Por Ricardo Carciofi*
Las noticias periodísticas dan cuenta de que la disputa EEUU-China se ha instalado como un hecho cotidiano. La crónica ha estado mayormente referida a cuestiones comerciales y comenzó en el mes de Febrero de 2018 con la decisión de la administración estadounidense de aplicación de salvaguardias a la importación de paneles solares y lavarropas de cualquier origen.[1] A la luz de los hechos posteriores, la cuestión parece poco menos que anecdótica: la medida recayó en un volumen de compras poco significativa (us$ 10 mil millones) de los cuales China aporta una fracción menor. A partir de entonces las restricciones comerciales estadounidenses se multiplicaron afectando a varios de sus socios, pero principalmente a China. En la actualidad, casi 45 % de las importaciones estadounidenses provenientes de China (us$ 250 mil millones) han sido objeto de aranceles extraordinarios (Cuadro 1).
Recíprocamente, el país asiático ha respondido con medidas de protección sobre 90 % (us$ 110 mil millones) de las importaciones provenientes de EEUU.[2] En conjunto, casi el 1,8 % del comercio mundial de bienes ha quedado atrapado en el conflicto.
Frente al panorama descripto la pregunta obvia es cómo puede explicarse el desarrollo tan acelerado y en escala nunca vista de una disputa comercial bilateral. El tema es amplio y tiene una historia con aristas que serían imposibles de cubrir dentro de los límites de esta nota. Por tanto, con la intención de delimitar el análisis, el texto siguiente está circunscrito a tres cuestiones. En primer lugar, se argumenta que la manera más apropiada para comprender el tema es ubicarlo en una esfera que excede la dimensión del comercio y corresponde a la órbita de la geopolítica. En segundo lugar, se ofrece una serie de razones por los cuales consideramos que la situación habrá de prolongarse en el tiempo, con consecuencias para la organización de la economía mundial. Finalmente, y aunque en principio el problema parece ubicarse fuera de las fronteras de Argentina, hay diversos canales que tienen incidencia para la economía del país, especialmente atendiendo a su inserción en los flujos internacionales de comercio y finanzas.
La definición geopolítica como precedente de decisiones comerciales.
Si bien es cierto que a la hora de identificar el punto de inicio de la disputa las referencias remiten al comienzo de 2018, sería erróneo adjudicar el centro de la escena al USTR.[3] Más bien hay una definición anterior del año 2017 y que se encuentra explicitada en la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), un documento de la Oficina de la Presidencia de EEUU. [4]
Este trabajo es una extensa y detallada exposición de las amenazas que comprometen la seguridad de Estados Unidos –terrorismo islámico, proliferación nuclear, vulnerabilidades fronterizas, entre otros. En particular, el documento señala que la agresión económica que ha experimentado EEUU y las prácticas desleales del comercio han debilitado a la economía americana y han trasladado inversiones y empleos al extranjero perjudicado el trabajo doméstico. La estrategia de seguridad es propuesta como un planteo integral y un instrumento para poner en práctica el slogan de campaña del Presidente Trump: Make America great again.
Respecto de China se señalan tres amenazas específicas que constituyen un desafío a la seguridad de EEUU, a saber: i) existe un interés de erosionar la prosperidad de los EEUU y controlar información y datos limitando las libertades y expandiendo la capacidad militar china; ii) está comprobada la apropiación ilegal de innovaciones y desarrollos tecnológicos que llevan a una competencia desleal con sociedades que operan en libertad y bajo las premisas del mercado; iii) China procura desplazar a los EEUU de la región Indo-Pacífico, extender los alcances del modelo de liderazgo del estado y reordenar la región en su favor. [5]
Seguridad nacional y aranceles.
Bajo el amparo de tal diagnóstico y semejantes definiciones estratégicas es interesante reparar en los instrumentos de política comercial desplegados por la administración Trump. Con posterioridad a la decisión de Febrero del año pasado citada al inicio, el Presidente recurrió en el mes de Marzo de 2018 a una norma de 1962, dictada en plena Guerra Fría, que permite la aplicación de medidas de protección cuando se juzga que los flujos comerciales en cuestión ponen en riesgo actividades que son esenciales para la defensa nacional. [6] EEUU utilizó por última vez este encuadre legal en 1986.[7] Así entonces, con la renovada aplicación de esta ley, se impusieron aranceles de 25 % a las importaciones de acero y 10 % al aluminio (en conjunto alrededor de us$ 48 mil millones) proveniente de cualquier origen, la Unión Europea, Corea del Sur, Canadá, México y Argentina entre otros entre otros. La decisión despertó una enérgica respuesta de los países más afectados, tanto a nivel bilateral como de la OMC. Esto obligó a una revisión de la medida por parte de EEUU otorgando excepciones y retrotrayendo la situación al punto de partida.[8] China, sin embargo, quedó comprendida en dicha medida (afectando us$ 2.7 mil millones de exportaciones por este concepto). La reacción comercial de China no se hizo esperar –impuso aranceles a una serie de productos por valor de us$ 2.4 mil millones- e indujo al USTR a iniciarle una disputa en la OMC por entender que las razones de seguridad nacional no podían ser motivo de represalia. El proceso está pendiente de solución.
