Por Oscar Cetrángolo* y Javier Curcio**
Para la definición de la política fiscal, octubre es un mes especial. Además del día de la madre, del respeto a la diversidad cultural, de la lealtad peronista (sólo uno en 365…), de la revolución bolchevique y tantos otros eventos recordados con la arbitrariedad del calendario, en este mes de cada año se suele desarrollar el debate parlamentario sobre el Presupuesto de la Administración Nacional para el siguiente ejercicio. No creemos que este proyecto de ley sea el más importante de las Sesiones Ordinarias del Congreso (lugar tan común como falso en los comentarios usuales) ni mucho menos, pero es una buena oportunidad para comprender, evaluar y discutir la marcha de la economía y las expectativas explícitas que el gobierno tiene o quiere difundir.
Una Ley de Presupuesto y su correspondiente Mensaje de remisión al Congreso incorporan una gran cantidad de definiciones específicas sobre los gastos previstos, la estimación de los recursos y el financiamiento de los desequilibrios presentes y pasados, además de los supuestos de funcionamiento macroeconómico esperados para el próximo ejercicio. En esta nota no tenemos la intención de presentar las complejidades de cada definición. En cambio, queremos acercar una idea de los aspectos más generales del Proyecto de Presupuesto que el Poder Ejecutivo Nacional envió al Parlamento para orientar la política fiscal del año próximo. A partir del sinceramiento de estadísticas económicas y sociales, este proyecto incorpora definiciones que merecen ser consideradas con mayor atención que en años recientes. Adicionalmente, la nueva composición de las Cámaras de Diputados y Senadores augura un debate más interesante que en el pasado reciente.
Cobran especial interés ciertos aspectos que, en su mayor parte, se encuentran incorporados en el Mensaje y merecen algún tipo de comentario o evaluación: los supuestos macroeconómicos; la estimación de recursos; el nivel de desequilibrio; el tamaño del gasto público; los destinos con más peso en ese nivel de erogaciones, y su grado de rigidez, entre otros.
Qué dice el proyecto de presupuesto 2017 sobre la macroeconomía y la recaudación
Lo primero es un breve comentario sobre lo que nos dice el Presupuesto acerca de la evolución de la economía el año próximo. Allí se prevé un crecimiento real del 3,5% y una inflación algo menor al 20%. Teniendo en cuenta los datos que tenemos hasta ahora sobre la evolución del nivel de actividad pareciera algo optimista, pese a que existen analistas que lo consideran pesimista. De todos modos, en términos de la tradición en materia de anuncios incorporados en el Presupuesto pareciera una vuelta a supuestos relativamente confiables luego de años en donde la sola lectura de los supuestos macroeconómicos nos convencía de la inutilidad de leer el resto del proyecto. Hoy, al menos, podemos seguir adelante.
Sin duda, el aspecto del presupuesto más sensible a los supuestos macro es la estimación de recursos tributarios. Existe la sensación de cierta sobreestimación de recursos, no solo por los supuestos macro sino, tal vez más importante, por la falta de consideración de las reformas anunciadas, en especial la del impuesto a las ganancias y el optimismo en relación con el mercado de trabajo y su impacto sobre las contribuciones para la Seguridad Social. No obstante, si bien es posible que haya cierta sobrestimación, no creemos que sea significativa y, en todo caso, evita la tentación de subestimar los recursos para poder hacer uso discrecional del eventual excedente. En consecuencia, de acuerdo con este proyecto, la carga tributaria del Sector Público Nacional (incluyendo a la coparticipación) se ubicaría en 26% del PIB con una gran concentración en solo dos tributos (IVA y Ganancias) y las contribuciones para la Seguridad Social. Se proyecta que esas tres fuentes de ingresos lleguen a representar poco menos que el 80% del total de recursos tributarios en el 2017 (29% del total corresponde al IVA, 28% a Contribuciones para la Seguridad Social y 21% a ganancias).
La magnitud del déficit
Una de las novedades más importante con que nos encontramos al poder sincerar información económica y fiscal es el nivel de déficit. El presupuesto ofrece información actualizada sobre el resultado de la Nación y provincias para el 2015, nuevas estimaciones para el 2016 y la proyección para las cuentas del Sector Público Nacional para 2017. Allí se insiste con una definición metodológica que mejora sustancialmente la ofrecida por la Secretaría de Hacienda durante al gobierno anterior pero aún tiene aspectos discutibles, como ya lo hemos presentado en este mismo sitio hace unos meses. Allí comentábamos el resultado fiscal según la metodología “de caja” que, si bien imperfecta, permite seguir adecuadamente la evolución de corto plazo. Ahora, con la información que presenta el gobierno sobre la ejecución presupuestaria (base devengado) podemos confirmar que los desequilibrios primario y financiero[1] alcanzaron valores de 5,1 y 6,8 por ciento del PIB respectivamente durante 2015; se puede estimar cierto deterioro en el presente año (5,7 y 7,3% del PIB para esos agregados), y se proyecta una mejora relativa para el 2017 hasta alcanzar un desequilibrio primario del 4,7% del PIB y financiero del 6,5%.
