La experiencia de legalización de la marihuana en Canadá: ¿qué sabemos hasta ahora?

Por Andrés López* ^[1]

1. Antecedentes y motivación

En octubre de 2018 Canadá se convirtió en el segundo país en el mundo, luego de Uruguay (que lo había hecho a fines de 2013), en legalizar el cannabis para uso adulto o recreativo[1]. También ya se habían movido en esa dirección algunos estados de los EEUU, pero aun hoy, aunque el cannabis recreativo se ha legalizado en 24 estados de aquel país, sigue siendo ilegal a escala nacional^[2].

El tiempo transcurrido desde la legalización nos habilita a tener una primera mirada sobre los impactos de dicha iniciativa. Naturalmente, esos impactos pueden ir mutando en el tiempo, a medida que el nuevo modelo regulatorio y la industria legal naciente se consolidan, se moldean nuevos patrones de venta y consumo y se acumula más evidencia (tanto acerca de los impactos de la legalización per se, como sobre los que tiene el consumo de cannabis en ciertas dimensiones clave –e.g. salud, criminalidad-), lo cual debería ayudar a los usuarios y tomadores de política a tomar decisiones mejor informadas. Sin embargo, a cinco años de la legalización, es tiempo prudencial para recopilar lo que sabemos sobre sus resultados. Para ello, contamos con varios trabajos académicos publicados en revistas científicas, algunos documentos de trabajo, un reciente reporte elaborado por un panel de expertos nombrado por el gobierno federal de aquel país^[3] (Government of Canada –GOC-, 2023) e información estadística de fuentes oficiales canadienses. Nos concentramos en algunos impactos económicos, sociales y sanitarios que son ya dimensiones usuales en los análisis de los procesos de legalización del cannabis en países como EEUU, Uruguay y el mismo Canadá.

2. El modelo de la legalización en Canadá^[4]

Los propósitos declarados de la ley que autorizó la producción, distribución y venta de cannabis para uso adulto (Cannabis Act, 2018) se vinculan con la protección de la salud y la seguridad pública (similar al caso de Uruguay), y no con motivaciones principalmente económicas (recuérdese que en los debates sobre la legalización en algunos estados de los EEUU fue importante el argumento respecto de los impactos positivos sobre el presupuesto vía recaudación impositiva). Tómese nota de que los niveles de prevalencia del consumo de cannabis en Canadá ya eran altos en la comparación internacional antes de la legalización, particularmente en los grupos más jóvenes de la población.

Así, la ley señala, entre sus objetivos, los siguientes: i) proteger la salud de los jóvenes restringiendo su acceso al cannabis; ii) fomentar la producción legal de cannabis para combatir el mercado ilegal y sus actividades relacionadas; iii) reducir la carga sobre el sistema de justicia penal en relación con el cannabis; iv) proporcionar acceso a un suministro de cannabis de calidad controlada; v) aumentar la conciencia pública sobre los riesgos para la salud asociados con el consumo de cannabis.

Para los lectores no familiarizados con el tema, vale la pena comentar brevemente algunos de estos objetivos y su relación con la legalización. En un sistema en donde el consumo de cannabis está prohibido legalmente, los consumidores no pueden conocer la calidad, la composición o la seguridad de los productos que compran, ya que acceden a estos a través del mercado negro. Por otro lado, cuando el cannabis es una sustancia ilegal, los consumidores regulares problemáticos, o quienes sufren episodios agudos debido a su utilización, pueden tener reparos o dificultades para acceder a los servicios de salud debido al temor de ser estigmatizados o sancionados –ambos argumentos también aplican a otras sustancias psicoactivas ilegales- (ver Benfer et al, 2018; United Nations, 2019). La legalidad del cannabis también podría ayudar a que los ciudadanos tengan un mejor acceso a información de calidad y confiable sobre el tema. En cuanto al consumo en jóvenes, hay que tener en cuenta que, según la evidencia científica disponible, es en la etapa de la vida hasta los 25 años (en la cual todavía ocurren procesos importantes de desarrollo neurológico y cerebral) donde pueden producirse los mayores daños persistentes sobre la salud derivados del consumo de cannabis. Finalmente, en lo que hace al sistema judicial, la legalización del cannabis permitiría, a priori, no solo evitar el procesamiento y eventual encarcelamiento de ciudadanos por ofensas menores, sino también (nuevamente, a priori), dedicar mayores recursos a perseguir formas de criminalidad más peligrosas (el mismo argumento ha sido aplicado con relación a la actividad policial). Cabe destacar adicionalmente que existe evidencia de disparidades raciales en la probabilidad de ser arrestado o acusado por posesión de cannabis y que las acusaciones o condenas por este tipo de delitos menores pueden generar consecuencias adversas severas sobre los individuos, incluyendo estigmatización, pérdida de lazos familiares, menores oportunidades de empleo y pérdida de ciertos derechos legales.

