Un paso más en la aproximación MERCOSUR – Alianza del Pacífico

Ricardo Carciofi* y Rosario Campos**

A propósito de la Primera Cumbre Ministerial del MERCOSUR y la Alianza del Pacífico (AP) realizada el 7 de abril en Buenos Aires, esta nota señala algunos aspectos de relevancia sobre ambas iniciativas de integración, los flujos comerciales entre ellas, la red de acuerdos existentes que las vinculan, para luego destacar algunas prioridades en la aproximación entre ambos bloques.[1]El MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y la AP (Chile, Colombia, México y Perú) son iniciativas de integración de diferente naturaleza. Mientras el primero es una unión aduanera imperfecta, la AP- cuya creación es más reciente (2011)- aspira a constituir una zona de libre comercio entre sus miembros. Con respecto a las estrategias comerciales, mientras los países de la AP han construido una amplia red de acuerdos con importantes mercados extra-regionales (ver Anexo 1), el progreso de la agenda externa del MERCOSUR ha sido escaso, lo que ha erosionado su posicionamiento en terceros mercados. En cuanto al grado de integración, las diferencias entre uno y otro esquema son notables. El comercio intrazona del MERCOSUR representó 15% del total en 2015, lo cual si bien es bajo en términos de otros bloques extra-regionales, contrasta con los registros de la AP: el comercio de sus miembros es solo 3%. Asimismo, el bloque del Sur tiene cierto nivel de comercio intra-industrial[2] -en sectores como el químico, automotor, etc- que está ausente en la AP. El despliegue del complejo automotor es un hecho saliente del MERCOSUR y no se encuentra algo equivalente en la AP. Ambos bloques revisten singular importancia económica desde el punto de vista regional –el MERCOSUR representa 49 % del PBI de América Latina y la AP alcanza a 37 %. El MERCOSUR concentra 31% de las exportaciones de la región y la AP 60%.

El comercio MERCOSUR-AP                                                       

A pesar de las proximidades geográficas y el tamaño de las economías, el nivel de intercambio comercial entre ambos bloques es escaso y ha venido declinando en los últimos años. En 2015, las exportaciones totales de los países del MERCOSUR a los de la AP se ubicaron en torno a US$ 17.000 millones, y las importaciones fueron casi US$ 14.000 millones.[3] Las ventas externas del MERCOSUR a la AP se vienen reduciendo desde 2012, en un contexto de caída del comercio mundial y regional. La AP viene perdiendo relevancia como destino de las exportaciones del MERCOSUR: representaba en torno a 10% en 2003-2006 y en 2015 fue 6,5%. Desde el punto de vista de la AP, el origen MERCOSUR representaba en torno a 6,5% de las importaciones totales en 2004-2007 y en 2015 fue 3,9%. La pérdida de participación en el mercado de la AP para los países del MERCOSUR es resultado de diversos factores entre los que no puede excluirse una erosión de preferencias frente a otros competidores, en el marco de la amplia red de acuerdos que vienen estableciendo los países de la AP con socios de extra-zona.

Considerando las cuatro primeras Secciones del Sistema Armonizado, las ventas de productos agroindustriales^[4] del MERCOSUR a la AP sumaron US$ 4.238 millones en 2015. Las exportaciones agroindustriales se redujeron desde 2013 y representan un cuarto de las exportaciones del MERCOSUR a la AP. El MERCOSUR es exportador neto en este sector: registra un superávit de casi US$ 3.000 millones. Así, el comercio agroindustrial es de escasa magnitud y los principales productos exportados son poroto, pellet y aceite de soja, cereales, carne bovina, porcina y aviar.

Tomando en consideración los datos anteriores parece plausible explorar el potencial de expansión de los flujos comerciales totales, y en particular del comercio agroindustrial apuntando a una mayor integración productiva, tal como lo sugieren las negociaciones en curso.

