La imposición sobre los ingresos en Argentina requiere algo más que pretenciosos remiendos

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Por Oscar Cetrángolo* y Pedro Velasco**

En materia de tributación, la reforma más necesaria y anunciada por la totalidad de los equipos que intentan tomar las riendas de la política económica de nuestro país es la concerniente a la imposición sobre los ingresos (ambiguamente denominada en Argentina como impuesto a las ganancias). Obviamente, cada uno tiene su propia receta o parecer, pero hay coincidencia en considerar que la solvencia fiscal y la equidad distributiva se juegan en una reforma integral sobre este tributo. Pese a haber sido esa reforma una promesa inicial de este gobierno (y todos los candidatos que hace casi cuatro años le disputaron el acceso al poder), los resultados distan de ser mínimamente satisfactorios. Seguramente volveremos a ser testigos de nuevas discusiones en torno a esta tributación sobre la campaña electoral que está tomando impulso. Esperemos que esta vez se logren mejores resultados y, precisamente, estas anotaciones intentan ayudar a tal fin.

Ciertamente, la frondosa (aunque no necesariamente fructífera) discusión del último lustro culminó con la incorporación al gravamen de la imposición efectiva para las personas de ciertas ganancias de capital y rentas financieras que, desde cierto sector de la academia, venía siendo reclamado hacía ya varias décadas (Gómez Sabaini y otros, 2002, y Cetrángolo y Gómez Sabaini, 2007). Sin embargo, lo que resulta sorprendente de estas incorporaciones en relación con las demandas de mayor equidad en el tratamiento impositivo es que las mismas no resultaron de las recomendaciones doctrinarias que indicaban la necesidad de aumentar la participación del impuesto personal en la estructura tributaria con el objeto de aumentar la carga sobre los deciles de mayores ingresos de la población. En cambio, se trató de una respuesta a la fuerte inequidad horizontal entre las diferentes fuentes de ingresos que se había producido en los últimos años, agudizada desde 2013 ante el incremento de la porción del impuesto a las ganancias tributada desde el último decil de salarios[1].

La reciente evolución del impuesto sobre los ingresos salariales

Desde 2011, en un contexto de incrementos en los mínimos no imponibles y deducciones acordados en términos nominales por encima de las estadísticas oficiales de inflación, y en ausencia de aplicación de índices de actualización automática, el Poder Ejecutivo había logrado evitar la apertura de la discusión parlamentaria del impuesto con la delegación de facultades legislativas para el ajuste de las deducciones. Se abrió así un período de acomodamiento de los mínimos no imponibles que traspasaría el cambio de gestión y llegaría hasta fines de 2016. Claramente, la apertura de la discusión del impuesto a las ganancias en el Congreso requería asegurarse ciertos consensos acerca de la coparticipación deseada (incluyendo la asignación al Fondo del Conurbano Bonaerense), y de la concepción de un impuesto a las ganancias, que a pesar de su enunciación “global, personal y progresiva”, había alcanzado tasas efectivas elevadas sobre los altos salarios en presencia de exenciones sobre rentas financieras y ganancias de capital.

Con el objeto de evaluar el impacto de las reformas en el impuesto a las ganancias que recae sobre los asalariados, en el gráfico 1 se muestran las alícuotas efectivas en la estructura de aportantes de 2012 para salarios equivalentes a los vigentes en 2016. Así, puede compararse, para un asalariado representativo[2] de 2012, la carga efectiva enfrentada en 2012 con la que hubiera enfrentado en 2016 si no se hubiera modificado el impuesto (situación PASIVA) y con la que finalmente enfrentó en 2016 a consecuencia de los cambios dispuestos por el Decreto 394/16.

