La trayectoria fiscal argentina en perspectiva regional

Por Oscar Cetrángolo* y Javier Curcio**

Hoy, la situación económica de la Argentina aparece como un caso de extrema gravedad, sufriendo los efectos de cimbronazos de shocks externos con un dramatismo que no se observa en casi ningún otro país. En parte, ello tiene que ver con factores endógenos y decisiones de política económica del presente y anteriores gobiernos, que ya fueron analizados en notas previas de Alquimias Económicas. Adicionalmente, conviene prestarle atención a las diferencias y similitudes con relación a otros países de la región. En este reciente trabajo que elaboramos junto con Juan Carlos Gómez Sabaini y Dalmiro Morán para la CEPAL analizamos la trayectoria fiscal de América Latina durante las últimas tres décadas. Creemos que esta aproximación puede arrojar alguna luz adicional sobre la situación de Argentina en perspectiva regional.

Política fiscal de América Latina en una visión de mediano plazo

Durante el último cuarto del siglo XX los cambios en las políticas públicas han definido una particular evolución del nivel y la estructura del gasto público. A lo largo de estos años se han presenciado mutaciones que reconocen una incidencia determinante de modificaciones en el contexto tanto regional como internacional, como será relatado más adelante. En primer lugar, la crisis de la deuda desatada a principios de los años ochenta fue causa excluyente de un escenario macroeconómico dominado por una elevada volatilidad; donde las políticas públicas tuvieron como objetivo prioritario el control de la emergencia. Un segundo período comenzó, en los años noventa, cuando las dificultades para sortear esa emergencia fueron el terreno fértil para el desarrollo de experimentos que comenzaban a dominar el debate en otras latitudes y los gobiernos encararon amplios programas de reformas estructurales con el objetivo manifiesto (y pocas veces alcanzado) de fortalecer los elementos que hacen a la eficiencia de la intervención pública. Luego, durante los primeros años del presente siglo, merced a un contexto internacional de expansión económica, aumento del precio de las commodities y abundancia de liquidez en los mercados de capitales, se ha podido observar un cambio en la orientación de muchas políticas públicas que produjo modificaciones de diferente magnitud en varios países de la región. Se produjo un cambio en el eje de las políticas de reforma, donde predominó la preocupación por la equidad y los aspectos distributivos.

Hoy, muchos países deben aún enfrentar altos y persistentes niveles de pobreza y desigualdad. Los obstáculos que han encontrado los países para conjugar el crecimiento económico con mayor equidad han resultado, en la mayor parte de los casos, difíciles de superar y son el desafío central de las políticas públicas en los años por venir.

De más está decir que la situación descripta corresponde al promedio de un conjunto de casos que, intrínsecamente, muestran una gran diversidad. El gasto público total presenta sus niveles máximos (superiores a 40% del PIB) en los dos países de la región (Brasil y Argentina) que, adicionalmente, han logrado alcanzar las mayores cargas tributarias, y mínimos (inferiores a 20% del PIB) en Haití, Guatemala y Paraguay.

El gráfico 1 ofrece los cambios en los niveles de gasto público a lo largo de las tres décadas que van desde 1995 a 2015. Allí se puede comprobar el importante incremento del gasto (que pasa de 21% a 27,5% del PIB, aproximadamente) a lo largo de dos décadas donde la totalidad de los países aumentan sus niveles entre 1995 y 2015. Resulta especialmente importante para nosotros resaltar la situación especial de tres casos que muestran un mayor crecimiento entre los que se encuentra Argentina, junto con Bolivia y Ecuador. El comportamiento del gasto público en Argentina, donde se observa un incremento del gasto superior al 15% del PIB entre 2005 y 2015, se produjo durante un período donde la presión tributaria creció cerca de diez puntos porcentuales del PIB y, en consecuencia, se alcanzó un nivel de desequilibrio fiscal de una magnitud excepcional del orden de entre 6 y 7 puntos porcentuales del PIB (Cetrángolo, Gómez Sabaini y Morán, 2015).

Las características centrales de los diferentes subperíodos se ponen en evidencia tanto al revisar la evolución de los niveles de gastos y recursos, como a través de los cambios en sus composiciones. Del lado de las erogaciones, la tendencia predominante durante los años noventa fue la retracción en la participación del Estado, lo que se tradujo en la disminución de los gastos de capital así como una pérdida de importancia del gasto social. En el último subperíodo se evidenció una reversión en la trayectoria del gasto social, hasta alcanzar valores máximos superiores a 12% del PIB en los últimos años para los que se cuenta con información agregada a nivel regional.