Acuerdos comerciales entre países de ambos bloques

Si bien llama la atención el bajo nivel comercio entre ambos bloques, el fenómeno no pareciera estar explicado en principio por los elementos clásicos de la política comercial. Los 8 países del MERCOSUR y la AP forman parte de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), que constituye el marco jurídico para una amplia red de Acuerdos de Complementación Económica (ACE). Los ACE vinculan a todas las economías de ambos bloques, con excepción de México-Paraguay (Cuadro 1).

 

En el marco de los ACE mencionados, una parte significativa del comercio entre el MERCOSUR y la AP se encuentra teóricamente libre de aranceles: los cronogramas de desgravación establecidos en los acuerdos ya se han cumplido (Chile) o están próximos a cumplirse (Colombia y Perú), o bien los productos se benefician de preferencias fijas o contingentes arancelarios.

Existen, no obstante, dos obstáculos principales para la ampliación de los flujos comerciales entre el MERCOSUR y la AP en el marco de los acuerdos existentes.

En primer lugar, los acuerdos que vinculan respectivamente a Argentina y Brasil con México tienen una cobertura muy limitada: solamente el 8% de las exportaciones y 12% de las compras del MERCOSUR a México fluyen teóricamente libres de aranceles. Así, pues, la relación con México de las dos economías más grandes del MERCOSUR constituye el eslabón faltante en la red de ACEs que vinculan ambas iniciativas.

En segundo lugar, el hecho de que un producto teóricamente se beneficie de una preferencia determinada no significa que efectivamente esta se aproveche. [5] Como gran parte de los acuerdos analizados son de carácter amplio, los países reciben beneficios arancelarios en un conjunto de ítems en que no cuentan con un potencial exportador, ni lo pueden desarrollar en el corto y mediano plazo. Además, algunos países tienen una oferta exportable concentrada, lo que limita las posibilidades de utilizar muchos de los beneficios arancelarios recibidos. En varios casos, las preferencias no son plenamente aprovechadas porque el comercio tiene lugar por fuera del acuerdo (ALADI, 2013). Entre los factores que podrían desincentivar el aprovechamiento de la preferencia se encuentran los requisitos de origen y otras exigencias complementarias (normas técnicas, fitosanitarias, etc). Si dichas reglas son muy restrictivas, su cumplimiento incrementa los costos de producción a tal punto que contrarresta total o parcialmente el beneficio que deriva de la preferencia.

Algunas prioridades en la relación MERCOSUR-AP

Según se ha visto arriba, la aproximación entre MERCOSUR Y AP tiene potencial de crecimiento. Más aún, en la actual coyuntura internacional en la que la renegociación del NAFTA plantea algunos interrogantes para México, se abre un nuevo espacio para la negociación entre ambos bloques. De manera similar, los otros países de la AP que tienen acuerdos de libre comercio con Estados Unidos tampoco estarían exentos de riesgos frente a una escalada proteccionista que dificulte su acceso al mercado estadounidense.[6]

Frente a este espacio de mayor convergencia de objetivos entre el MERCOSUR y la AP, se pueden identificar algunos elementos que podrían dinamizar el comercio entre ambos. Se destaca, en primer lugar, la conveniencia de completar la negociación comercial con México. Esta constituye un instrumento clave para ampliar el intercambio entre las mayores economías de la región. Los avances logrados en el marco de ALADI ofrecen la plataforma para ese trabajo. Argentina y Brasil han iniciado acciones en ese sentido y deberían avanzar formalmente en procesos de negociación para ampliar los acuerdos con ese país.

Segundo, y también en el plano de la ALADI, los ACE resultan un instrumento útil, pero que puede ser mejorado para aumentar su utilización. Corresponde avanzar en la eliminación de obstáculos y perfeccionamientos de los ACEs para dar mayores certidumbres en el acceso a mercados y la utilización plena de las preferencias recíprocamente otorgadas.

