Por Alejandro Einstoss* y Julián Rojo**

EL ESQUEMA DE SUBSIDIOS ES INSOSTENIBLE

Unos de los objetivos principales de esta administración, y así lo refleja la ley “Bases…”, es la eliminación del déficit fiscal y en esa batalla los subsidios económicos representan una de las principales colinas a tomar. Para lograrlo, el equipo de la Secretaría de Energía enfrenta una operación de recomposición tarifaria extremadamente compleja y particularmente difícil para los usuarios residenciales.

La importancia de los subsidios a la energía en las cuentas públicas no es menor y se ha transformado en una gran parte del problema macroeconómico existente. Al terminar el año 2023, los subsidios a la energía ocupaban 1,6% del PBI y explicaban la mitad del déficit primario nacional.

Resultado primario y subsidios a la energía en porcentaje del PBI

Fuente: elaboración propia en base a IIEP-UBA, INDEC, ASAP y OPC.

Estas transferencias se realizan exclusivamente para cubrir la diferencia entre el costo de abastecimiento de energía eléctrica y gas natural y lo que pagan por el concepto “energía” los diferentes usuarios. Es decir, no hay subsidios a la distribución ni al transporte de energía, todo se concentra en el primer eslabón de la cadena. 

En grandes números, y a fin de simplificar el análisis, una factura residencial promedio se compone en un 45% por el costo energético, un 30% por los cargos de transporte y distribución y el 25% restante corresponde a carga impositiva.

Por lo tanto, el componente principal de la factura es el costo de abastecimiento y el precio de la energía que pagábamos al inicio de la actual administración solo cubría, en promedio, el 30% del costo del gas y la energía eléctrica consumida. El 70% restante eran subsidios del Tesoro Nacional.  

Pero como el 80% del costo de generación de energía y el 100% del costo del gas está nominado en dólares, la devaluación redujo aún más la cobertura tarifaria que hoy llega al 26% y 12%, en promedio, para gas y electricidad respectivamente. Sin embargo, para los hogares de ingresos medios y bajos, la tarifa cubre solo entre el 7/8% del costo de la energía consumida.

Cobertura del costo de abastecimiento

Fuente: elaboración propia en base a IIEP, ENARGAS y CAMMESA.

Es decir, para algunos segmentos de consumo, más del 92% del costo de la energía residencial se cubren con aportes del Estado. Esto sucede en 2 de cada 3 hogares del país.

Este nivel de subsidios, sumado a salarios reales que caen de forma ininterrumpida desde 2017, configuran un escenario aún peor al que enfrento la dupla Macri – Aranguren en diciembre 2015.

Pero la factura tiene otros dos componentes: los cargos por transportar y distribuir la energía y finalmente los impuestos.

En relación al transporte y distribución se trata de monopolios naturales, regulados por el Estado, y como arranque del proceso de actualización de tarifas el gobierno realizó audiencias públicas, tanto de gas como electricidad, donde presentó los nuevos precios de la energía, y las empresas reguladas presentaron sus propuestas de recomposición tarifaria.

Es necesario recordar que en 2017 se realizaron las primeras revisiones tarifarias luego de más de 12 años de un congelamiento que quebró económica y financieramente al sistema energético y derivó en una situación insostenible de postergación de inversiones y peor calidad de servicio.

En este periodo se experimentó una marcada licuación de la tarifa real de gas y electricidad que llegó tener una caída del 60% entre 2019 y 2022, sus puntos máximos y mínimos de los últimos años.

Factura final promedio de un usuario residencial del AMBA

Energía eléctrica

Gas natural

Fuente: IIEP-UBA

Luego, con la ley de emergencia de diciembre 2019 se volvió a congelar tarifas y finalizando el gobierno de Alberto Fernández se otorgaron aumentos parciales y discrecionales que generaron dos pasivos: el primero, son las deudas con CAMMESA de las empresas distribuidoras con tarifas congeladas que solo pudieron financiarse dejando de pagar parcialmente la energía vendida y acumulando deudas;  y el segundo, se trata del activo regulatorio de las empresas por los ingresos no percibidos a partir del congelamiento de tarifas. Sólo para el caso de Edenor, la mayor distribuidora del país, supera 1,1 millones de millones de pesos y que más temprano que tarde terminarán incorporándose en tarifa y que representa un pasivo para el Estado concedente.

Índice de cobrabilidad de CAMMESA con distribuidoras eléctricas de todo el país.

Fuente: elaboración propia a CAMMESA

En definitiva, en las últimas audiencias las empresas de distribución y transporte propusieron aumentos que en promedio superan el 200% sobre los cargos que les corresponden a los que deberán sumarse los aumentos en el precio de la energía que, para una familia de ingresos medios, implica multiplicar 12 veces el precio actual.

A este coctel hay que agregarle los impuestos. Con esto, el proceso de actualización tarifaria arrojaría aumentos en promedio del 700% para familias que hoy integran el Nivel 3 de segmentación (ingresos medios en el AMBA).

ACTUALIZACIÓN DE TARIFAS Y NUEVO ESQUEMA DE SUBSIDIOS

En las sucesivas audiencias el gobierno fue presentando un esquema de focalización de subsidios que reemplazará la actual segmentación a partir del 1º de abril. Para ello se piensa eliminar la cobertura de subsidios en tres pasos sucesivos con aumentos en los meses de febrero, marzo y abril en una suerte de “gradualidad acelerada” que intenta gambetear el fallo de la Corte Suprema del año 2016 que señala que la fijación de tarifas de servicios públicos debe cumplir los criterios de certeza, previsibilidad, gradualidad y razonabilidad.