Argentina en una tipología de casos

La evolución regional del nivel de erogaciones desde fines de los años noventa es un promedio de situaciones muy diferentes. El trabajo citado distingue la evolución del gasto público de cuatro grupos de países, clasificados por su nivel actual de erogaciones. Precisamente, el grafico 2 ofrece la evolución del gasto público para el promedio regional que es creciente a lo largo de estas dos décadas y permite diferenciar tres grupos de casos. En primer lugar, hay un grupo de países (Grupo C) que presentan una trayectoria muy similar al promedio regional y hoy tienen un nivel de erogaciones públicas que se ubica entre un 20 y 30% de sus PIB. En este grupo se incluyen los casos de Chile, Colombia, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana. Estos se diferencian de un grupo de países con un nivel de erogaciones algo superior (entre 30 y 40% del PIB), con trayectoria similar al anterior pero con caídas en los últimos años. Se trata de los casos de Bolivia , Costa Rica, Ecuador, Uruguay y Venezuela, cuyos niveles se fueron adecuando rápidamente al cambio de circunstancias internacionales. En cambio, Brasil y Argentina (Grupo A) presentan los mayores niveles de gasto público (superior al 40% del PIB) y siguen una trayectoria marcadamente más dinámica que el resto, presentando, en especial durante los últimos diez años, crecimientos mucho más significativos que el promedio. Por último, un grupo de países de menor desarrollo relativo (Guatemala, Haití y Paraguay, que forman el Grupo D) muestran niveles de gasto público inferiores al 20% del PIB y menores tasas de crecimiento.

Algo parecido sucedió con los recursos (tema que será objeto de una nota futura de Alquimias Económicas). Durante los años ochenta (en un contexto macroeconómico de emergencia) se observó un comportamiento variado e inestable del nivel de recursos fiscales, si bien en casi todos los casos se registraron fuertes reducciones durante los primeros años del decenio con una posterior recuperación -no siempre equivalente- en la segunda parte del mismo período. En cambio, desde los primeros años del siglo XXI, no sólo el nivel de ingresos públicos se incrementó rápida y sostenidamente sino que también, a nivel general para la región, comenzaron a plasmarse importantes cambios estructurales más allá de las características específicas de cada sistema tributario. En consecuencia, se fue confirmando una estructura tributaria típica en los países de América Latina la cual se apoya sobre dos pilares tributarios fundamentales: el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto sobre la renta (ISR). La recaudación promedio de los impuestos generales sobre bienes y servicios (principalmente el IVA) pasó de 3,2% a 7,1% del PIB entre 1990 y 2015, alcanzado a representar más de un tercio de la carga tributaria total, mientras que los ingresos tributarios en concepto de impuestos sobre la renta y las ganancias de capital (principalmente el ISR) pasaron, en promedio, de 3,0% a 5,4% entre los mismos años llegando a una participación porcentual del 26,0% del total.

Los tres países con mayores niveles de gasto público (Argentina y Brasil del Grupo A más Uruguay) son también los que presentan una tributación tradicional más consolidada. El resto de países que presentan con erogaciones superiores a 30% del PIB tienen importantes ingresos fiscales provenientes de la explotación de sus recursos naturales no renovables, más el caso especial de Costa Rica con un muy amplio y desarrollado sistema de seguridad social (en cuanto a los tributos tradicionales comparte las debilidades observadas en los otros países centroamericanos). El resto de la región mantiene niveles de erogaciones inferiores a 30% del PIB que son financiados, en algunos casos, con un aporte significativo de los sectores extractivos de hidrocarburos y/o minerales. Paraguay y Guatemala son los casos de más baja presencia estatal, tanto en términos de recursos como de niveles de gasto público.

Un comentario final sobre los desafíos en el corto plazo

Durante las últimas tres décadas se han producido importantes modificaciones en las formas de intervención pública en los países latinoamericanos. No ha sido un proceso homogéneo hacia el interior de la región ni exclusivo de ésta. Tampoco han sido movimientos exclusivos de la política fiscal. No obstante, parece ser éste un buen momento para hacer una revisión de lo sucedido y un análisis de la situación actual de cara al futuro.

Las cambiantes circunstancias del entorno macroeconómico y de la economía internacional, así como el predominio de distintas concepciones respecto del funcionamiento de la economía a lo largo de las últimas tres décadas definen períodos caracterizados por diferentes visiones con relación a presencia del Estado en las economías, que se han manifestado tanto en la trayectoria de gastos como de ingresos públicos. Como se señaló más arriba, se pasó de una política fiscal dominada por la emergencia durante los años ochenta, a una década de reformas estructurales en busca (bastante frustrante por cierto) de estados más eficientes, para que, a partir de una escenario internacional mucho más favorable, permitir el resurgimiento de las cuestiones de equidad distributiva (menospreciadas en décadas anteriores) y permitir una importante ampliación de los diferentes componentes de la protección social, como es evaluado en el Panorama Temático Laboral de la OIT, recientemente publicado.

La agenda de reformas pendientes en políticas públicas que predomina hoy en buena parte de la región se encuentra dominada por la búsqueda de una síntesis superadora que trabaje en la generación de aparatos estatales más eficientes y con mayor impacto sobre la equidad distributiva. Al mismo tiempo, se espera consolidar una situación de solvencia intertemporal y la aplicación de instrumentos contracíclicos que brinden sostenibilidad y capacidad de respuesta estatal adecuada. En Argentina, en cambio, seguimos tratando de salir de la emergencia. Mientras ello no suceda será difícil desarrollar las reformas necesarias y urgentes en cada modalidad de intervención estatal.

*Es Director de la Licenciatura en Economía de la FCE-UBA, profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE-UBA; Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad e Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).

** Es Subdirector del Departamento de Economía de la FCE UBA, Profesor Adjunto Regular de Finanzas Públicas y Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).