 

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Fuente: elaboración propia sobre la base de Lódola y otros (2016)[3]

Como resultado de una compleja evolución, el gráfico 1 muestra que una muy activa política sobre el alcance y las deducciones de los asalariados, junto con una inacción total sobre los tramos y las escalas de alícuotas vigentes desde el año 2000, fueron comprimiendo la efectividad de la estructura de tasas (sólo sobre el último decil de la distribución de aportantes) hasta transformar el impuesto en uno de muy alta progresividad, pero de alícuota marginal prácticamente constante a niveles muy elevados. A partir de marzo de 2016, al derogarse el Decreto 1242/13 y la Resolución AFIP 3770/15, e incrementarse las deducciones del tributo mediante el Decreto 394/16, se eliminó el salto del mínimo exento y el impuesto recuperó una alícuota media creciente en forma continua. En concreto:

  • la escala de alícuotas marginales volvió a tener cierta efectividad aunque en un recorrido muy corto;
  • se redujeron fuertemente las alícuotas efectivas a través del incremento de las deducciones para todos los contribuyentes, como puede verse en el Gráfico 1 al compararse las curvas “Alícuota media ganancias. 2016” con “Alícuota media ganancias PASIVA 2016”, recuperándose parte de los contribuyentes excluidos desde septiembre de 2013;
  • sin embargo, al no corregirse las escalas de alícuotas, se mantenía el efecto de “compresión” hacia una “progresividad de alícuota marginal constante”. Ello puede observarse en términos de alícuota efectiva (media) en la mayor pendiente de los primeros tramos de la corrección 2016 respecto del impuesto que regía en 2012 (cuya escala de alícuotas llevaba, a su vez, ya más de una década sin cambios en la definición de los tramos).

En consecuencia, a comienzos de la actual gestión presidencial se esperaba un urgente debate acerca del “estiramiento” de la escala de alícuotas (afectando los tramos intermedios del impuesto), con su consecuente impacto presupuestario y distributivo. Transcurrido el desaprovechado impulso inicial, tardíamente (hacia fines de 2016) se desembocó en la Ley 27.346. Ésta eliminó la posibilidad de modificar las deducciones por Decreto del Poder Ejecutivo mediante la derogación del art. 4 de la Ley 26.731, pero también eliminó la necesidad de una periódica discusión legislativa del nivel y pertinencia de las mismas (al igual que la de las tablas de las alícuotas) a través de su actualización automática por la variación interanual del RIPTE a partir del año 2018. Sin entrar en el detalle de la discusión de cada uno de los cambios en deducciones[4], el impuesto sobre los ingresos de los asalariados quedaba perpetuado, y sin grandes modificaciones, en la configuración representada en el Gráfico 2, en la medida que el ajuste automático a través de índices permitiría mantener la carga efectiva de las deducciones y alícuotas en términos reales. En ese gráfico, a pesar de haberse simulado los efectos de los cambios tributarios sobre los salarios ajustados al año de referencia, se mantienen en el eje de las remuneraciones los valores de 2016 y la estructura de distribución de asalariados calculados originalmente antes de la aplicación del decreto 1242/13 para poder simular el efecto sobre los trabajadores beneficiados por las exclusiones del mismo.

 

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Por último, pero no menos importante para comprender la lógica de reformas recientes en la tributación sobre los ingresos, resulta la consideración del monotributo establecido a través del “Régimen simplificado para Pequeños Contribuyentes”. Un esquema que debiera estar pensado para cubrir situaciones especiales, construir un puente hacia la formalidad de sectores de baja productividad y brindar protección social a sectores en situaciones transitorias, pero que se ha convertido en un esquema que comprende a una desmesurada proporción de contribuyentes incorporados mayoritariamente en condiciones de subdeclaración de ingresos, de manera permanente en la emergencia.

Más allá de los beneficios generados por esta modalidad para los incluidos en términos de protección social, el esquema, al igual que el impuesto a las ganancias, presentaba falta de actualización de los montos. No obstante, más grave han sido los problemas de diseño que derivan en un fuerte incentivo a permanecer en la situación de emergencia al hacer extremadamente costosa la formalización plena de los contribuyentes[5]. Al igual que con Ganancias, luego de un largo período de indefinición y ante la necesidad de tomar una medida tardía que diera una solución a la situación de los contribuyentes, se optó por perpetuar la situación previa afectando la equidad horizontal en la tributación sobre los ingresos en forma sistémica (y muy por el contrario de las recomendaciones teóricas de largo plazo). Efectivamente, al extenderse los límites del Monotributo en un 75% para las categorías de prestaciones de servicio, y permitirse la reincorporación al régimen de los que hubieran excedido el límite vigente durante el año inmediato anterior, se perpetuó hacia delante la brecha en el pago entre regímenes existentes y el incentivo al enanismo fiscal.