Según la ley de 2018, el gobierno federal, tiene la responsabilidad principal en la expedición de licencias. Las mismas se obtienen contra el pago de un canon inicial y luego requieren renovaciones anuales. Se emiten licencias para habilitar la producción (en las distintas etapas de la cadena de valor, desde la genética hasta la fabricación de bienes de consumo final), la importación-exportación y la venta de cannabis (y también para la prestación de servicios asociados, como testeo, transporte y distribución). En tanto, las provincias tienen autoridad sobre las modalidades de distribución y venta en sus propios territorios y pueden modificar ciertos parámetros fijados por la ley federal. La ley también establece un sistema de seguimiento y trazabilidad para mantener una clara separación entre el cannabis producido en el mercado legal de aquel proveniente de fuentes ilegales.

La ley prohíbe la venta a menores de 18 años (las provincias pueden elevar la edad de acceso; en Quebec, por ejemplo, se fijó en 21 años) y prohíbe también, para ese grupo etario, la posesión de más de cinco g de cannabis^[5] (para adultos el límite son 30 g). Asimismo, limita el cultivo doméstico a cuatro plantas por vivienda.

El gobierno federal puede definir las normas aplicables a la producción y formulación de productos de cannabis, incluyendo la exigencia de tests mandatorios, la adopción de buenas prácticas productivas en las distintas etapas de la cadena y los requisitos de envasado y etiquetado (e.g. colores, marcas, advertencias de impactos sobre la salud). Según la ley vigente, está prohibida la publicidad de productos cannábicos y accesorios y servicios relacionados, salvo en ciertas circunstancias (se permite información sobre precios y lugares de venta, marcas o ciertos atributos de los productos si se trata de material dirigido a mayores de 18 años o que se difunde en lugares en donde no se permita el acceso a los jóvenes). También prohíbe la publicidad en ciertos ámbitos (e.g eventos deportivos o culturales), así como la exhibición de productos cannábicos en lugares en donde pueden ser vistos por jóvenes.

El gobierno federal también establece el tipo de productos que puede ser comercializado (en 2019, por ejemplo, se permitió la venta de comestibles en base a cannabis), así como los límites a la cantidad de THC (principal componente psicoactivo de la planta) que pueden contener esos productos. Asimismo, lleva adelante campañas de información, concientización y prevención de riesgos, y también financia y/o regula programas de investigación científica sobre cannabis, tanto en cuanto a usos terapéuticos, como respecto a los impactos de su consumo sobre la salud, a la vez que monitorea los resultados de la legalización decidida en 2018.

Se aplica un impuesto especial a la venta de cannabis y sus derivados. Para la flor seca dicho impuesto se fija a un nivel de 1 CAD por g o 10% del precio de venta pre-impuesto (lo que resulte más alto) –al presente, dada la baja de precios en el mercado legal (ver más abajo), el impuesto en la práctica es de 1 CAD por g-. En tanto, para comestibles y otros derivados el impuesto aplicable es de CAD $0.01 por mg de THC. Esos valores resultan de un acuerdo firmado entre el gobierno federal y las provincias y representan un máximo que se establece para el total combinado de impuestos especiales provinciales y federales. El gobierno federal recibe el 25% de lo recaudado y el restante 75% se reparte entre las provincias. Aplican además distintos tipos de impuestos a las ventas que aplican las diversas provincias.

Como se dijo antes, las provincias tienen capacidad para modificar algunos aspectos de la legislación federal. Así, pueden reducir el límite de posesión personal (ninguna provincia lo ha hecho), crear reglas adicionales para el autocultivo o directamente prohibirlo (el caso de Quebec y Manitoba), restringir los lugares de consumo en público (en general esas restricciones se alinean con las vigentes para el consumo de tabaco) y limitar el acceso a ciertos tipos de productos (Nueva Escocia, Terranova y Labrador prohíben ciertos productos de vapeo y Quebec algunos comestibles). Las provincias tienen además distintos sistemas de venta al público, incluyendo algunos totalmente privados, otros mixtos y otros puramente estatales (e.g. Quebec, Nueva Escocia o Isla del Príncipe Eduardo).

3. Los impactos

Además de los datos estadísticos de fuentes oficiales, para este análisis contamos también con algunos trabajos que presentan conclusiones sobre los impactos de la legalización del cannabis para uso recreativo o adulto en base a la revisión de estudios empíricos publicados en revistas académicas u otras fuentes confiables. En particular, nos basamos en las revisiones presentadas en GOC (2023), Hall et al (2023), Manthey et al (2023), Boury et (2022) y Myran et al (2023). En algunos casos citamos también estudios específicos sobre los temas de interés de esta nota.

1. El consumo: prevalencia, frecuencia e iniciación

Naturalmente, una de las primeras preguntas acerca de los procesos de legalización se vincula con sus impactos sobre diferentes dimensiones del consumo. Hay problemas, sin embargo, para evaluar estos impactos (que en buena medida aplican también a otras dimensiones de impacto que examinamos abajo). En primer lugar, las encuestas nacionales a hogares (de donde salen en todo el mundo los datos de consumo de sustancias psicoactivas) en general preguntan solo por prevalencia (si la persona ha consumido cannabis en un cierto período de tiempo previo a la encuesta –durante su vida, el último año, el último mes, etc.) y por frecuencia de consumo. Sin embargo, raramente hay datos respecto de cantidades consumidas, ni sobre la potencia (contenido de THC) de los productos consumidos; esto es importante porque a mayor potencia mayor probabilidad de efectos negativos sobre la salud.

