Reseña de «Pensando el desarrollo económico argentino»
Compilado por Andrés López y Diego Petrecolla (Eudeba, 2025)

Pablo J. Mira*

Inflexiones

Hacia 2011, la economía argentina llegaba al final de las dos últimas experiencias de crecimiento alto y sostenido que conoció en los últimos 50 años. La primera fue la expansión de los años noventa bajo el régimen de convertibilidad. La segunda fue la recuperación posterior a la crisis de ese mismo régimen en 2001–2002.

En ambos casos, la resurrección tomó ventaja de la capacidad inutilizada y del desempleo heredados. En los noventa, un motor adicional fue la estabilidad garantizada por el regreso del financiamiento externo, y la subsecuente aparición del crédito interno (Heymann, 2000); en los 2000, el default de la deuda pública y un shock positivo de términos de intercambio propiciaron las condiciones para una expansión de varios años (Ocampo, 2007).

Se trató de dos episodios de alto crecimiento, pero transitorios, y con desenlaces diferentes. El ciclo de la convertibilidad terminó en una crisis abrupta, asociada a inconsistencias macroeconómicas, muy especialmente en el frente externo, a las que contribuyeron reformas estructurales como la del sistema previsional (Damill, Frenkel y Juvenal, 2003). La fase posterior a 2003, en cambio, fue perdiendo vigor de manera más gradual: desde 2011 se aceleró la inflación, se erosionaron los superávits fiscal y externo y se postergaron inversiones clave. No hubo una explosión inmediata, pero las dificultades se fueron acumulando hasta desembocar en un estancamiento persistente (Damill, Frenkel y Rapetti, 2015).

Estas diferencias en el modo en que concluyeron ambas experiencias ofrecen una clave útil para leer el libro que aquí se reseña. Las explosiones suelen ser interpretadas como la necesidad de reconsiderar completamente el funcionamiento de la economía, con poco tiempo o espacio para reflexionar acerca de sus problemas de fondo. Los procesos de deterioro progresivo, en cambio, tienden a poner de relieve debilidades estructurales específicas y abren la posibilidad de identificar con mayor claridad las oportunidades y las restricciones de una estrategia de desarrollo.

La metáfora de un automóvil problemático puede ilustrar el punto. Si en un momento el motor del coche estalla, la conclusión natural es que nada en el auto funcionaba bien, y que la solución pasaba por reemplazarlo. Si en cambio lo que se observa son fallas recurrentes, el diagnóstico exige abrir el capot y distinguir qué piezas fallan, cuáles son reparables y cuáles deben reemplazarse. Pensando el desarrollo económico argentino se inscribe en esa tarea de mecánico: analiza las limitaciones de diseño que empezaron a quedar expuestas desde el punto de inflexión de 2011.

Oteando el desarrollo desde la meseta

El volumen compila trabajos de investigadoras e investigadores vinculados al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP), creado también en 2011. No se presenta como un plan de desarrollo ni como una colección de recetas, sino como un conjunto de aportes a una agenda de debate, todo debidamente aclarado en la introducción.

El libro reúne diez capítulos, más un prólogo, una introducción y un epílogo, sobre un abanico amplio de temas: tributación, gasto social, inserción internacional y regional, políticas de competencia, energía, minería, bioeconomía, agro 4.0, economía del espacio y cambio climático. Esa aparente dispersión es también una oportunidad. Leído desde el punto de inflexión de 2011, el libro puede verse como un intento de cartografiar capacidades de desarrollo más que de concentrarse en análisis sectoriales puros.

Más allá del contenido, el libro se beneficia de una muy buena edición. La organización general es clara, los capítulos tienen un orden coherente, y la introducción y el epílogo combinan con eficacia el material general. Todo esto convierte a Pensando en una obra de lectura, pero también de consulta. En lo formal, la diagramación obedece una estética sobria, y las tablas y gráficos se presentan a todo color tanto en la versión en papel como en la electrónica. En términos de escritura, se trata de autores de enorme trayectoria y experiencia en los temas desarrollados, que logran combinar rigor académico con una vocación divulgativa que autoriza a la obra a intervenir en la discusión pública.

La introducción y el epílogo recorren los capítulos del libro, pero no pretenden realizar un ejercicio que los vincule explícitamente. A fin de direccionar esta agenda, en esta reseña señalamos algunas posibles conexiones, distinguiendo cuatro tensiones y un mapa de capacidades que parecen emerger de los artículos en su conjunto.