Sin embargo, el “mucho ruido”[6] esparcido durante el intercambio legislativo fructificó en muy “pocas nueces”, y no saldó, afortunadamente, las promesas de reducción de la carga relativa sobre los asalariados de este último decil, dejando abiertos los reclamos sobre la equidad horizontal y vertical en el tratamiento global de todas las fuentes de renta[7]. La promesa de una reforma tributaria integral seguía vigente, y las cuestiones relacionadas con los incentivos a la reinversión de utilidades había quedado sin resolver luego de que la Ley 27.260 derogara el impuesto sobre los dividendos de la Ley 26.893. De igual manera,también seguía pendiente el tratamiento de la inequidad de las exenciones sobre las rentas financieras y otras de capital para las personas humanas, que serán tratadas en la sección siguiente.

La reforma a las ganancias financieras y de capital en compensación de la reducción societaria

Hacia finales de 2017, un año después de la reforma del componente que grava el trabajo personal (denominado en la legislación como Cuarta Categoría), habiendo logrado el acuerdo político con las provincias para la firma del Consenso Fiscal y con el explícito objetivo de atracción de inversiones y promoción del empleo, se planteó otra reforma. Esta se presentó como gradual hasta 2022 y complementaria de aquella que se había iniciado en 2016 y culminado en 2017 sobre los salarios. En este caso se planteó la ampliación a las ganancias de capital, las rentas financieras y los dividendos; en compensación de la reducción de la tasa societaria.

De esta forma, el impuesto a la renta continuó su camino hacia un tratamiento diferenciado por tipo de ingreso[8] en cuanto a las alícuotas y un diferimiento en la integración, en el que la alícuota societaria reducida se complementa con la aplicación de un impuesto cedular sobre el dividendo al momento de su distribución.
Ello configura un incentivo financiero a la reinversión de utilidades. Por su parte, la incorporación de las rentas financieras y las ganancias de capital dentro del impuesto personal se realizó a alícuotas proporcionales y con mínimos no imponibles asimétricos en función de la fuente de renta o el origen de las ganancias, generando ciertas inequidades desde el análisis de un impuesto integrado. Este quiebre sobre la integralidad del impuesto personal se manifiesta:

  • dentro del “Impuesto Unitario” establecido en el Capítulo I del Título IV, cuando los nuevos hechos imponibles relacionados con las ganancias de capital se gravan mediante una alícuota excepcional del 15%;
  • con la incorporación de un “Impuesto Cedular” que conforma el Capítulo II del Título IV, con alícuotas de entre el 15% y el 5% para las rentas financieras y ganancias de capital según éstas tuvieran cláusula de ajuste o denominación en moneda extranjera, o se expresaran en moneda nacional sin cláusula de ajuste, respectivamente,
  • finalmente, con la aplicación cedular de la alícuota del 13% (a partir de 2020, siendo del 7% hasta entonces) sobre los dividendos y utilidades asimilables, en compensación de la tasa sobre sociedades del 35% al 25%, se muta de un “sistema de integración anómalo” (con dividendos no computables en la liquidación personal) hacia una integración en dos etapas donde el incentivo a la reinversión de utilidades resulta netamente financiero[9].

A partir de esta reforma se establece una extraña conformación del impuesto ante los  nuevos hechos alcanzados, en la que las “ganancias de capital” de fuente extranjera quedan incluidas dentro del impuesto progresivo (aunque con alícuota uniforme), mientras que las “rentas” financieras se gravan en el impuesto cedular, obligándose así a contemplar mecanismos de deducción especiales (ad-hoc) en cada caso.