Competencia desleal: una ruptura con el pasado.
Un nuevo paso en la escalada de acciones comerciales fue adoptada el 15 de Junio, esta vez dirigida específicamente a China: EEUU impuso aranceles de 25 % sobre diversas importaciones de ese origen por un valor total de us$ 50 mil millones. China respondió de manera inmediata con una medida de similar alcance gravando las compras americanas. En esta ocasión la decisión china se focalizó muy selectivamente sobre los productos agrícolas, con el propósito explícito de afectar las regiones que albergan el voto que apoyó a Trump en su campaña de 2016.
Nuevamente, la acción comercial estadounidense de mediados del año pasado procuró su fundamento legal en un objetivo más amplio. La decisión estuvo amparada en este caso en la así llamada Sección 301 de la ley de comercio de 1974, referida a prácticas desleales que serían violatorias de acuerdos comerciales existentes. Aquí también hay un dato relevante. Desde 1995 en todas las situaciones en que EEUU entendió que los hechos podrían encuadrarse dentro de la Sección 301, los casos fueron tramitados dentro de la OMC. La iniciativa de Trump de aplicar esta norma en forma directa a China representa una ruptura significativa de la política y la práctica seguida por el USTR desde la creación del organismo.
En cuanto a las justificaciones utilizadas, éstas parecen responder a una especificación de detalle de las consideraciones generales expuestas en el documento estratégico de la ESN. Así se acusa a China de transferencia obligada de tecnología a través de fusiones con socios locales, se detectan comportamientos desleales en materia de propiedad intelectual apropiándose gratuitamente de los mismos, se señalan intrusiones en las redes informáticas para apropiarse de información y se denuncia que se impulsan inversiones y adquisiciones de compañías estadounidenses para favorecer la política industrial de China –Made in China 2025. [9]
Los restantes episodios de la historia son más recientes y nos acercan incluso a estas latitudes. En Setiembre 2018 EEUU amplió en us$ 200 mil millones adicionales la cobertura de bienes sujetos a un arancel de 10 %, advirtiendo que la tasa se elevaría al 25 % en caso que las negociaciones con China no llegaran a un acuerdo satisfactorio. China hizo lo propio afectando las compras estadounidenses por us$ 60 millones. La reunión del G-20 en Buenos Aires ofreció la oportunidad para el diálogo bilateral y la adopción de una tregua. Las conversaciones siguieron hasta el pasado mes de Mayo, pero no alcanzaron resultados positivos y dispararon la siguiente ronda de aumentos tarifarios. Ambos países elevaron respectivamente sus aranceles al 25 % sobre las listas de productos incluídos en la ronda de Setiembre.
Hasta aquí el resumen de los hechos principales, pero que no agotan la historia.[10] En las últimas semanas se han sucedido nuevos episodios: la empresa de telecomunicaciones Huawei ha sido ubicada por el Departamento de Estado en una lista restrictiva, los países que operen sus redes de 5G con empresas chinas fueron advertidos de la aplicación de controles especiales por parte de EEUU, China ha anunciado que tiene previsto limitar las exportaciones de tierras raras, el Presidente Trump anuncia que aplicará aranceles del 25 % a las restantes importaciones de China que no habían sido alcanzadas en 2018, etc. Presumiblemente la lista habrá de continuar.
La disputa será prolongada.
La reseña anterior ofrece una idea aproximada de la complejidad de la cuestión, tanto en sus fundamentos como en su trámite normativo. Si se corre el velo de la dimensión comercial, aparece claro que la posición estadounidense está orientada a contener a China.[11] Aun cuando en el lenguaje utilizado por los documentos oficiales, por ejemplo el ESN, el acento es puesto en la incompatibilidad de sistemas (estado vs mercado) y de valores (democracia vs. autoritarimo y restricción a las libertades individuales), la cuestión de fondo es la pérdida relativa de gravitación de EEUU en la economía mundial.[12] Del otro lado, la posición de China, especialmente desde la llegada de Xi Jin Ping, ha sido continuar su expansión ofreciéndose incluso como un miembro confiable de la comunidad internacional y en apoyo de la globalización.
