Por Oscar Cetrángolo* y Juan Carlos Gómez Sabaini**
A pesar de haberse registrado un importante crecimiento económico durante la última década, que fue acompañado por mejoras ostensibles en los principales indicadores socioeconómicos, los países de América Latina aún muestran un elevado nivel de informalidad en el mercado laboral, que se transforma en un ámbito de reproducción de la pobreza y expansión de la desigualdad, al mantenerse grandes porciones de los trabajadores y sus familias sin la adecuada protección a los riesgos de la vejez, salud, desempleo y otros que forman cada sistema de seguridad social. En ese contexto adquieren crucial importancia las políticas tendientes a facilitar el tránsito hacia la formalización laboral, que garantizaría la ampliación de la cobertura de beneficios sociales.
Los esquemas tradicionales de protección social de carácter contributivo, así denominados por alcanzar exclusivamente a quienes realizan contribuciones como porcentaje de sus salarios para financiar las prestaciones, han mostrado limitaciones para alcanzar dicho objetivo, especialmente cuando se trata de los sectores más desprotegidos de la población. La introducción de mecanismos de seguridad social de alcance más general y no necesariamente financiados con cargas sobre los salarios ha surgido como una alternativa complementaria en varios de los países de la región, buscando que el alcance de las coberturas no dependa exclusivamente de la situación laboral de cada ciudadano.
Pese a los efectos negativos del incumplimiento en el pago de las contribuciones, el estudio de la evasión de cargas sobre los salarios no parece haber recibido hasta el momento la suficiente atención por parte de los gobiernos ni los especialistas, tanto en términos de una necesaria discusión conceptual como de la medición de la magnitud de este fenómeno.
En un intento para cubrir esa falta, la CEPAL acaba de publicar un estudio realizado por Gómez Sabaini, Cetrángolo y Moran, que pretende avanzar en la cuantificación de las brechas existentes entre la recaudación potencial (si no hubiera incumplimiento) y efectiva en concepto de aportes y contribuciones a la seguridad social en tres países de la región: Argentina, Colombia y Perú. Las mediciones realizadas, consideraron en todos los casos los subsistemas de pensiones y salud.[1].
Para el caso argentino, se utilizaron las recientemente publicadas Cuentas Nacionales base 2004 (complementadas con las cifras de la base 1993) y el año de estimación fue el 2007. Los resultados obtenidos muestran que la tasa de evasión contributiva de los asalariados y no asalariados (autónomos y monotributistas) se ubica en torno al 23% de la recaudación teórica y representa una pérdida de financiamiento para los sistemas de pensiones y obras sociales cercana a1,6% del PIB de 2007.
A diferencia de la evasión de otros impuestos, que representa un costo fiscal equivalente a los recursos no recibidos, en el caso de las cargas sobre los salarios el costo para el Estado es equivalente a los recursos que deben ser destinados a financiar las prestaciones que el Estado deberá brindar a quienes evaden, con independencia de su aporte. Esta situación es muy diferente en cada país. En el extremo, en un país donde solo se brinde cobertura a quienes aportan, el costo fiscal sería nulo, aunque muy elevado el costo social.
Argentina, con niveles de cobertura más elevados que Perú y Colombia, es el único país donde el porcentaje de mayores de 65 años que recibe pensiones supera ampliamente a la proporción de asalariados que realiza aportes y contribuciones. Dado que se brinda cobertura mediante medidas de emergencia (moratorias) con independencia de los aportes y contribuciones realizados, la evasión sería una buena aproximación a su costo fiscal. Diferente sería si, en el futuro, esas medidas de emergencia no estuvieran vigentes[2]. En el caso de prestaciones de salud, los informales en Argentina tienen cobertura en el sistema público. Como la provisión de servicios de atención de la salud se encuentra descentralizada a las provincias y algunos municipios, son los gobiernos subnacionales los que deberán afrontar el costo fiscal de la evasión.
Más allá de estas consideraciones, los resultados y conclusiones obtenidos evidencian la importancia de que los gobiernos logren incrementar la recaudación de cargas sobre los salarios, reduciendo los niveles de evasión contributiva. Deben ser controladas adecuadamente las modalidades de subcontratación que eluden el pago de cargas sobre el salario y, tal vez más importante, evitar que los gobiernos usen esa modalidad en sus propias contrataciones brindando un ejemplo muy negativo. Todo ello redundaría en la mejora de los esquemas contributivos, al incrementar el financiamiento y cobertura de los seguros de pensiones y salud. Adicionalmente, también se mejorarían las perspectivas de los esquemas no contributivos, al reducirse la proporción de población que deba ser atendida con recursos de rentas generales. En la región se están discutiendo y poniendo en marcha programas para asegurar pisos de protección social universales.
Los problemas que se han debido enfrentar en la elaboración del citado informe llaman la atención sobre la necesidad de mejorar la apreciación del fenómeno de evasión. Los resultados de estas estimaciones no pueden ser tomados más que como una primera aproximación a una estimación difícil de realizar con la información hoy disponible. Resulta imprescindible mejorar las bases de información y la consolidación de rutinas de estimación de la evasión previsional para los gobiernos de los países de la región. Ello permitirá un seguimiento del problema y la paulatina mejora en los diagnósticos y elaboración de políticas para hacerle frente.
[1]La metodología de cálculo se basó en la información proveniente de Cuentas Nacionales y debió ser adaptada en cada caso en particular en función de la disponibilidad estadística y los parámetros de cada esquema contributivo. Asimismo, la disponibilidad de información también determinó la elección de los períodos para los que se realizaron las estimaciones de cada caso.
[2] Acaba de ser aprobada una nueva moratoria previsional, que se anuncia como la última.
*Es profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE, UBA; Director y docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y miembro del CIDED, UNTREF.
**Es Contador Público Nacional, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, Ph. D. en Economía con especialización en Finanzas Públicas (Universidad de Columbia, NewYork, 1969). Realizó el Master of Arts en Desarrollo Económico (Center for Development Economics, Wílliams College, Mass).
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