Bolsonaro, Macri, Mercosur: ¿Quo vadis?

Siempre que te pregunto
Que cuándo, cómo y dónde
Tú siempre me respondes
Quizás, quizás, quizás

Y así pasan los días
Y yo desesperando
Y tú, tú contestando
Quizás, quizás, quizás

Estás perdiendo el tiempo
Pensando, pensando
Por lo que más tú quieras
Hasta cuándo, hasta cuándo

“Quizás, quizás, quizás”, bolero, Osvaldo Farrés, 1947, fragmento

Por Jorge Lucangeli*

La asunción de Jair Bolsonaro como presidente de Brasil provocó un vendaval de comentarios y opiniones de la más diversa índole y orientación. No aspiramos a formar parte de este coro -por cierto, nada angelical- sino concentrarnos en la mirada que posa el nuevo presidente sobre el proceso de integración. Pero no solo la mirada de Bolsonaro sino la del presidente Macri también. Y, además, dar nuestra opinión acerca de hacia dónde debería orientarse el MERCOSUR.

En realidad, no queda muy claro hasta el momento cuáles son los objetivos que persigue Jair Bolsonaro en el MERCOSUR. Sus declaraciones no han sido muy explícitas y su posición ha sido deducida a partir de declaraciones realizadas por su Ministro de Hacienda -Paulo Guedes- o la Ministra de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento -Tereza Cristina Correa da Costa. Sintéticamente, el nuevo gobierno brasileño considera que MERCOSUR está obsoleto, necesita ser “aggiornado”, flexibilizado para que los socios puedan hacer acuerdos de libre comercio con otros países. Curiosamente, el gobierno de Cambiemos tiene un diagnóstico bastante similar. Consideran que “aggiornar” el acuerdo de integración consiste en dar libertad a los socios para concertar acuerdos comerciales y relativizar aún más los compromisos de la unión aduanera. Como puede deducirse, ninguna de las dos partes tiene una estrategia sobre el papel que debe cumplir el acuerdo de integración regional; aunque a Macri le cabe una mayor responsabilidad ya que hace más de tres años que asumió la presidencia argentina.

Una coincidencia casi plena entre los especialistas respecto de MERCOSUR es que desde hace mucho tiempo se encuentra en un “estado de hibernación”. Más aún, ha habido algunos retrocesos. Probablemente, la última decisión trascendente haya sido la aprobación del Código Aduanero Común en agosto de 2010; aunque esta decisión no haya implicado la conformación de un territorio aduanero común.

La grave falencia que muestra el acuerdo de integración regional es que en estos 28 años desde la firma del Tratado de Asunción (marzo de 1991) no se haya podido conformar el mercado único, el mercado ampliado. Cuando nos referimos al “mercado único o ampliado” estamos haciendo referencia a que haya una plena y efectiva libre circulación de bienes y servicios, en el cual no existan barreras o restricciones al libre comercio intra-regional.

La teoría

Suele calificarse al MERCOSUR como una unión aduanera imperfecta, pero, en realidad, no solo es una unión aduanera imperfecta sino una zona de libre comercio imperfecta. Todavía sobreviven barreras al comercio intra-regional de distinto tipo -técnicas, fitosanitarias, de salubridad, etc.- y, en muchos casos, normas restrictivas discrecionales impuestas unilateralmente por los países socios.

En el esquema vineriano, los beneficios de una unión aduanera suponen que el efecto de creación de comercio sea mayor al de desvío de comercio para que la unión aduanera tenga un efecto positivo, mejore el bienestar. El marco de análisis de J. Viner es el de economías competitivas en las cuales prevalecen los rendimientos constantes a escala. En este esquema, los beneficios de la integración devienen de una asignación más eficiente de los factores productivos.[1] [2]

W.Max Corden introdujo, en 1972, un nuevo efecto a los mencionados por Viner.[3] Corden señala que considerando la presencia de economías de escala, una unión aduanera dará lugar al “efecto de reducción de costos” como consecuencia de la ampliación del mercado a que da lugar el acuerdo. Estando la industria sujeta a economías de escala, el aumento de la producción permitirá reducir los costos medios. Es probable que, en este marco de análisis, el efecto de reducción de costos sea más relevante que el de creación de comercio.

Teniendo en consideración que las economías de escala pueden dar lugar a conductas monopólicas u oligopólicas, la determinación del arancel externo común (AEC) es crucial para evitar la maximización de la renta monopólica por parte de las firmas. Cuanto más cerca se ubique el arancel externo común de la intersección de la curva de demanda con la de costos medios, menor será la renta monopólica y mayor el excedente de los consumidores. Entonces, la ampliación del mercado es determinante para que la unión aduanera alcance mayores niveles de bienestar y mejore la capacidad competitiva. En el esquema vineriano, el tamaño de mercado no es relevante; en el esquema de Corden es imprescindible, asumiendo que las economías de escala tienen un papel preponderante en la producción.