Tensión 1: Estado ambicioso, resultados desiguales

La primera tensión es la de un Estado aspiracional que no consigue traducir su tamaño en logros satisfactorios y homogéneos. Oscar Cetrángolo muestra cómo el sistema tributario combinó, a lo largo de cuatro décadas, impuestos “tradicionales” (IVA, ganancias) con figuras heterodoxas (retenciones, impuesto al cheque, gravámenes de emergencia) que nacieron como transitorias y se volvieron permanentes. Complementariamente, Javier Curcio y Ariela Goldschmit documentan un nivel de gasto social sobre el producto comparable al de muchas economías avanzadas, con resultados en términos de equidad y garantía de derechos muy por debajo de esos referentes. En su diagnóstico, la superposición de regímenes contributivos y no contributivos, la fragmentación institucional y las desigualdades federales lleva a que la calidad de las prestaciones dependan excesivamente del lugar de residencia y de la situación laboral.

La desconexión entre el esfuerzo fiscal agregado y los resultados sociales efectivos no fue inevitable. En materia impositiva, la Argentina perdió varias oportunidades de converger hacia un esquema más simple y progresivo, en línea con las agendas de reforma tributaria que la CEPAL o el propio Cetrángolo vienen proponiendo hace años (Cetrángolo y Gómez Sabaini, 2012).

Las propuestas que se bosquejan en estos capítulos apuntan a recomponer ese vínculo entre esfuerzo y resultados. La orientación es desplazar gradualmente la carga hacia impuestos más progresivos y menos distorsivos, ordenar el mapa del gasto social para que proteja mejor a quienes hoy quedan peor cubiertos, y revisar las reglas previsionales.

Tensión 2: mundo inestable, estrategia indefinida

Una segunda tensión aparece en los capítulos dedicados a la inserción internacional. La Argentina es una economía pequeña y abierta, fuertemente condicionada por la disponibilidad de divisas, que llega a la inflexión de 2011 con una historia extensa de crisis de balance de pagos. Sin embargo, el país no termina de definir una estrategia sostenida respecto de cómo quiere integrarse al mundo en un contexto de cadenas globales que se están reconfigurando, de nuevas tensiones geopolíticas y de transición climática.

Ricardo Carciofi parte justamente de esa transformación del escenario externo: cadenas de valor más cortas o regionalizadas, disputas entre potencias que mezclan comercio, tecnología y seguridad, nuevas reglas asociadas a las emisiones de carbono. En ese marco, la clásica dicotomía “apertura versus protección” resulta cada vez menos útil. Lo que está en juego es cómo articular política comercial, políticas productivas e integración financiera en un contexto en el que los márgenes de maniobra son acotados, pero no inexistentes.

Gustavo Svarzman, a su vez, revisa la historia del Mercosur y se pregunta para qué sirve hoy el bloque. La respuesta no es obvia ni en términos económicos ni políticos. Por un lado, el mercado regional sigue siendo relevante para muchas manufacturas argentinas; por otro, los vaivenes de las políticas comerciales y cambiarias dentro del propio bloque han erosionado parte de ese potencial. Argentina necesita una región que funcione como plataforma de aprendizaje y diversificación, pero no termina de decidir qué lugar quiere ocupar en esa arquitectura.

El aspecto común de estas aproximaciones es que la discusión sobre la inserción internacional no puede limitarse a negociar aranceles o a firmar acuerdos ad hoc. Obliga a preguntarse cómo se conectan esas decisiones con los perfiles productivos que se quieren promover, con las capacidades tecnológicas que se busca desarrollar, con las restricciones ambientales que habrá que respetar. Para Argentina, mal que nos pese, el mundo es a la vez una oportunidad y una amenaza, pero los decisores no han logrado traducir esa ambivalencia en una estrategia explícita.

Tensión 3: recursos abundantes, divisas escasas

La tercera tensión atraviesa los textos sobre energía y minería. La Argentina es un país con recursos naturales abundantes pero convive con una restricción externa crónica y con recurrentes crisis de balanza de pagos. La promesa de Vaca Muerta y de una minería metalífera en expansión convive con un historial de volatilidad cambiaria y con potenciales conflictos socioambientales.

Alejandro Einstoss y Julián Rojo exploran los dilemas de la política energética en este contexto: necesidades de inversión colosales en generación, transporte y distribución; tensiones entre objetivos fiscales, tarifas y señales de largo plazo; presiones, internas y externas, para acelerar la transición hacia una matriz más limpia. Diego Murguía, por su parte, analiza las condiciones para un desarrollo estratégico de la minería metalífera, haciendo foco en la competencia por inversiones con otros países, en los conflictos territoriales y en la exigencia de mejorar la gobernanza de los proyectos.