El nivel de desequilibrio, sin duda, es extremadamente elevado. Como se observa en el gráfico 1 la evolución de la última década revierte la trayectoria que habían definido los gobiernos democráticos desde la década de los ochenta donde, más allá de los vaivenes cíclicos propios de la volatilidad macroeconómica del país, se notaba una tendencia al logro de una situación fiscal más solvente. El resultado financiero actual resulta el más negativo (y casi similar) al de la crisis con hiperinflación de fines de los ochenta, y para encontrar un déficit primario de la magnitud del presente hay que remontarse a los años de crisis de la deuda, a principios de los años ochenta.
El comentario sobre el nivel de desequilibrio no está destinado a argumentar sobre la necesidad de un fuerte ajuste fiscal. En momentos de estancamiento económico es esperable que prime la definición de políticas contracíclicas. El seguimiento de una política fuertemente procíclica durante el ciclo de expansión y ciertas definiciones de políticas públicas ubicaron a Argentina entre los de mayor nivel de gasto en la región. Lamentablemente, este incremento del tamaño del Estado tuvo un muy limitado impacto sobre el bienestar de la población. Afortunadamente, los bajos niveles de endeudamiento neto le brindan al actual gobierno cierto margen para manejar los tiempos de la reforma fiscal y persistir con la política contracíclica.
Gráfico 1. Resultado global y primario del Sector Público Consolidado (Nación y Provincias
Cuánto se gasta, cómo se distribuye entre los diferentes niveles de gobierno y en qué se invierten los recursos públicos
Si se tiene en cuenta que desde la crisis de principios de siglo la presión tributaria se incrementó un 11% del PIB y el déficit lo hizo en 4 puntos porcentuales del PIB, resulta claro que hoy tenemos 15% del PIB adicionales de erogaciones que no se traducen en niveles proporcionalmente aceptables de salud y educación públicas, seguridad o niveles de pobreza, por ejemplo. Los avances en materia de las condiciones de vida de la población adulta y/o la niñez no alcanzan a ese incremento. Si bien estas consideraciones exceden por mucho los alcances de esta breve nota, conviene visualizar el nivel de gasto presupuestario y su comparación con el nivel total de gasto público de Argentina.
Con el objeto de abordar esta temática, el Gráfico 2 actualiza uno que habíamos ofrecido aquí para el año 2015. Allí se observa que el nivel de erogaciones que presenta el Presupuesto de la Administración Pública Nacional para 2017 es de 24,2% del PIB, bastante menor al total de gasto público para el administración del gobierno en sus diferentes niveles. Para comprender esta diferencia se debe considerar que, por una parte, el gasto del Sector Público Nacional, que incluye el gasto de fondos fiduciarios y otros entes nacionales no incorporados en la administración nacional, asciende a 26,2% del PIB. Si bien esa cifra incluye transferencias a provincias y municipios, debe considerarse que estos niveles de gobierno también realizan erogaciones financiadas con sus propios recursos (incluyendo la coparticipación de impuestos). El Mensaje de Presupuesto incorpora una proyección de la coparticipación de impuestos pero no de los otros recursos propios de gobiernos subnacionales. Incorporando estimaciones propias de los agregados faltantes[2] es posible inferir que el nivel de erogaciones para el Sector Público Argentino en su conjunto alcanzaría algo más de 42% del PIB.
Grafico 2. El gasto público argentino presupuestado para 2017
¿Es aceptable ese nivel de erogaciones? Como todos sabemos, el tamaño del estado es uno de los temas centrales sobre el que ha girado el debate económico. De todos modos hay algunas apreciaciones que conviene hacer. Lo primero es que si bien ese nivel es elevado en relación con otros países de la región y a la propia trayectoria argentina, es menor a lo que suelen argumentar quienes, para defender una idea de Estado pequeño, tienden a presentar estadísticas de gasto público que incluyen erogaciones que no corresponden a instituciones del sector público o estimaciones caprichosas de lo que puede incluirse como gastos estatal. Otras veces se ofrecen interpretaciones de ese nivel que no se condicen con el significado de los indicadores utilizados. Por ejemplo, el uso del PIB como denominador en el indicador de presencia estatal no significa que el porcentaje resultante se corresponda con la participación de las actividades estatales en el total de la economía. El gasto público incorpora una importante cantidad de erogaciones que van más allá del Valor Agregado público de las cuentas nacionales. Se trata de un debate antiguo, pero no siempre recordado por quienes abusan de las estadísticas.