En segundo lugar, las encuestas pueden estar afectadas por problemas de subreporte, especialmente cuando la sustancia por cuyo consumo se pregunta es ilegal. Ante este problema, además de métodos que intentan ajustar por subreporte los datos de las encuestas a través de distintos mecanismos, se han desarrollado estrategias indirectas, basadas, por ejemplo, en la población que está en (o busca) tratamiento contra la drogadicción, las visitas a salas de emergencia y el número de tests positivos de personas fallecidas, arrestadas o que han cometido infracciones de tránsito, entre otras. Sin embargo, la mayoría de estos métodos no tienen la posibilidad de determinar cuál es el verdadero tamaño de la población consumidora de drogas, ya que no permiten dimensionar el número de usuarios que no presenta un consumo problemático, los cuales son la amplia mayoría de aquel universo. En este escenario, en los últimos años se han comenzado a utilizar nuevos métodos, entre los cuáles el más conocido es el de análisis de aguas residuales. La premisa de este método es analizar el contenido de las aguas residuales próximas a las plantas de tratamiento en busca de componentes que son desprendimientos (los metabolitos) de las sustancias ilícitas (EMCDDA, 2008).

Finalmente, aparece el desafío de identificar los efectos de la legalización. Por un lado, el consumo de cannabis ya venía subiendo en Canadá antes de la legalización, por lo cual es preciso controlar por esas tendencias previas y definir grupos de control apropiados (Manthey et al, 2023). Por otro, la legalización puede haber sido contemporánea de otros cambios o fenómenos que también pueden haber afectado el comportamiento de los ciudadanos respecto del consumo de cannabis (notoriamente, en este caso un candidato obvio es la pandemia COVID-19). En Canadá en tanto, a diferencia de los EEUU, al haberse legalizado el cannabis en todo el país simultáneamente no es posible usar como grupo de control a jurisdicciones en donde la sustancia sigue siendo ilegal. Habiendo mencionado estos factores que invitan a analizar con cautela la evidencia disponible, vamos a comentar los principales datos que tenemos acerca de impactos sobre el consumo.

En cuanto a los datos oficiales, la información más reciente proviene del Canadian Cannabis Survey (CCS). La ventaja de esta fuente es que llega hasta 2023, pero dado que los primeros datos son de 2017-18 (su lanzamiento estuvo asociado a la legalización y la necesidad de monitorear sus efectos) tiene limitaciones a la hora de utilizar métodos econométricos, ya que la serie disponible es muy corta. Por ello, algunos de los (pocos) estudios que utilizan ese tipo de metodologías para el caso canadiense se basan en otras fuentes que cuentan con datos de más largo plazo, como el Canadian Alcohol and Drugs Survey (CASD). Sin embargo, la última información disponible de esta fuente corresponde a 2019 (se hacen encuestas con frecuencia bianual y no hay aun datos sobre la de 2021); por otro lado, a lo largo del tiempo han ocurrido cambios en la metodología y las preguntas incluidas en esta encuesta, lo cual dificulta las comparaciones intertemporales. Otras fuentes de datos son el Canadian Community Health Survey (CCHS) –cubre la población mayor a 12 años-, el National Cannabis Survey (NCS) –mayores de 18 años- y el Canadian Student Tobacco, Alcohol and Drugs Survey (CSTADS) –cubre estudiantes secundarios- (el CCS se aplica a mayores de 16 años y el CASD a mayores de 15 años).

Según datos del CCS, la prevalencia anual (consumo en los últimos 12 meses) en la población mayor a 15 años pasó de 22% en 2018 a 26% en 2023 (el aumento, según el informe respectivo, resulta estadísticamente significativo) –cuadro 1. En tanto la prevalencia mensual (consumo en el último mes) subió de 15 a 17% en el mismo período, tras un pico de 19% en 2022 (ambos movimientos resultan estadísticamente significativos). Por lejos las tasas de prevalencia son mayores en los grupos de 20 a 24 años y 16 a 19 años y los datos del CCS sugieren que se han incrementado tras la legalización (de 44 a 48% y de 36 a 43% respectivamente entre 2018 y 2023) –cuadro 1-.

En cuanto a la población consumidora que usa cannabis diariamente o casi, fue de 23% en 2023 (sobre el total de usuarios), contra 25% tanto en 2018 como en 2022 (cuadro 2); medido sobre el total de población canadiense mayor de 16 años hay un leve aumento de 5 a 6% en la comparación 2018 vs 2023, tras un pico de 7% en 2020-2022. A diferencia de los otros resultados, estos movimientos no son estadísticamente significativos. En tanto, no hay grandes diferencias en el porcentaje de consumidores de alta frecuencia según grupo etario y de hecho hay caídas en dichos porcentajes para los grupos de 16 a 19 años y 20 a 24 años tras la legalización (de 23 a 21 y 26 a 23% respectivamente).