El dilema de la especialización en la explotación de recursos naturales es un tema tradicional y recurrente. Los mismos sectores que se presentan como vía rápida para aliviar la escasez de divisas pueden reforzar enclaves con escasos encadenamientos productivos, si no se articulan con estrategias de diversificación e innovación. Y aun así, tampoco es obvio que esa holgura de divisas se verifique, pues las decisiones de inversión que se tomen hoy definen trayectorias de emisiones y de uso del suelo que condicionan la posibilidad de cumplir con compromisos climáticos y con demandas locales de protección ambiental.

El libro sugiere algunos criterios para navegar esa tensión, que incluyen exigencias de contenido local razonables, marcos regulatorios estables pero exigentes en materia ambiental, y articulación con políticas de ciencia y tecnología. Como siempre, estas recomendaciones generales constituyen en sus detalles de implementación desafíos en sí mismos, tanto en términos de aceptación política y social como de las capacidades de los ejecutores.

Tensión 4: tecnología de punta, difusión limitada

La cuarta tensión remite a la coexistencia de islas de alta sofisticación tecnológica con un entramado productivo heterogéneo y, en muchos casos, atrasado. Roberto Bisang retoma su línea de trabajo sobre bioeconomía para mostrar que la Argentina ha desarrollado capacidades científicas y empresariales en biotecnología, genética e insumos avanzados (véase, por ejemplo, Bisang, 2014). Jeremías Lachman, Andrés López y Paulo Pascuini, a su vez, ilustran el potencial del agro 4.0 y de la economía del espacio, basados en sensores, satélites, plataformas de datos y servicios intensivos en conocimiento.

La existencia de islas dinámicas en un mar de rezazo es algo natural en economías en transformación, pero Argentina parece estar en una etapa previa, donde la transición no parece haber tenido efectos decisivos a nivel macro. El interrogante es entonces hasta qué punto esos núcleos pueden traccionar al resto del tejido productivo o, por el contrario, habrán de consolidarse como enclaves sofisticados que conviven con un entorno de transformaciones limitadas. La literatura sobre cambio estructural sugiere que el desarrollo implica, tarde o temprano, la desaparición o reducción relativa de sectores de baja productividad y la expansión de actividades más complejas (McMillan y Rodrik, 2011). La experiencia argentina reciente muestra más superposición que reemplazo, en un entorno social y político especialmente conflictivo.

Los textos apuestan a que estos sectores de frontera puedan cumplir un papel de “locomotoras” del desarrollo, pero solo bajo condiciones exigentes: políticas activas de difusión tecnológica, arreglos institucionales que faciliten el acceso de productores pequeños y medianos a las nuevas tecnologías, y estrategias de formación de recursos humanos.

Pensando la Implementación

Buena parte de las propuestas que recorren el libro comparten un supuesto fuerte, no siempre explícito: la existencia de un Estado capaz de formular, coordinar y sostener las políticas recomendadas con consistencia temporal. Los problemas recurrentes que atraviesa la administración pública local son conocidos: incentivos imperfectos, rotación de equipos, fragmentación organizacional y una competencia que privilegia las ideas políticas por sobre la capacidad profesional (el escenario se vuelve más complejo ante una gestión que propone una revisión profunda de los organismos y funciones que tradicionalmente han definido la intervención del Estado).

Esto señaliza una potencial extensión de la obra. A partir de sus ideas de reforma tributaria progresiva, reordenamiento del gasto social, estrategias de inserción internacional, marcos regulatorios para energía y minería, políticas de innovación y respuestas al cambio climático, es necesario reflexionar sobre la habilitación política y profesional de las medidas: quién se encarga de esta agenda y con qué incentivos. Interrogantes asociados incluyen las potenciales configuraciones de actores estatales, empresariales y sociales que podrían llevar a cabo estas reformas y sostenerlas en el largo plazo, o analizar las compensaciones necesarias para hacerlas política y socialmente viables.

Otro desafío remite a la arquitectura de implementación. Varias de las propuestas requieren la creación o el fortalecimiento de capacidades específicas: agencias de competencia con alta autonomía técnica, reguladores capaces de lidiar con proyectos de gran escala, unidades especializadas en medición y reporte de emisiones, equipos de política productiva que trabajen palmo a palmo con el sector privado, etcétera. En un contexto de una administración pública poco sofisticada, una alternativa novedosa de implementación son las llamadas “unidades de nudges”, que aplican ideas de la economía del comportamiento para mejorar las políticas públicas. La herramienta por sí sola es obviamente insuficiente, pero en situaciones de abandono profesional de las capacidades estatales, puede ser una herramienta útil, que además ha mostrado un éxito resonante en varios países (OECD, 2017).

