Espejitos de colores para todos

Por Oscar Cetrángolo* y Julián Folgar**

Habiendo transcurrido ya cuatro meses de un nuevo año electoral, la temporada de recolección de votos parece haber comenzado. Como es usual en Argentina (particularmente en años electorales), ofrecer soluciones tan simples y tentadoras como impracticables a problemas macroeconómicos complejos parece seguir siendo la receta a seguir. Si esto responde al antiguo Teorema de Baglini (el grado de irresponsabilidad de las propuestas es directamente proporcional a la lejanía de ser Gobierno), a un mero desconocimiento de la materia, o a ambas, excede al objetivo de esta nota y será seguramente materia de estudio de los analistas políticos.

En este caso, la nota puede carecer de interés por lo obvio para el lector acostumbrado a estudiar cuestiones tributarias, pero la reaparición de estas temáticas en el debate público nos alertó sobre la conveniencia de insistir sobre aspectos básicos de la política tributaria. En concreto, se trata de explicar por qué la reciente propuesta del Frente Renovador para bajar el nivel de precios de un conjunto de alimentos mediante la eliminación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre esos productos parece desconocer la dinámica tributaria del impuesto y también la experiencia internacional al respecto. Es justo decir que no es la primera vez que se han escuchado propuestas del estilo. Por el contrario, abundan ejemplos similares en el pasado reciente de la Argentina por parte de casi (decimos “casi” y tal vez no sea apropiado, pero lo dejamos por si existe alguna posición que desconozcamos) la totalidad de los partidos políticos.

El IVA grava el consumo final de los bienes y servicios alcanzados con el impuesto, mediante un sistema de débitos y créditos que evita la acumulación del tributo a largo de la cadena productiva y, de esa manera, elude los efectos negativos sobre los pequeños productores no integrados y sobre los exportadores. Es por eso que se suele decir que se trata de un tributo que afecta menos la asignación de recursos que otros como los que recaen sobre las ventas o los ingresos brutos.

Dentro de este sistema, un productor o comerciante obtiene un crédito frente al fisco por el IVA incluido en la compra de sus insumos, que utiliza cuando realiza el pago del impuesto por la venta del producto final. De esa manera, cada etapa termina contribuyendo por el valor agregado en cada eslabón de la cadena multiplicado por la alícuota del impuesto (en Argentina el 21% fuera de las excepciones).

Sabiendo esto, ¿qué efecto tendría una exención del impuesto sobre la venta final de un producto? Solo se reduciría la carga tributaria por el equivalente del impuesto en esa etapa, en nuestro caso algo así como el 21% del valor agregado por el comerciante minorista. Si, por ejemplo, el margen de comercio fuera del 20%, la eliminación del IVA sobre la venta del producto determinaría una reducción  del costo final del 4,2%, muy lejos del 21%. El efecto fiscal es mínimo y el impacto sobre el precio final insignificante, si es que el comerciante no logra apropiarse de ese menor impuesto, lo que dependerá del funcionamiento de cada mercado.  Esto es lo que pasa actualmente en Argentina con la venta de leche sin aditivos. Es claro que la exención del IVA sobre los alimentos no reducirá su precio en un 21%.

Entonces ¿qué debería hacerse para que bajen los precios un 21%? Para que eso sea posible es necesario eliminar el impuesto a lo largo de toda la cadena, lo que requiere la imposición al producto final con una alícuota del 0%. Ello le permitiría al comerciante vender sin impuesto y recuperar el componente impositivo que pagó al comprar sus insumos. Por supuesto, luego de aplicada la tasa del 0%, para lograr que en efecto bajen los precios en la misma proporción deben darse condiciones competitivas en el mercado, pero al menos en términos tributarios ese sería el camino para intentar la reducción.