Por cierto, si bien el CCS reporta la significación estadística de algunos cambios, está claro que, en vista de los comentarios previos, atribuir a la legalización todo el peso explicativo de aquellos no es posible sin controlar por las tendencias previas y por el impacto que puede haber tenido la pandemia. En este sentido, los surveys consultados coinciden en que la mayor parte de los trabajos publicados en revistas académicas reflejan la existencia de un aumento moderado en la prevalencia del consumo de cannabis en la población mayor a 18 años (lo cual es esperable en un contexto de legalización). Sin embargo, hay pocos estudios que vayan más allá de comparaciones simples de estadísticas descriptivas basadas en encuestas para intentar analizar mediante métodos econométricos los impactos de la legalización. De hecho, otros trabajos que se basan en métodos indirectos arriban a conclusiones diferentes. Por ejemplo, un estudio realizado en New Brunswick no muestra cambios en la presencia de THC en personas fallecidas antes y después de la legalización. En el mismo sentido, otro estudio para Ontario no muestra impactos usando tests para detectar la presencia de cannabis en la orina en pacientes con problemas por uso de opioides (ver Manthey et al, 2023).

En cuanto a otras dimensiones del consumo, la revisión de Manthey et al (2023) no identifica trabajos que muestren impactos sobre cantidades consumidas. En tanto, dos estudios sugieren aumentos en la frecuencia de consumo, pero no debidos a un uso más intenso por parte de consumidores previos (de hecho, en un caso se halla que la frecuencia de uso en esta población cayó), sino por la incorporación de nuevos consumidores al mercado.

Respecto del consumo en adolescentes, los datos del CSTADS indican, para el período 2021-2022, que el 18% de la población entre 12 y 18 años había consumido cannabis en el último año previo a la encuesta. Esto representa una leve suba respecto del ciclo 2016-2017 (17%) pero según afirma el informe respectivo se trata de un cambio estadísticamente no significativo. Tampoco hay cambios en la proporción de consumidores diarios o casi diarios en ese grupo etario (4%). En tanto, la edad de iniciación promedio, siempre según el CSTADS, se sigue situando en torno a los 14 años tanto antes como después de la legalización; los datos del CCS, para la población entre 16 y 19 años, muestran un aumento de la edad de iniciación de 15,2 a 15,7 años entre 2018 y 2023. Son muy pocos los estudios académicos disponibles sobre el tema (y sufren de limitaciones diversas, lo cual le resta poder explicativo a sus hallazgos); en general, estos estudios muestran resultados mixtos en cuanto a cambios en la prevalencia y no hallan evidencia de modificaciones en lo que hace a frecuencia de uso. Finalmente, un trabajo muestra que hay un aumento leve de la probabilidad de iniciación de los adolescentes entre 15 y 18 años tras la legalización (ver Manthey et al, 2023).

2. Mercados: tamaño, fuentes de abastecimiento, productos y precios

Las datos elaborados por Statistics Canada muestran que el gasto total de los hogares canadienses en cannabis para uso recreativo subió de CAD 4,9 mil millones en 2017 (el cual, naturalmente, estaba abastecido en un 100% por fuentes ilegales), a CAD 7,5 mil millones en 2022, con un continuo crecimiento del peso del mercado legal hasta llegar a casi un 70% en este último año (y una reducción a la mitad del gasto total en el mercado negro entre ambos años). Naturalmente, es factible pensar que los datos de consumo en 2017 están subestimados al tratarse de un período en donde todavía no se había establecido un mercado legal. En 2022 el gasto en cannabis recreativo en el mercado legal representó el 0,34% del gasto total de los hogares canadienses, cifra que trepa a 0,5% si se considera también el mercado negro. A fines comparativos digamos que el gasto en cannabis medicinal fue de apenas CAD 400 millones en 2022, contra 600 millones en 2019.

En línea con los datos previos, según las encuestas del CCS ha venido subiendo la proporción de usuarios que se abastecen usualmente en el mercado legal, de 37% en 2019 a 73% en 2023 (sobre el total de quienes consumieron en el último año); una cifra algo menor, 69%, afirmaba comprar siempre en el mercado legal en 2023 y apena 15% decía nunca o raramente recurrirá a ese mercado. El grueso de ese abastecimiento se hace en negocios a la calle, mientras que apenas el 8% de los encuestados compra habitualmente en sitios online legales. Paralelamente, la proporción de consumidores que compran frecuentemente en el mercado ilegal bajó de 26% en 2018 (probablemente el número real fuera mayor ya que en aquel año el 60% de los consumidores declaraba abastecerse de fuentes sociales, como amigos, familia, etc.) a 3% en 2023. Apenas 5% de los usuarios declara abastecerse a través del autocultivo en 2023 (cuadro 3). Los datos del CCS indican que el principal factor que define las decisiones de compra por parte de los consumidores es el precio, seguido de la conveniencia (lugares de acceso) la seguridad del producto y su calidad.