Ubicado en ese plano hay dos consideraciones adicionales que abonan la hipótesis de una disputa de larga duración. Estados Unidos ingresó a este proceso conflictivo y de ruptura con la tradición de su propia estrategia comercial, bajo el liderazgo de Trump. La prédica anti-comercio sorprendió a los apoyos del partido republicano, usualmente alineados con el libre comercio y al mismo tiempo tuvo la cualidad de desubicar a los demócratas. La destrucción de empleos de manos del comercio ha sido una bandera tradicional del Partido Demócrata, frecuentemente inclinado a posiciones proteccionistas. Conforme han ido corriendo los meses las diferencias partidarias en Washington respecto de China se han ido estrechando. Crece la idea que “algo hay que hacer” con relación a este frente. La cuestión habrá de estar presente en la carrera electoral del año próximo. En este mismo plano de la política y mirando hacia Pekín, también cabe señalar que el segundo mandato de Xi Jin Ping iniciado el año pasado estuvo acompañado por una reforma constitucional que habilita su reelección. Desde este ángulo, no es dable esperar muchos cambios en los cursos de acción.
La segunda cuestión se relaciona con la modalidad táctica en materia de política comercial aplicada por Trump. Tanto las medidas aplicadas como los aspectos operacionales que vienen amparando su aplicación han llevado al límite de supervivencia a la OMC. Los reclamos que están planteados con relación a China difícilmente se puedan procesar en ese ámbito, lo cual ubica al organismo en una zona próxima a la irrelevancia. Aquí cabe recordar que el ingreso de China a la OMC implicaba la adopción de reformas tendientes a transformar su economía bajo reglas de mercado, tarea para la cual se otorgó un plazo de quince años. En contraprestación, EEUU fue desmantelando progresivamente las medidas de protección que históricamente aplicaba al país asiático (Gráfico 1). [13]
Sin embargo, la transformación de China no solamente no se materializó sino que en el ínterin la expansión de su economía puso en jaque las reglas cristalizadas en el sistema de comercio multilateral. En este respecto, la administración de Trump no ha hecho más que elevar el grado de insatisfacción que venía manteniendo EEUU respecto de la OMC. Esta posición se ha expresado de diversas formas, pero de manera especial en el bloqueo estadounidense al funcionamiento del Órgano de Apelación de diferencias, impidiendo la designación de nuevos jueces en el cuerpo.[14] A fines de este año, de persistir la falta de renovación de sus miembros, se producirá la paralización de dicha instancia. Y con ello, todo el mecanismo de solución de diferencias quedará detenido.
La disputa transcurre fuera de las fronteras de Argentina, pero nos afecta.
En el centro del conflicto que se ha discutido arriba se encuentran dos países que en conjunto representan casi el 35 % de la economía mundial, y sus repercusiones directas e indirectas son aún más amplias. Parece bastante obvio que este escenario es relevante para Argentina porque sus implicaciones son múltiples. De manera esquemática se pueden distinguir cuatro canales principales.
En primer lugar, se destaca el impacto que las consecuencias de las medidas comerciales sobre el crecimiento global. En un reciente trabajo, el FMI advierte que las sanciones que afectan el comercio entre EEUU y China significarían una disminución de 0.3 % del PBI mundial en el corto plazo. El estudio identifica no sólo los efectos disruptivos en las cadenas globales de suministro sino también el impacto de la mayor incertidumbre sobre las decisiones de inversión.[15] A su vez, las inestabilidades resultantes, como se ha podido comprobar, repercuten en los mercados financieros afectando particularmente a los mercados emergentes.
En segundo lugar, otro hecho a destacar es la crisis que afecta a la OMC y con ello al sistema multilateral de comercio. Todo parece indicar que se marcha a una situación donde resultará muy difícil aplicar las cláusulas propias de dicho acuerdo porque se carece de los mecanismos para hacer valer su vigencia. En ausencia de reglas habrán de prevalecer las decisiones unilaterales las cuales, como es obvio, son proporcionales al poder que disponen quienes las aplican. Para un país de menor tamaño como Argentina, la cuestión reviste importancia y exige seguir atentamente el escenario internacional e identificar aquellos aspectos con mayor incidencia para la economía nacional, aun cuando sea escasa la capacidad para influir sobre los resultados.
En tercer lugar, las medidas elegidas por las partes en conflicto afectan de modo particular al comercio agrícola: las sanciones de China se impusieron sobre productos primarios y, a su vez, EEUU ha decidido mantener y ampliar los subsidios a su sector agropecuario para moderar las pérdidas asociadas a los aranceles.[16] Así, en el caso de la soja, la primer ronda de decisiones ha tenido impacto bajista en los precios, aún cuando se han dado cita otros factores –triangulación del comercio, inundaciones en EEUU y la peste porcina en China- y es difícil aislar cada uno de ellos. Más allá de esto, no sería desacertado prever que están dadas las condiciones para un incremento de stocks en EEUU y para incentivar la sustitución de importaciones en China de manera de asegurar su seguridad alimentaria. El desafío está planteado y requiere también atención.