Un último punto para destacar. En el caso de la creación de comercio, se supone que el país que ahora importa el bien de su socio dejará de producirlo. La creación de comercio implica la destrucción de producción. Algo similar sucede con el efecto de reducción de costos: el país que ahora exporta a un socio aprovechando los menores costos medios le quitará el mercado al productor del país socio. Al final del recorrido lo que ocurre es que habrá cambios en la estructura productiva de los países socios.

Lo que sucedió

Muy poco de este fenómeno de transformación de la estructura productiva tuvo efecto en el MERCOSUR. En realidad, no hubo mucha vocación por modernizarla. Además, el esquema arancelario del MERCOSUR ha permanecido inalterado, prácticamente, desde 1995, cuando entró en vigencia el AEC. Como puede deducirse del cuadro de más abajo, el arancel consolidado ante la OMC figura entre los más altos de la muestra seleccionada. Con aranceles consolidados mayores a 30%, Argentina y Brasil están acompañados por India y México. Pero esos países tienen aranceles aplicados de 10% o menos. Lo que se desprende del cuadro es que tanto Argentina como Brasil -junto con Paraguay y Uruguay- han mantenido un nivel de protección bastante alto, comparado con los países de la muestra.[4] Sin embargo, no ha sido el instrumento arancelario el único al que se recurrió, principalmente, como mecanismo de protección a la industria manufacturera. Tanto Brasil como Argentina también utilizaron otros instrumentos de política industrial y de política comercial a fin de levantar barreras o promover ciertas actividades industriales.

Una característica adicional del diseño de la estructura arancelaria del MERCOSUR es que la protección efectiva es menor en las actividades que requieren un mayor grado de elaboración; esto es, la producción de insumos de uso difundido está relativamente más protegida que los sectores que utilizan esas materias primas. Esto es consecuencia del escalamiento del AEC diseñado en 1995 que introdujo un sesgo de ineficiencia en la industria manufacturera. [5] La mayor protección efectiva de los sectores productores de insumos, que son los más concentrados, refuerza el poder monopólico de los mismos.

El encuentro de Mauricio Macri y Jair Bolsonaro en Brasilia no fue muy esclarecedor. Declararon, sin dar mayores precisiones, que la integración entre ambos países es prioritaria y que MERCOSUR requiere ser modernizado y flexibilizado. También insistieron en la importancia de alcanzar el acuerdo UE-MERCOSUR. Tanto Macri como Bolsonaro parecen entender la “flexibilización” como el grado de libertad para que cada socio establezca acuerdos comerciales con otros países u otros agrupamientos. De todos modos, no queda para nada claro cuáles serían los beneficios de tales acuerdos.

Más que este tipo de acuerdos comerciales, MERCOSUR necesita abrirse al comercio mundial; claro que para eso requiere dar un salto de competitividad, especialmente en lo que se refiere a la industria manufacturera. Las exportaciones de manufacturas al resto del mundo (excluye MERCOSUR y Resto de Latinoamérica) de Argentina y Brasil, conjuntamente, representan apenas el 20% de sus exportaciones totales. El 80% está compuesto por productos primarios y manufacturas de recursos naturales.

Por el contrario, las exportaciones de manufacturas al Resto de Latinoamérica significan el 53% y al MERCOSUR 72%. Cabe destacar que, en este último caso, las exportaciones de manufacturas están dominadas por las exportaciones automotrices que representan, aproximadamente, la mitad de las exportaciones de manufacturas.

Lo que debiera ser

MERCOSUR debería ser el instrumento para que los países socios ganen eficiencia y mejoren su competitividad respecto del resto del mundo. De ahí la importancia que adquiere la consolidación del mercado único. La ampliación del mercado -sin restricciones a la libre circulación de bienes y servicios- facilitará que la presencia de economías de escala permita la reducción de los costos medios y haya una especialización productiva al interior del mercado único en donde prevalezcan las firmas más eficientes. Este instrumento, acompañado de una rebaja del AEC y un adecuado escalamiento de la tarifa, redundará en una significativa ganancia de eficiencia.

En MERCOSUR, más específicamente entre Argentina y Brasil, se ha alcanzado una importante especialización intra-industrial, especialmente en los sectores químico-petroquímico y automotriz. El complejo químico-petroquímico representa el 15% del comercio total manufacturas entre Argentina y Brasil, con un coeficiente de comercio intra-industrial del 64% en 2015.

El caso la industria automotriz es relevante desde el punto de vista del volumen de comercio y del intercambio intra-industrial. El 60% del comercio de manufacturas entre Argentina y Brasil corresponde a vehículos y partes y piezas y el coeficiente de comercio intra-industrial está cercano al 70%. De cualquier manera, la especialización intra-industrial automotriz entre Argentina y Brasil es un tanto espuria ya que el acuerdo establece que el intercambio tiene que tener un desequilibrio comercial acotado. Esta restricción, impuesta por los negociadores argentinos, persigue proteger a la industria automotriz local ya que, de lo contrario, una porción significativa de la producción local desaparecería. Indudablemente, la definición de una nueva política automotriz común es uno de los grandes desafíos que deberían encarar Macri y Bolsonaro ya que mantener una industria con una protección del 35% no suena muy racional.