Un cambio relevante en la composición del mercado es que mientras que en el pasado las flores secas a menudo contenían menos de 10% de THC, al presente es usual que se consuma cannabis con 20% o más de THC (GOC, 2023). Las flores secas siguen siendo el producto más consumido (63% de los usuarios de cannabis recreativo), seguidas de comestibles (54%), productos para vapeo (34%) y bebidas (19%) –los encuestados podían elegir más de una opción. Entre 2018 y 2023 hay un aumento del peso relativo de los usuarios de comestibles y productos de vapeo a expensas de una caída de aquellos que compran flores secas. Los porcentajes de abastecimiento en el mercado legal son mayores en bebidas, alimentos y productos para vapeo vis a vis flores secas (datos del International Cannabis Policy Study, citados en GOC, 2023). A su vez, el grupo entre 16 y 19 años se abastece en mayor medida (vis a vis otros segmentos etarios) de amigos o del mercado ilegal, algo previsible dada la prohibición de venta a menores de 18 años (datos del CCS).

Los datos del International Cannabis Policy Study (un proyecto multi-pais basado en encuestas y destinado a evaluar los impactos de las políticas sobre cannabis) indican que el precio pagado por g de cannabis seco de fuentes legales disminuyó de CAD 10,7 en 2019 a CAD 6,12 en 2022, mientras que el precio pagado por el cannabis de origen ilícito bajó de CAD 7,22 a CAD 4,62 durante el mismo período. Esto significa que se achicó tanto la diferencia absoluta (de CAD 3,5 a CAD 1,5 por g), como la relativa (48 contra 32%) entre ambos mercados durante el citado período. Otros estudios confirman la declinación del precio del cannabis en el mercado legal, a la vez que sugieren que hay diferencias importantes por provincia (Hall et al, 2023).

En 2022 había más de 3300 lugares de ventas de cannabis en Canadá (10,6 cada 100 mil personas mayores de 15 años); el 59% de los canadienses vivía a menos de 5 minutos en auto de un lugar de venta de cannabis. El crecimiento fue mayor en los locales de propiedad privada vis a vis los públicos. A su vez, el acceso es más fácil en provincias con sistemas de venta privada (por ejemplo, hay más de 20 negocios cada 100 mil residentes en Alberta contra 1 en Quebec), pero las diferencias en ventas por negocio son menores (Myran et al, 2023). Los locales tienden a estar concentrados en centros urbanos y el acceso es, previsiblemente, más difícil en áreas rurales y/o remotas.

Pese al crecimiento del mercado legal recreacional, la industria cannábica canadiense tuvo una evolución muy por debajo de las expectativas iniciales. Si bien varias de las mayores empresas globales del sector son de origen canadiense y se han expandido internacionalmente (e.g. Aurora, Canopy, Tilray), sus cotizaciones se han desplomado drásticamente; por ejemplo, la acción de Aurora llegó a cotizar por arriba de los 150 CAD en 2018 y hoy vale 0,54 CAD^[6]. Similares tendencias se observan en las otras corporaciones cannábicas de aquel país. Aunque la brutal pérdida de valor de las acciones de estas grandes corporaciones es en parte resultado de la muy lenta expansión del mercado global (y en particular del medicinal^[7]), también deriva de la propia dinámica del mercado canadiense. 

Este panorama no es exclusivo de las grandes corporaciones. En marzo de 2023 estaban vigentes 913 licencias (235 de ellas no registraron producción en 2022); alrededor de 400 de esas licencias correspondían a microcultivadores (que absorben el 2% del mercado). Apenas 15 empresas concentraban 56% de la producción de flor seca (GOC, 2023). En 2022 la capacidad declarada de producción de las empresas con licencias superaba los 5 millones de kg de cannabis seco, pero en dicho año se produjeron apenas 2 millones de kg. De las 35 aplicaciones registradas en Canadá en 2022 bajo la Companies’ Creditor Arrangement Act (a la cual aplican las empresas que buscan reestructurar sud deudas),14 fueron del sector cannábico. Por otro lado, se acumulan elevadas deudas en concepto de impuestos y licencias impagas (GOC, 2023).

Esta evolución relativamente decepcionante es consecuencia de diversos factores. En primer lugar, como suele suceder con sectores nuevos que despiertan entusiasmo en los inversores, hubo un exceso de optimismo sobre el real potencial del mercado, lo cual derivó en un ciclo de sobreinversión. En tanto, gracias a la creciente competencia, los precios del mercado legal fueron bajando progresivamente y, con ello, la rentabilidad promedio (especialmente para productores que, por su tamaño, no pueden aprovechar las economías de escala derivadas de la expansión del mercado). Adicionalmente, las empresas cannábicas sufren, al igual que sus pares de otros países, problemas para el acceso al financiamiento, ya que, dado que en EEUU a nivel federal el cannabis no es legal, el sistema financiero prefiere evitar tener como clientes a empresas ligadas a ese sector^[8].