¿Qué problemas presenta esta alternativa? Varios, pero conviene que nos detengamos en dos. En primer lugar, si, por ejemplo, se quisiera eliminar el impuesto sobre la venta de alfajores, la aplicación de una tasa cero requeriría que la AFIP pudiera controlar que efectivamente los insumos que dejan de tributar a lo largo de toda la cadena son efectivamente los que se utilizaron en la producción de alfajores y no en otros productos que puedan llevar los mismos insumos (manteca, dulce de leche, azúcar, harina, chocolate…). El productor del cartón utilizado para las cajas de alfajores también vende su producto como insumo a otras cadenas productivas que exceden a esa canasta limitada de bienes a los cuales se les busca reducir el precio. Diferenciar la tasa del impuesto dependiendo del destino del insumo o producto que se venda reviste una complejidad tal que generaría fuertes incentivos a la evasión y elusión, y haría muy complejo el control y la administración tributaria. Se perdería así la principal ventaja del IVA, la cual es la simplicidad de su administración. En segundo lugar, el impacto fiscal de la eliminación del impuesto sería mucho más elevado con un efecto difuso sobre la distribución del ingreso, ya que se beneficiaría a todos los consumidores de ese producto, con independencia de su condición social o capacidad adquisitiva.

Existen casos ejemplares de cómo la introducción de tasas cero en el IVA ha erosionado la recaudación e impactado sobre la producción y el consumo en muchos países centroamericanos. De manera especial, en México, donde se ha expandido el uso de tasa cero (básicamente con fines redistributivos), la recaudación del impuesto representa 3,5% del PIB con una alícuota general del 16%. Recordemos que en Argentina se recauda casi 7,5% del PIB con una alícuota general del 21%. Es claro que la productividad del impuesto en México es muy baja, lo que dificulta el financiamiento de las políticas públicas. De hecho, los estudios sobre este caso han motivado un muy fructífero debate sobre las reformas de este impuesto que, incluso, con el objeto de mejorar el impacto distributivo de las reformas han incorporado la posibilidad de asignar parte de la recaudación a las mejoras en las transferencias a los hogares más necesitados.

Ciertamente, desde el punto de vista fiscal y distributivo se entiende que para lograr objetivos como los sugeridos en esta nota una política de reforma más efectiva es la asignación a los hogares en condiciones más vulnerables, de transferencias monetarias para consumir los productos que requieran. En nuestro país una iniciativa de esas características se ha presentado como una devolución del IVA, pero lo cierto es que se trata de un subsidio dirigido a poblaciones específicas. Este tema es motivo de un debate que excede el objeto de esta nota, pero mucho más pertinente que la propuesta analizada para mejorar la distribución del ingreso y combatir la pobreza.

Para concluir con el tema tributario que nos ocupa, si bien la imposición al consumo reviste de ciertos efectos adversos en términos distributivos, también conviene volver a resaltar que el IVA es técnicamente la forma más eficiente de gravar el consumo, al mismo tiempo que resulta esencial como fuente de financiamiento del Estado en economías donde la informalidad es elevada y el diseño institucional muy pobre como para recaer con más fuerza sobre otras fuentes de ingresos. En todo caso, mientras se mantenga pendiente el desafío de incrementar la tributación sobre las rentas, propiedades y otros impuestos denominados “directos” deberá ser la mejor asignación y eficiencia del gasto público quién se encargue de alterar la distribución de la renta en favor de aquellos sectores que destinan un alto porcentaje de sus ingresos al consumo de alimentos y bebidas cuyo nivel de precios se quiere reducir.

No obstante, queda pendiente una reflexión más general sobre los debates políticos. Sea porque la situación es muy complicada o porque la calidad de muchas propuestas de reforma sea deficiente, asistimos a discusiones dominadas por los brillos que, como los espejitos del título de esta nota, tienen poco de magia para resolver nuestros problemas. Más grave aún, es que estos debates muestran el poco respeto de ciertos políticos (y sus asesores económicos) por la población que esperan que los voten.