Tercero, es positiva la hoja de ruta suscripta en abril de 2017 para un mayor acercamiento entre ambos bloques, referida en el Comunicado conjunto. Las líneas de trabajo no se centran tanto en la liberalización comercial -que como se vio, se encuentra avanzada- sino que comprenden tópicos tales como facilitación del comercio de bienes/ventanillas únicas de comercio exterior (VUCE), cooperación aduanera, promoción comercial, apoyo a las PYMES, cadenas regionales de valor/acumulación de origen, barreras no arancelarias y facilitación del comercio de servicios. [7]

Finalmente, si bien estas líneas de acción resultan relevantes, es necesario tener en cuenta que una mayor aproximación económica y comercial entre ambos bloques es un curso que exige continuidad en el tiempo y que las magnitudes involucradas representan hoy una fracción relativamente menor del intercambio mutuo. No obstante, parece oportuno que las políticas públicas permitan ampliar un espacio de negociación que conduzca a la profundización de la integración regional.

 

 

Bibliografía

ALADI. 2013. Evolución del comercio negociado 1993-2012 y aprovechamiento de las preferencias arancelarias en 2012. ALADI/SEC/Estudio 203. Montevideo.

Campos, Rosario y Carciofi, Ricardo. 2016. Alianza del Pacífico-MERCOSUR: comercio agroindustrial y los acuerdos comerciales. Documento de Trabajo, Grupo de Países Productores del Sur. GPS.

Campos, Rosario y Gayá, Romina. 2016. MERCOSUR: Su estado de implementación y su relación con otras iniciativas de integración regionales y multilaterales. Trabajo realizado para el Sector de Integración y Comercio del BID.

Economist Intelligence Unit. 2017. Good Neighbor Gone Bad: Policy Risks for Mexico and Latin America Under Trump.

Gayá, Romina y Michalczewsky, Kathia. 2014. El comercio intrarregional sudamericano: patrón exportador y flujos intraindustriales. IDB-TN#583. Buenos Aires: BID-INTAL

Lucángeli, Jorge. 2007. La especialización intraindustrial en MERCOSUR. CEPAL. Serie Macroeconomía del desarrollo. Diciembre.

[1] Esta nota se basa en Campos y Carciofi (2016).

[2] Gayá y Michalczewsky (2014) y Lucángeli (2007).

[3] Las exportaciones del MERCOSUR fueron US$ 264 mil millones y las importaciones US$ 250 mil millones.

[4] Si se consideran las Secciones I a IV de la NCM como una definición posible de los productos agroindustriales, debe observarse que quedan excluidos algunos productos que la OMC considera agrícolas como el algodón, lana y fibras textiles vegetales mientras que se incluyen pescado y sus preparaciones, que la OMC considera no agrícolas. Cabe aclarar que se consideró esta definición para hacer más simple el análisis y procesamiento de la información estadística.

[5] Así, si los productos no cumplen la regla de origen o si entran por fuera del contingente arancelario, la transacción se encuentra excluida del tratamiento preferencial. Esto es diferente del hecho de que el comercio se pueda canalizar por tratamiento preferencial y los agentes involucrados no se acojan al beneficio.

[6] Véase EIU (2017)

[7] En el marco de las reuniones MERCOSUR-AP, se destaca el acuerdo firmado entre Argentina y Colombia para eliminar aranceles en el comercio bilateral de vehículos – que permitirá a Argentina exportar un cupo creciente de vehículos a Colombia hasta alcanzar 42.000 unidades anuales en el cuarto año de implementación – En contrapartida, se amplía el cupo para el ingreso de productos colombianos al mercado argentino de los sectores de plásticos, automotores y agroquímicos.

* Ricardo Carciofi, IIEP-UBA. Master en Desarrollo, Universidad de Sussex, Inglaterra y Estudios de Doctorado en la misma Universidad. Licenciado en Economía, Universidad de Buenos Aires.

** Rosario Campos, FCE-UBA. Licenciada en Economía de la Universidad de Buenos Aires y Magíster en Economía de la Universidad de San Andrés.