Pero en otros sectores, sobre todo proveedores de insumos de uso difundido, aún no se ha concretado una especialización intra-industrial. Como fuera señalado más arriba, muchas de estas actividades con alto grado de poder monopólico y capacidad de lobby han conseguido mantener ciertas barreras al comercio intra-regional, tal el caso de la siderurgia, metalurgia, pulpa y papel, ciertos productos petroquímicos, entre otros.

Es por este motivo que el proceso de consolidación del mercado ampliado debería ir acompañado de un mecanismo de defensa de la competencia común para evitar prácticas de abuso de posición dominante. Si bien MERCOSUR nunca logró acordar una disciplina común en esta materia, ésta se torna indispensable si realmente se avanza en la consolidación de un mercado único y ampliado.

El inicio de una nueva etapa del MERCOSUR requerirá de una reestructuración del marco institucional. El organigrama debería simplificarse ya que el actual es un galimatías difícil de comprender y, lo más importante, es inoperante. El Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano superior del MERCOSUR que le incumbe la conducción política del acuerdo. Del CMC dependen 5 grupos de trabajo y 22 reuniones de ministros y altas autoridades. El Grupo Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo del MERCOSUR. De él dependen 7 foros, comisiones y un observatorio; 6 grupos; 18 subgrupos de trabajo; 13 reuniones especializadas y 12 grupos ad hoc.

A la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM), órgano encargado de asistir al Grupo Mercado Común, compete velar por la aplicación de los instrumentos de política comercial común acordados por los Estados Parte para el funcionamiento de la unión aduanera, así como efectuar el seguimiento y revisar los temas y materias relacionados con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-Mercosur y con terceros países. La CCM tiene a su cargo 8 comités técnicos.

 

¿Qué debería contemplar el aggiornamento del MERCOSUR?

1. En primer término, un rediseño de la estructura arancelaria que debería contemplar una reducción de las alícuotas y un escalamiento del arancel que procure que procure moderar la discriminación en la protección efectiva de las diversas actividades económicas.
2. Asegurar la prevalencia del “mercado ampliado y único”. Esto es, asegurar la libre circulación de bienes y servicios en el territorio del MERCOSUR sin ningún tipo de barreras al comercio.
3. A través de algunos de los numerosos grupos de trabajo, comités técnicos y demás organismos dependientes del Grupo Mercado Común y de la Comisión de Comercio del MERCOSUR debería monitorearse el efectivo cumplimiento del desmantelamiento de las barreras al libre comercio regional.
4. Si bien MERCOSUR nunca llegó a implementar un régimen de defensa de la competencia común, debería acordarse algún mecanismo que vigile y controle abusos de posición dominante.
5. Fortalecer el entramado institucional del MERCOSUR asignándole al CMC, al GMC y a la Comisión de Comercio capacidad de imposición de la normativa vigente. Estos organismos deberían tener una determinada capacidad de “enforcement” para lograr la vigencia de las normas consensuadas.

La propuesta no es una tarea simple y de corto plazo. Aspira a contar con un acuerdo regional más profundo. Y este aggiornamento de MERCOSUR requiere de una fuerte decisión política de los países socios en el convencimiento de que el esfuerzo mancomunado fortalecerá el poder de negociación del acuerdo regional. De ahí la importancia que tiene consolidar la unión aduanera y no retroceder a un área de libre comercio. Un acuerdo de integración es, esencialmente, una estrategia geopolítica.

* Director de la Maestría en Relaciones Económicas Internacionales de la FCE de la UBA

---

[1] Jacob Viner (1950): The Custom Union Issue, Carnegie Endowment for International Peace – Stevens & Sons, Nueva York- Londres

[2] Por “creación de comercio” se entiende que un país socio de la unión aduanera sustituye un bien producido localmente por uno producido por un socio de manera más eficiente; en tanto que por “desvío de comercio” se entiende la sustitución de un bien importado desde un tercer país por uno producido ahora por un socio de manera menos eficiente. En ambos casos, estos movimientos son consecuencia de la eliminación de los aranceles entre los socios.

[3] W.Max Corden (1972): “Economies of Scale and Customs Union Theory”, Journal of Political Economy, Vol.80, N° 3

[4] El arancel consolidado es el que ha sido declarado ante la OMC. El mismo actúa como el arancel máximo que se puede fijar a las importaciones. El aplicado es el arancel que efectivamente se han fijado a las importaciones.

[5] Debo esta observación a Juan Carlos Hallack.