Más allá de ello, y sin escapar a la pregunta anterior, es claro que el nivel de gasto público argentino no tiene relación con la calidad e impacto de la intervención estatal. Hay mucho para trabajar sobre las intervenciones estatales y la asignación de los recursos públicos para hacer que ese nivel de intervención se convierta en razonable. No hay mejor argumento en contra de la presencia estatal que mantener intervenciones que no tengan impacto sobre el bienestar de la población.
Lamentablemente, lo que puede hacerse en ese sentido durante la formulación de un presupuesto anual es muy poco en relación a los desafíos que deben ser enfrentados. De todos modos, no queremos abandonar esta nota sin hacer algunas precisiones sobre la orientación del gasto de la Administración Nacional, de acuerdo con el proyecto aquí comentado. El Gráfico 3 muestra que la mayor parte del gasto es corriente, pero solo una pequeña proporción de esos recursos corresponden a erogaciones en personal. Esa sería una característica saliente de los presupuestos provinciales, a cargo de la mayor parte del gasto en educación, salud y seguridad. En cambio, el gasto de la Administración Nacional se concentra en Prestaciones de la Seguridad Social y Transferencias. Estas tienen por destino a familias, empresas privadas, universidades, gobiernos subnacionales y otros entes estatales.
Gráfico 3. Estructura del Gasto de la Administración Pública Nacional para 2017, según clasificación económica. (en millones de pesos y porcentajes del cada total)
Las transferencias al sector privado incluyen la destinadas a cubrir necesidades de asistencia a las familias (un 30% del total de transferencias corrientes) y los subsidios a empresas privadas (22%). Entre las transferencias a las familias se cuentan múltiples prestaciones vinculadas con la seguridad social, incluyendo a casi 4,2 millones de asignaciones de AUH orientadas a la protección social. Las transferencias a instituciones públicas (corrientes y de capital) representan algo más de la mitad de las transferencias presupuestadas, pero menos del 17% del gasto total. En cambio, el gasto de capital no es relevante dentro del proyecto (cono sucede desde hace años), estando la inversión real directa muy concentrada en actividades del Ministerio de Transporte (50% de esa inversión, aunque menos del 2% del gasto total).
La evolución del gasto de la Administración Nacional depende de manera sustancial del pago de prestaciones de la Seguridad Social, que representan el 40% del total y más del 45% de las erogaciones corrientes. De acuerdo con el Mensaje enviado se prevé pagar en 2017 más de 6,9 millones de prestaciones correspondientes a jubilaciones, pensiones y retiros. A ellos hay que sumarle algo menos de 1,5 millones de prestaciones por pensiones no contributivas, totalizando 8,4 millones de prestaciones por pensiones[3].
La elevada participación del gasto en población adulta mayor en el presupuesto (a lo que hay que sumarle 1,33% del PIB correspondiente al PAMI, que no se incluye en el presupuesto sino en el gasto de los otros entes comentados más arriba) merece dos tipos de comentarios. Por un lado, la persistente concentración del gasto nacional en la atención de derechos adquiridos en el pasado (a las pensiones, servicios de salud de los jubilados y pensionados y otras prestaciones asociadas a la población de adultos mayores habría que sumar los interesas de la deuda), dejando en mano de las provincias y municipios las responsabilidades en materia de formación de capital humano.
Por otra parte, se destaca la gran rigidez del presupuesto para permitir sus modificaciones en el corto plazo. Siendo así, lo que está faltando es un debate sobre las reformas necesarias que más allá de la discusión anual del presupuesto actual mejoren la calidad y alcances de la intervención pública y, en todo caso, tengan su reflejo en los presupuestos del futuro. Entonces, no es el Presupuesto de cada año el lugar donde se discuten las reformas estructurales que requiere el Estado, pero si es un buen espacio para mostrar los desafíos que tenemos por delante.
[1] Aquí se considera la misma definición de resultado primario que el gobierno, pero para el cálculo del resultado financiera no incorporamos los recursos transferidos por el Banco Central.
[2] En el gráfico, los conceptos que no están acompañados por su valor en millones de pesos son estimados.
[3] Ese total superaría 9 millones de prestaciones si se consideran las que corresponden a las cajas provinciales no transferidas a la Nación.
*Es profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE, UBA; Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y miembro del CIDED, UNTREF.
** Es Subdirector del Departamento de Economía de la FCE UBA, Profesor Adjunto Regular de Finanzas Públicas y Docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires).
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