El equipo de gobierno identifica bien las falencias en la segmentación de subsidios. Los precios que se cobran, aun los hogares de altos ingresos no cubren los costos, existe superposición de beneficios en los hogares incorporados en N2 (bajos ingresos), falta de control en el cumplimiento de los requisitos, fallas en los padrones y no se consideran al momento de la asignación del beneficio los ingresos de todo el grupo conviviente.

La segmentación es hija de la disputa entre distintas lineas del Frente de Todos (hoy Unión por la Patria) que encarnaron el ex Ministro Guzmán y el ex Secretario Basualdo, y que debió implementar de urgencia el ex Ministro Massa con el objetivo de reducir subsidios a contrarreloj y cumplir el acuerdo con el FMI. Pero la segmentación es un producto inédito, sin antecedentes a nivel nacional o internacional y que tenía escazas probabilidades de éxito.

La determinación del universo objetivo pasible de acceder al beneficio es el talón de Aquiles de cualquier programa de focalización y la segmentación no fue la excepción. Allí se concentran las críticas del gobierno.

Existe una pugna entre la accesibilidad (el precio que usuarios/as están dispuestos/ as a pagar) y la sostenibilidad del sistema (el nivel de falla del servicio que los y las usuarios/ as están dispuestos/as a pagar), que hace que las tarifas se tornen una cuestión central de política pública dentro de cualquier modelo de desarrollo.

La experiencia internacional, y el relevamiento de literatura, describen a la tarifa social como mecanismo de focalización de recursos con el fin de disminuir el gasto energético a las familias de menores ingresos y, en consecuencia, facilitar el acceso a la energía a estos sectores. A su vez, las buenas prácticas indican que suele acompañarse de un límite por bloque de consumo que responde a las características idiosincráticas de cada país y región.

Esta herramienta es la que implementan países como Brasil, Chile, Uruguay, España e Italia entre otros donde se aplica identificando a usuarios vulnerables que cumplan algunos criterios prestablecidos.

Una Tarifa Social Federal, como mecanismo de focalización, se presenta como la herramienta más precisa para garantizar el acceso a los servicios energéticos a aquellos hogares que no pueden cubrir el costo de la energía.

Sin embargo, en lugar de intentar simplificar la focalización recurriendo a la experiencia internacional o, incluso, al programa de tarifa social implementado aquí en 2016, todo indica que se intentará insistir en un sistema ad hoc donde los parámetros serán los ingresos del grupo conviviente, la determinación de una canasta energética básica por zona bioclimática, la contrastación del costo de la canasta con los ingresos familiares con el objetivo de que este no supere un determinado umbral. Si es superado, será cubierto por subsidios. Todo esto en el intento de que el costo energético no supere una determinada proporción del ingreso total de las familias vulnerables.

Este programa no solo implicará determinar los consumos esenciales por región sino también la correlación y clasificación de los usuarios por ingreso (decil) y por zona, para luego conformar una base de datos sobre la cual se aplicarán los subsidios.

La identifiacion de necesidades energéticas por zona, explicaría la derogación de la Ley de zonas frías, ya que sus efectos estarían considerados en la propia focalización.

La implementación enfrentará no pocos desafíos, en particular con el acceso y la administración de la información. Por ejemplo, los ingresos de los grupos convivientes, las canastas óptimas por decil y la conformación y la gestión de la base de datos, que experimentará cambios permanentes. Por lo tanto, no hay dudas que los parámetros que se presentan en el nuevo programa de focalización son indicados para una focalización perfecta, sin embargo, esta propuesta debería ser objeto de una evaluación de factibilidad, ya que a veces “lo perfecto es enemigo de lo bueno”.

En un contexto de corrección tarifaria tan exigente como el que se presenta por delante, debería minimizarse el margen de error en la aplicación de beneficios de tarifa social, aún a riesgo de incorporar errores de inclusión iniciales.

No hay dudas de que la corrección de precios relativos tiene costos, tanto políticos como económicos, sin embargo, dicha corrección luce difícil en entornos de alta inflación. En este contexto deberían aprovecharse algunas lecciones aprendidas.

Resulta tan insostenible en el tiempo un sistema de subsidios generalizados de insostenible costo fiscal, como una corrección tarifaria de shock aislada, de difícil tolerancia social, sin el marco de un plan macroeconómico de estabilización y con fallas en la tarifa social.

Es decir, el gobierno propone implementar un esquema complejo cuando todavía la estabilización no está clara. ¿Por qué no comenzar por una focalización más simple, efectiva y conocida, mientras se acomoda la macroeconomía?

En mecanismos de focalización y aplicación de tarifa social existe una amplia experiencia internacional y regional que debería ser tenida en cuenta. Estos mecanismos en general presentan tres características: son factibles, simples y transparentes. 

Quizás la unificación de los Entes Reguladores, que se propone en la Ley ómnibus en tratamiento en el Congreso, permita el diseño e implementación de una tarifa social con estas características, que acompañe a la macro en esta coyuntura extremadamente difícil.

30 de enero de 2024

*Miembro IIEP-AFISPOP. Economista del Instituto Argentino de la Energía Gral Mosconi. Coordinador e investigador de proyectos para el desarrollo UBA-CONICET.

**Miembro IIEP-AFISPOP. Economista especialista en energía. Director del Departamento Técnico del Instituto Argentino de la Energía «General Mosconi».

Referencias

Einstoss, A. (220). Precios, tarifas y subsidios a la energía. CABA: EUDEBA.

Einstoss, A., Rojo, J., Szenkman, P., & Lacunza, A. (2023). Redifinición de tarifas y subsidios para un sector energético sostenible. CABA: CIPPEC.

Navajas, F. (2008). Tarifa social en los sectores de infraestructura en Argentina. (F. Navajas, Ed.) CABA: FIEL.

Parcebois, J., & Hansen, J. (s.f.). Energía, economía y politicas.