3. Salud

Aquí se incluyen dos tipos de impactos. Un primer grupo se vincula con los efectos del consumo de cannabis sobre la salud de los propios usuarios e incluye tanto episodios agudos (e.g. visitas a salas de emergencia, intoxicaciones), como impactos de largo plazo (e.g. usuarios que continúan consumiendo a pesar de sufrir efectos negativos físicos, mentales, laborales o sociales, consumos en situación de riesgo o en dosis muy elevadas, problemas psiquiátricos). El segundo grupo tiene que ver con impactos que pueden darse tanto sobre los usuarios como sobre terceros, siendo el caso más usual el de la conducción de vehículos bajo los efectos del cannabis.

Un par de comentarios aclaratorios. En primer lugar, en los estudios que comentamos no se trata de establecer que el consumo de cannabis puede causar daños en ciertas circunstancias o sobre ciertas personas (porque eso ya está establecido), sino preguntar si la legalización ha potenciado la cantidad de casos en donde esos daños ocurren. En segundo lugar, el aumento de los episodios arriba mencionados puede derivarse tanto de que se eleva el número de usuarios de cannabis tras la legalización, como porque esta última habilita conductas más riesgosas por parte de aquellos. Desentrañar estos efectos no es sencillo; por ejemplo, si luego de la legalización aumenta el porcentaje de consumidores que reportan haber manejado bajo los efectos del cannabis o haber sufrido algún tipo de desorden asociado al uso de este último, podemos pensar que estamos en el segundo caso antes mencionado. En cambio, si vemos que luego de la legalización se eleva el número de hospitalizaciones asociadas al uso de cannabis, ello puede deberse tanto a que hay más consumidores como porque estos últimos se embarcan en conductas más riesgosas. Los estudios empíricos no siempre logran precisar cual de estas causas está operando en ese tipo de casos. Por otro lado, tras la legalización puede haber cambios tanto en la propensión a declarar problemas o ciertas conductas, como en la voluntad de los consumidores problemáticos a buscar ayuda profesional.

Yendo ahora a la evidencia disponible, los trabajos consultados indican que ha habido incrementos, relativamente pequeños, en las visitas a salas de emergencia asociadas a consumo de cannabis (aunque no todos los estudios confirman esta evidencia, lo cual sugiere también que los impactos sobre salud pueden depender del modelo regulatorio adoptado en cada provincia). En este sentido, un estudio de Myran et al (2022) para el caso de Ontario sugiere que dicho aumento se asocia con una relajación de los controles sobre la comercialización del cannabis en dicha provincia (en particular sobre el número de locales de venta) –aunque también coincide en el tiempo con la pandemia-, mientras que en el período inicial de legalización más regulada se observa una caída en el número de visitas. Un estudio más reciente basado en encuestas y extendido a todo el país muestra similares resultados (Marquette et al, 2024). En cuanto a intoxicaciones, hay evidencia de aumentos en dichos episodios, tanto en adultos como en niños (en este último caso generalmente se trata de consumo involuntario de alimentos cannábicos) –en 2021 el cannabis estuvo asociado al 1% de las llamadas a centros de intoxicaciones en Canadá (GOC, 2023).

En lo que hace a efectos crónicos, hay evidencia mixta sobre el tema. Las estadísticas del CCS indican que ha habido un leve aumento en la proporción de consumidores que sienten haber requerido intervención profesional para abordar problemas de consumo (de 4 a 5% entre 2018 y 2023). Estos porcentajes son similares a los registrados en las encuestas del Internacional Cannabis Policy Study (Marquette et al, 2024). Sin embargo, este mismo estudio muestra que las tasas de reporte de efectos adversos y de haber requerido ayuda médica no parece haber cambiado tras la legalización. Otro estudio que muestra un incremento en la presencia de desórdenes asociados al uso de cannabis (siempre en base a auto-reporte) atribuye dicho incremento a los nuevos usuarios, mientras que los usuarios más experimentados muestran una declinación en el reporte de dichas situaciones. En tanto, no hay evidencia clara respecto de impactos sobre el número de hospitalizaciones, ni en adultos ni en adolescentes. Un trabajo reciente (Kim et al, 2023) para Ontario muestra que hubo en aumento en el número de hospitalizaciones en la primera fase de la legalización, pero que la segunda fase (con la expansión de locales de venta y a la autorización de comestibles) no llevó a subsecuentes incrementos (este hallazgo va en contra del antes mencionado de Myran et al respecto de la relación entre modelos regulatorios más o menos estrictos e impactos sobre la salud). Finalmente, recordemos que la atribución de cualquier cambio en esta área a la legalización per se es difícil, ya que también podría ser resultado de cambios en la propensión a declarar ser usuario habitual de cannabis o a admitir que su consumo genera problemas que requieren la búsqueda de ayuda médica.