Finalmente, cabe tener presente que tanto EEUU como China son, por diferentes razones, socios de importancia estratégica para Argentina, no sólo por el nivel de intercambio comercial sino por la presencia difundida de empresas e inversiones en diversos sectores.[17] Si la disputa se prolonga y crecientemente comienza transitar en clave de “guerra fría”, parece natural que cada uno de los polos en conflicto habrá de ejercer su gravitación de acuerdo a los resortes disponibles. Si así fuera, Argentina deberá realizar un ejercicio continuo para balancear las ventajas y compromisos que se asumen en cada caso. Este es un desafío que también se extiende al ámbito regional, y al MERCOSUR en particular.
A modo de conclusión
El principal argumento que se ha expuesto en esta nota es que la disputa entre EEUU y China es, en rigor, un conflicto por la hegemonía global. Las medidas comerciales enmascaran un proceso más complejo y que transcurre en niveles múltiples. Siendo así, el escenario más probable es su prolongación en el tiempo. Aún cuando se superen en el futuro algunos de los diferendos comerciales es difícil imaginar una vuelta al terreno conocido: el multilateralismo bajo el liderazgo de EEUU, especialmente de sus años de mayor brillo –que se inician con la caída del muro de Berlín hasta la Gran Recesión (2008) y que se prolongan con dificultad hasta 2017- pertenece al pasado. La propuesta de “Make America great again” deberá acomodarse a una nueva realidad de liderazgos compartidos. Es difícil saber cómo se procesa esto en la práctica. Lo cierto es que las reglas conocidas han dejado de aplicarse y todavía no han aparecido otras nuevas.
* Investigador Invitado, IIEP-UBA
[1] En la decisión de Febrero de 2018, EEUU se apoyó en una ley que data del año 1974 (Sección 203, referida a salvaguardias). Esta norma se había aplicado por última vez en el año 2001 para el caso del acero.
[2] A fines de 2018, las medidas de protección adoptadas por EEUU alcanzaban al 13 % de sus compras totales de bienes de todo origen. Para el caso de China, la fracción es significativamente menor: 6 % de sus importaciones de bienes.
[3] La agencia encargada de la política comercial externa de EEUU es la Oficina del Representante de Comercio de los Estados Unidos, USTR (United States Trade Representative). A su vez, el Departamento de Comercio, generalmente interviene en forma previa a la adopción de medidas arancelarias o de protección (salvaguardas, antidumping), realizando las investigaciones que dan soporte factual a las decisiones en esa materia.
[4] President of the United States (2017). National Security Strategy of the United States of America, The White House.
[5] Véase ESS, respectivamente, pag. 2, pp 21, pp 25.
[6] Congressional Research Service, 2019. Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress.
[7] El caso se planteó con respecto a las importaciones de la industria metal-mecánica (con origen en Japón y Taiwan) y se resolvió con un acuerdo voluntario de restricción de exportaciones con estos países.
[8] Argentina fue exceptuada de los aranceles, pero sus exportaciones quedaron sujetas a cuotas.
[9] Congressional Research Service, 2019. Enforcing US Trade Laws: Section 301 and China.
[10] Para una sinopsis integral de las recientes medidas comerciales comprendidas en la disputa, véase, Bown, C. y Kolb, M. 2019. Trump´s Trade War Timeline. Peterson Institute of International Economics.
[11] Las decisiones proteccionistas de la Presidencia de Trump también han recaído sobre importantes socios comerciales –Japón, Corea del Sur, Canadá, México, Australia. En todos los casos –incluso la reciente aplicación de tarifas a México para frenar la ola inmigratoria- se han utilizado argumentos de seguridad nacional (Sección 232, o bien la ley de emergencia económica, IEEPA, para el caso de México.)
[12] En 2018 el tamaño de la economía china era 23 % mayor que EEUU. En 2001, año del ingreso de China a la OMC, la economía estadounidense era 2,5 veces superior (medidas, en ambos casos, en términos de PPP).
[13] La relación comercial entre EEUU y China durante este período estuvo sujeta a un conjunto de medidas de protección especial que se acomodó no sin dificultades a la normativa de la OMC. Véase, Bown, C. 2019. The 2018 US-China Trade Conflict After 40 Years of Special Protection. 19-7 Working Paper. Peterson Institute of International Economics.
[14] Hillman, J. 2018. Three Approaches to Fixing the World Trade Organization Apellate Body: The Good, The Bad and the Ugly? Georgetwon IIEL working paper.
[15] FMI, 2019. World Economic Outlook.
[16] Illescas, N. Et al, 2018. El Arte de la Guerra Comercial. Implicaciones para la agroindustria argentina de la escalada del proteccionismo. Fundación INAI.
[17] Carciofi, R. 2015. Argentina-China: una asociación estratégica integral. Alquimias Económicas.
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