Efectivamente, a partir de la reforma, para las rentas financieras y las ganancias de capital de fuente argentina se implementa una deducción especial equivalente al mínimo no imponible del artículo 23 dentro del nuevo impuesto cedularEn este sentido, el quiebre en el tratamiento integral de las rentas y las ganancias de capital continúan siendo preferenciales no sólo en alícuotas sino también en deducciones respecto de una misma variación patrimonial que provenga solamente del trabajo asalariado.

De esta manera, Argentina mutó hacia la “dualización” del impuesto, en dirección hacia una equidad imperfecta a través del alcance de hechos imponibles hasta entonces exentos, pero con un gravamen proporcional sobre los mismos que rompe con la escala progresiva del tributo integral, pero que tampoco se perfecciona como un impuesto completamente dual en la medida que la tributación conjunta sobre dividendos y sociedades continúa por encima de las rentas financieras y de capital.

Por último, debe señalarse que la apreciación completa de la tributación sobre los ingresos salariales debe considerar los cambios recientes referidos a la importante reducción de contribuciones patronales destinadas a financiar la seguridad social. Si bien es un tema que excede los alcances de la presenta nota (ya fue objeto de atención en notas previas de Alquimias Económicas a cargo de Luis Beccaria, Oscar Cetrángolo y Roxana Mauricio), conviene resaltar que se trata de una medida que ya fue motivo de varios fracasos previos en materia de generación de empleo formal, costo fiscal y posterior conflicto con las provincias por el financiamiento de la previsión social. No obstante, también aquí se encontró un ámbito propicio para riesgosos remiendos.

Reflexión final

Se ha intentado en esta nota repasar los cambios más importantes sobre la tributación a los ingresos durante los últimos años, poniendo el acento sobre sus efectos y los aspectos políticos de las decisiones. Resulta claro que al inicio de la actual gestión de gobierno existían grandes promesas y fundadas expectativas de reformas importantes en este tipo de tributación. Se esperaban cambios en la estructura del impuesto, alícuotas, tramos, ajustes por inflación, incorporación de nuevas bases y la reforma accesoria del monotributo, para lograr un sistema moderno que respondiera a una visión integradora.

Sea por falta de diagnóstico claro, incapacidad para lograr un debate parlamentario sustantivo y fructífero, dificultades para gestionar o simple demora en la toma de decisiones, se desembocó en la introducción de nuevos parches imperfectos sobre una tributación ya castigada históricamente por decisiones de corto plazo.

Esos remiendos  fueron el reflejo de la forma fragmentada en la que se presentaron las sucesivas reformas, que no dio lugar a un debate profundo sobre esta tributación en Argentina. Considerando la necesidad de un tratamiento integral de la tributación sobre los ingresos, concluimos que se perdió la oportunidad de ponderar adecuadamente no sólo cuestiones relativas a la equidad horizontal, sino también al principio de suficiencia fiscal, tanto de corto como de largo plazo.  Esperamos que esta revisión ayude a una reflexión sobre las reformas necesarias que deberá encarar el futuro gobierno.

* Profesor Titular e Investigador del IIEP (UBA – CONICET)

** UNLP y UBA


Referencias bibliográficas

Beccaria, L. (2018) “Acerca de las propuestas de reformas laborales”, Alquimias Económicas. https://alquimiaseconomicas.com/2018/06/05/acerca-de-las-propuestas-de-reformas-laborales/#more-2742

Cetrángolo, O (2018) “Reducción de contribuciones patronales: obstáculos para una necesaria reforma previsional y el renacimiento gradual del conflicto con las provincias”, Alquimias Económicas. https://alquimiaseconomicas.com/2018/05/03/reduccion-de-contribuciones-patronales-obstaculos-para-una-necesaria-reforma-previsional-y-el-renacimiento-gradual-del-conflicto-con-las-provincias/

Cetrángolo y Folgar. (2017) “Apuntes sobre el pacto fiscal entre Nación y las provincias”. Fundación CECE.