En cuanto a la conducción de vehículos bajo los efectos del cannabis la evidencia es mixta. Los datos del CCS muestran una caída en la proporción de consumidores que reconocen haber manejado tras el consumo de cannabis (de 27 a 17% entre 2018 y 2023). En tanto, si bien algún estudio encuentra un aumento en el número de conductores involucrados en accidentes que dan positivo en los tests sobre presencia de cannabis, no se observan impactos de la legalización sobre el número de accidentes.

Finalmente, los datos del CCS revelan que entre la población canadiense hay relativamente altos niveles de conciencia sobre las potenciales consecuencias dañinas del consumo de cannabis. Por ejemplo, 90% de los canadienses cree que el cannabis puede generar dependencia en el consumo, y esa proporción es algo mayor entre los consumidores vis a vis los no consumidores (92 vs 89%). Asimismo, 75% de la población cree que fumar cannabis implica un riesgo de moderado a alto sobre la salud. En ambos cabos la conciencia de los riegos es mayor que antes de la legalización. También parece haber aumentos en la proporción de personas que recuerdan haber visto signos de advertencia acerca de impactos negativos sobre la salud en los productos cannábicos, así como de quienes se sienten cómodos discutiendo cuestiones de consumo de cannabis con médicos (Manthey et al, 2023).

4. Criminalidad

En este rubro se incluyen dos tipos de impactos. Por un lado, hay evidencia bastante concluyente respecto de la caída en el número de arrestos vinculados a cannabis. Entre 2017 y 2022 el número de incidentes policiales vinculados a posesión de cannabis cayó 97% y la cantidad de cargos penales un 95%; también cayeron fuertemente los incidentes que involucran a menores de 18 años y jóvenes. Para el caso de tráfico de cannabis los porcentajes respectivos son 76 y 79% (GOC, 2023). Debe aclararse, sin embargo, que los arrestos ya venían declinando antes de la legalización, aunque esta última reforzó esa tendencia previa. En tanto, el único estudio disponible sobre el tema no muestra impactos, ni positivos ni negativos, sobre la cantidad de crímenes contra la propiedad o de carácter violento (Callaghan et al, 2021).

4. Discusión

Con las precauciones del caso, considerando las limitaciones de los datos arriba mencionadas, nuestra lectura de la evidencia de la legalización del cannabis recreacional en Canadá sugiere que:

1. Previsiblemente, parece haber subido (aunque en proporciones moderadas) el porcentaje de la población canadiense adulta que consume cannabis. En cambio, no hay evidencia sólida al respecto para los menores de 18 años. Tampoco sobre incrementos en la frecuencia ni en las cantidades consumidas por los que ya eran usuarios antes de la legalización.
2. Ha crecido el peso absoluto y relativo del mercado legal, aunque los datos oficiales sugieren que aun alrededor de 1/3 del gasto en cannabis recreativo se canaliza a través del mercado negro.
3. Parece haber habido un aumento en la cantidad de episodios agudos, incluyendo intoxicaciones, que involucran visitas a salas de emergencia. En tanto, no hay evidencia sólida respecto de aumentos en la incidencia de desórdenes crónicos, ni tampoco sobre mayores incidentes de tráfico asociados al cannabis.
4. Han disminuido sustancialmente los arrestos y el número de cargos penales asociados al cannabis y la legalización no parece haber tenido impactos, ni positivos ni negativos, sobre la cantidad de crímenes violentos o contra la propiedad.

Si contrastamos este panorama contra los objetivos de la ley, vemos que algunos parecen cumplirse (fomentar la producción legal, reducir la carga sobre el sistema de justicia, proporcionar acceso a un suministro de cannabis de calidad controlada) y otros no (el acceso al cannabis de los menores y adultos jóvenes no parece haber disminuido). En tanto, si bien ciertos datos sugieren una mayor conciencia del público sobre los riesgos de consumir cannabis, se evidencian impactos negativos en algunos indicadores (especialmente en lo que hace a intoxicaciones y otros episodios agudos).

Como señalamos antes, y a riesgo de ser reiterativos, para evaluar con más rigurosidad los resultados de esta experiencia se requiere el transcurso del tiempo, que permitirá no solo la acumulación de más datos, sino también la emergencia de nuevos estudios metodológicamente sólidos. Además, sería deseable contar con más estudios que permitan la comparación de los resultados de la legalización en provincias con distintos modelos regulatorios.

En todo caso, vale la pena aclarar que aun los estudios que encuentran impactos negativos de la legalización del cannabis no abogan (y no hemos encontrado excepciones a esta regla) por una vuelta atrás de la legalización. Lo mismo vale para los profesionales de la salud, funcionarios públicos y académicos consultados para el reporte GOC (2023). Las sugerencias incluyen, entre otras, mayores restricciones (incluyendo impuestos más elevados en ciertos casos) a la variedad y potencia de los productos comercializados, así como a la publicidad de dichos productos, subir la edad mínima para acceder al mercado legal, límites más estrictos para la posesión de cannabis, precios mínimos para ciertos productos y cupos para la habilitación de locales de venta (además de campañas de información más intensas y más advertencias sobre los efectos negativos del consumo de cannabis en los paquetes de los productos). Se asume que dichas medidas, y otras similares, podrían limitar tanto mayores expansiones en la cantidad de consumidores, como el acceso a jóvenes al cannabis y los impactos negativos del consumo de dicha sustancia en el ámbito sanitario.