El libro también invita a pensar en la conexión entre capítulos más allá de las afinidades temáticas reconstruidas en esta reseña. Podríamos preguntarnos qué ocurriría si se intentaran llevar a cabo, de manera simultánea, las agendas que cada autor propone en su campo. Por ejemplo, ¿cómo afectaría una reforma tributaria al financiamiento de la transición energética?, ¿qué tipo de información deberían compartir entre sí las áreas de competencia, energía, desarrollo productivo y ambiente para que las decisiones no sean contradictorias? Se trata de interrogantes que exceden el alcance de un volumen como este, pero marcan un horizonte de discusión en el que las políticas de desarrollo dejan de pensarse como una sumatoria de “mejores prácticas” sectoriales y pasan a considerarse como un entramado de decisiones interdependientes.

Si la década y media perdida posterior a 2011 obligó a mirar con más atención las limitaciones del modelo de desarrollo argentino, el paso siguiente es someter a la misma lupa las capacidades políticas e institucionales que harían falta para transformar diagnósticos informados en políticas efectivamente aplicadas.

Conclusión: un mapa de capacidades

«Pensando el desarrollo económico argentino» es una respuesta colectiva a una pregunta a la vez simple y difícil: cómo encauzar una economía que, tras haber conocido dos episodios de crecimiento intenso, lleva más de una década sin encontrar siquiera un atisbo de expectativa de expansión sostenida. La respuesta del libro es un mapa, naturalmente incompleto pero relevante, que explicita tensiones, pero que también deja claras cuáles son las capacidades disponibles. La principal virtud del volumen consiste en detectarlas y, al mismo tiempo, destilar cierta esperanza de su plausibilidad. Tenemos las preguntas pero también algunas respuestas, diagnósticos puntuales que revelan oportunidades concretas, que hay que saber aprovechar.

El libro es explícito acerca de sus límites en materia macroeconómica. Se quiere evitar la trampa de ese himno a la inacción que es la frase “primero resolvemos la macro y después pensamos el desarrollo”. Aun en contextos de volatilidad, sostienen los compiladores, es posible y necesario avanzar en la construcción de capacidades fiscales, productivas, tecnológicas y ambientales que seguirán siendo relevantes cualquiera sea el régimen macro finalmente adoptado. Si bien corresponde pensar las problemáticas productivas sin autocensura, lo cierto es que la conexión de la macro con estos desarrollos es dispar. Hay políticas y desarrollos sectoriales que sobreviven incluso a pesar de una macro inestable, pero otros decididamente no, por lo que entender cada caso es crucial para aplicar el motto del libro.

Si en algún momento la Argentina decide encarar una estrategia de desarrollo que vaya más allá de la estabilización de corto plazo, este libro será un punto de partida obligado para pensar qué capacidades fiscales, sociales, productivas, tecnológicas y ambientales debería acumular para no repetir la historia de episodios “positivos pero transitorios” que terminen en una nueva frustración.

Referencias

• Aghion, P. y Howitt, P. (2006). «Appropriate growth policy: A unifying framework». Journal of the European Economic Association, 4(2–3), 269–314.
• Bisang, R. (2014). Las empresas de biotecnología en Argentina. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT), Buenos Aires.
• Cetrángolo, O. y Gómez Sabaini, J. C. (2012). La tributación en América Latina: en busca de una nueva agenda de reformas. CEPAL.
• Damill, M., Frenkel, R. y Juvenal, L. (2003). Las cuentas públicas y la crisis de la convertibilidad en Argentina. Documento de Trabajo n.° 4, CESPA, FCE-UBA, Buenos Aires.
• Damill, M., Frenkel, R. y Rapetti, M. (2015). «Macroeconomic Policy in Argentina During 2002–2013». Comparative Economic Studies, 57(3), 369–400.
• Hausmann, R., Hwang, J. y Rodrik, D. (2007). «What you export matters». Journal of Economic Growth, 12(1), 1–25.
• Heymann, D. (2000). El esquema de convertibilidad. CEPAL, Documento de proyectos e investigación, LC/BUE/G.108, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires.
• McMillan, M. S. y Rodrik, D. (2011). «Globalization, Structural Change and Productivity Growth». NBER Working Paper n.° 17143.
• OECD (2017). Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World. OECD Publishing, París.
• Ocampo, J. A. (2007). «La macroeconomía de la bonanza económica latinoamericana». Revista de la CEPAL, 93, 7–28.
• Rodrik, D. (2004). Industrial Policy for the Twenty-First Century. CEPR Discussion Paper n.° 4767.

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*Dr. en Economía | Universidad de Buenos Aires (Argentina)