buenos Aires (UBA) especializado en monitoreo y evaluación de políticas públicas, economía de la educación y política fiscal. Es Investigador Docente en los Institutos de Ciencias y del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Profesor Adjunto de la materia Finanzas Públicas en la Licenciatura en Economía de la UBA y Docente en la Maestría en Economía de la UBA

*** Licenciado en Economía de la FCE. Trabaja en la Organización Internacional del Trabajo haciendo análisis económico en temas de coyuntura macroeconómica local. Especializado en política fiscal, política monetaria y actividad económica en La Organización Internacional del Trabajo

(****) Datos estimados utilizando los supuestos de los Mensajes de Remisión de los Proyectos de Ley de Presupuesto.

[1] Un ejemplo notable se puede encontrar en los debates entre Richard Musgrave y James Buchanan publicados en Buchanan and Musgrave, Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions of

the State, MIT Press, Cambridge, Mass., 1999.

[2] Hasta el año 2013 utilizamos la serie de PIB ofrecida en una entrada previa de este blog. Para los años 2014 y 2015 actualizamos la serie de acuerdo con los supuestos correspondientes incluidos en los mensajes de remisión de los proyectos de ley de presupuesto en cada caso. Teniendo en cuenta que las mayores diferencias estaban en los primeros años de la serie (2004-2012) los datos de los últimos años no distan significativamente de los oficiales.

[3] Las señalamos como transferencias presupuestarias para diferenciarlas de otras transferencias automáticas, como por ejemplo las correspondientes a la Coparticipación Federal de Impuestos, que también nutren a los presupuestos provinciales y son considerados como recursos propios de ese nivel de gobierno.