Cetrángolo y Folgar. (2017) “La situación fiscal, la discusión presupuestaria y los nuevos anuncios”. Alquimias Económicas. https://alquimiaseconomicas.com/2017/11/02/la-situacion-fiscal-la-discusion-presupuestaria-y-los-nuevos-anuncios/.

Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2007) “La tributación directa en América Latina y los desafíos a la imposición sobre la renta”, CEPAL, Santiago de Chile

Cetrángolo, Gómez Sabaini, Goldschmit y Moran (2018) “Regímenes Tributarios Simplificados” en  Salazar-Xirinachs y Chacaltana (Eds.) Políticas de formalizacion en América Latina. Avances y desafíos, OIT, Lima.

Gómez Sabaini J.C., Santiere, J. J., y Rossignolo, D. (2002), “La equidad distributiva y el sistema tributario: un análisis para el caso argentino”, Serie Gestión Pública 20, CEPAL, Santiago de Chile.

Gomez Sabaini y Morán (2015) “Monotributo ¿Simplicidad o complicidad?”, Alquimias Económicas.  https://alquimiaseconomicas.com/2015/08/11/monotributo-simplicidad-o-complicidad/.

Lódola, Velasco, Puig, Tobes (2016), “Explorando la imposición única a los ingresos en la Argentina”.https://drive.google.com/file/d/0B2z4GWTKMUrWS0kzLVY0S1VXVVU/view

Maurizio, R. (2018), “Informalidad laboral en Argentina: avances y desafíos pendientes”, Alquimias Económicas. https://alquimiaseconomicas.com/2018/06/12/informalidad-laboral-en-argentina-avances-y-desafios-pendientes/#more-2748

Tobes M.L. y Velasco, P.I. (2018) “La reforma a las ganancias financieras y de capital en el contexto federal e internacional”, Fundación CECE, Julio (2018): http://fcece.org.ar/wp-content/uploads/informes/reforma-ganancias-financieras.pdf

Velasco, P, (2017), “Una reforma plagada de ganancias pero con pocos cambios sobre los ingresos” CEFED, http://cefed.org.ar/download.php?id=10

[1] Para una descripción del proceso que llevó a las inequidades señaladas ver Lódola y otros (2016).

[2] Representativo en el sentido de contemplar las deducciones promedio ponderadas dentro del rango de ingresos agrupados en cada observación. La metodología puede consultarse en Lódola y otros (2016).

[3]Con el objeto de mostrar el efecto manifestado de mayor frecuencia estadística, se considera los aportantes del periodo 2012 (aquellos que se hubieran visto beneficiados o discriminados por estas medidas), con sueldos equivalentes al año de referencia actualizados según Coeficiente de Variación Salarial y deducciones correspondientes en cada período de manera de contemplar la situación del mismo contribuyente en cada período mencionado.

[4] Para un análisis pormenorizado de las modificaciones durante 2016 y 2017 ver Velasco (2017)

[5] Ver Gómez Sabaini y Morán (2015) y Cetrángolo y otros (2018).

[6] La modificación de la denominación del Capítulo IV de la Ley del Impuesto referido a las Ganancias de la cuarta categoría “Renta del trabajo personal”, por el de “Ingresos del Trabajo Personal en Relación de Dependencia y Otras Rentas.”, no hace al fondo de la discusión.

[7] Un resumen del transcurso entre el Proyecto del Poder Ejecutivo y la Ley sancionada puede consultarse en http://fcece.org.ar/wp-content/uploads/informes/reforma-ganancias-financieras.pdf.

[8]Una característica común a las iniciativas de tributación “dual” sobre los ingresos, que consiste en diferenciar entre las provenientes del trabajo (con una alícuota progresiva) y las del capital, a las que se grava con una alícuota generalmente más baja y uniforme.

[9] En la medida que la carga total para el accionista continúa siendo cercano al 35% al sumarse el 25% pagado por la sociedad, y el 13% por el accionista al momento de la distribución de dividendos.

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