Sin embargo, este tipo de acciones puede tener consecuencias negativas en otras dimensiones, ya que al restringir, limitar la visibilidad y/o encarecer la oferta de ciertos productos y hacer más difícil el acceso a lugares de venta, se alimenta la persistencia del mercado ilegal. Así, las empresas reclaman, por ejemplo, menores impuestos (i.e. quitar el valor mínimo de 1 CAD por g y dejar solo un porcentaje sobre el precio de venta), así como menores restricciones a la publicidad y a los espacios de venta.

Estas diferentes visiones también permean adentro de los gobiernos. Mientras que las áreas vinculadas a la salud prefieren un enfoque restrictivo (incluso para el cannabis de uso medicinal –ver Carbajal et al, 2023), las que están a cargo de temas económicos y productivos miran con interés los números de recaudación y la generación de empleos formales, por ejemplo. Pero incluso dentro de la propia perspectiva económica también hay trade-offs, por ejemplo, entre un modelo que privilegie las ganancias de productividad y las reducciones de costos (asociado a mayor concentración de mercado) vis a vis la inclusión de micro y pequeños productores.

En suma, no solo la evidencia disponible sobre la legalización del cannabis es inconclusiva en varios aspectos, sino que muestra que no hay un modelo regulatorio que pueda resolver satisfactoriamente los distintos objetivos que se buscan con ese tipo de iniciativas. Mucho menos hay un modelo aplicable a todos los países que quieran seguir similar camino, considerando la cantidad de factores sociales, culturales e institucionales que pueden influir fuertemente sobre los resultados de estos procesos. Más allá de estas observaciones, esperamos que esta breve revisión de la experiencia canadiense sea útil para informar la toma de decisiones sobre el tema en otros países que, como el nuestro, tarde o temprano, deberán abordar un debate serio e informado sobre el actual status legal de sustancias como el cannabis, a la vista de los pobres resultados y consecuencias indeseadas del actual paradigma prohibicionista, que ha venido siendo cuestionado desde diversos ámbitos en las últimas décadas (Global Commission on Drug Policy, 2011, 2014, 2018, 2019; UNDP, 2019; United Nations, 2019).

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^[1] IIEP (UBA-CONICET)

^[2]El caso más antiguo, dentro de la historia reciente, de “tolerancia” aceptada gubernamentalmente del consumo de estupefacientes es el de Holanda y sus famosos coffee shops, donde desde los años ’70 se vende al público cannabis para uso personal; curiosamente, sigue prohibido el cultivo, producción e importación de esa sustancia, con lo cual los coffee shops consiguen el producto de forma ilegal. Recién en 2023 comenzó un experimento piloto de venta de cannabis legal en algunas ciudades del país.^[1] La reciente sugerencia realizada por el Department of Health and Human Services de los EEUU

^[5] Salvo mención en contrario, toda la información de esta sección proviene del texto de la ley y de GOC (2023).

^[3] La reciente sugerencia realizada por el Department of Health and Human Services de los EEUU (https://www.washingtonpost.com/health/2024/01/12/marijuana-rescheduling-schedule-3-health-risk/) de reclasificar al cannabis en las listas de la Controlled Substances Act, pasándolo de la Schedule I (sin uso médico comprobado y alto potencial de abuso) a Schedule III (uso médico comprobado y bajo-moderado potencial para generar dependencia física o psicológica) podría ayudar a avanzar en el proceso de legalización del cannabis a nivel federal en dicho país.El caso más antiguo, dentro de la historia reciente, de “tolerancia” aceptada gubernamentalmente del consumo de estupefacientes es el de Holanda y sus famosos coffee shops, donde desde los años ’70 se vende al público cannabis para uso personal; curiosamente, sigue prohibido el cultivo, producción e importación de esa sustancia, con lo cual los coffee shops consiguen el producto de forma ilegal. Recién en 2023 comenzó un experimento piloto de venta de cannabis legal en algunas ciudades del país.

^[4] Este reporte fue realizado cumpliendo un mandato establecido en la misma ley de legalización de 2018.

^[6] Si bien está prohibida la venta a menores de 18 años, esta disposición se adoptó en orden a despenalizar la tenencia de cannabis para consumo personal en dicho segmento poblacional.

^[7]https://www.google.com/finance/quote/ACB:TSEsa=X&ved=2ahUKEwjVo6To6f2DAxVcjpUCHd88AQ0Q3ecFegQIMhAf

^[8] Ver Carbajal et al (2023).

^[9] En el año 2019 se propuso en la Cámara de Representantes de los EEUU la llamada SAFE Banking Act, la cual tiene por objetivo remover obstáculos para la participación de las empresas cannábicas en el mercado financiero. Este proyecto de ley todavía no fue aprobado por el Congreso.

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