Por Andrés López*
En algunas entradas anteriores de este blog y en un trabajo recientemente publicado aquí, hemos abordado algunas temáticas vinculadas al fenómeno de las drogas ilícitas en el mundo y en la Argentina. Allí mostramos evidencia respecto de los pobres resultados y altos costos (económicos, sociales y sanitarios) del enfoque prohibicionista hasta ahora predominante a nivel global, y también sobre los primeros impactos (relativamente satisfactorios a nuestro juicio, según el relevamiento de estudios sobre el tema que elaboramos para el mencionado trabajo) de las experiencias de legalización/descriminalización en otros países (en particular sobre cannabis medicinal y recreacional en los EEUU).
Necesidad de un nuevo enfoque
Desde nuestro punto de vista, los principales argumentos para plantear una revisión del enfoque prohibicionista incluyen: i) su ineficacia para lograr sus propios objetivos (disminuir la demanda y la producción y aumentar los precios de las drogas ilícitas); ii) los elevados costos sociales que acarrea (e.g. estímulo a la formación de bandas criminales que usan la violencia y son capaces de corromper y hasta controlar porciones significativas del aparato estatal, enjuiciamientos y encarcelamientos masivos de pequeños vendedores y consumidores, impactos distributivos regresivos, etc.); iii) el hecho de que su balance costo-beneficio (gasto vs impactos) en materia de reducción de la prevalencia de consumos problemáticos es menor al de las campañas de prevención y rehabilitación y iv) (last but not least) su dudosa compatibilidad con las libertades individuales (algo sobre lo cual nuestra Corte Suprema de Justicia ya se expidió a través de dos fallos, Bazterrica y Arriola, en los ’80 y en los 2000). Son estos, creo, los aspectos centrales a analizar en cualquier debate sobre posibles reformas al status quo legal que hoy tienen las sustancias psicoactivas actualmente ilícitas en la Argentina (para más detalles sobre estos argumentos, ver el trabajo ya citado al comienzo de esta nota).
Sin embargo, los aspectos económicos también son parte del debate. Aquí hablamos básicamente de dos cuestiones: i) la posibilidad de que la legalización de algunas sustancias genere resultados fiscales positivos para las jurisdicciones que adoptan esas iniciativas (vía mayor recaudación impositiva); ii) la emergencia de nuevas industrias y negocios derivados que pueden crear empleos formales, tanto urbanos como rurales, así como eventualmente flujos de exportación.
La cuestión recaudatoria, de hecho, jugó un rol central en la abolición (en 1933) del experimento prohibicionista del alcohol en los EEUU. También emergió en los debates sobre legalización del cannabis recreacional en algunos estados de aquel país en años recientes. Sin embargo, la decisión sobre qué sistema impositivo adoptar en caso de legalizar el cannabis (más allá de que al nuevo negocio le cabría tributar el resto de los impuestos que pagan otras actividades económicas) no puede basarse principalmente en las perspectivas de recaudar más dinero para las arcas públicas. Por un lado, como ocurre con otros de los llamados “sin taxes” (e.g. alcohol, tabaco, apuestas, ciertos alimentos o bebidas con potencial de daño para la salud) un objetivo central de un impuesto específico sobre el cannabis sería desalentar su consumo. Por otro lado, hay que considerar que el nivel de impuestos específicos tampoco puede ser tan elevado como para fomentar la persistencia del mercado negro (que es lo que se busca eliminar con la legalización) –aquí pueden consultar una discusión sobre estos temas para el caso de los EEUU; en el caso uruguayo por el momento la marihuana está exenta del impuesto especial que pagan los cigarrillos y otros bienes para no desalentar el crecimiento del mercado legal. Finalmente, el resultado sobre las cuentas públicas debe incluir también el lado del gasto, donde se esperarían caídas en lo que hace a las actividades represivas (controles policiales, juicios encarcelamientos, etc.), pero a la vez podrían incrementarse las erogaciones en materia de tratamientos y rehabilitación si la legalización indujera aumentos significativos en la prevalencia de consumidores “problemáticos” (que son aquellos que sufren desórdenes y/o tienen altos niveles de dependencia de las sustancias psicoactivas). Esto ha llevado a que en algunos estados que legalizaron el consumo recreacional de marihuana en EEUU parte de la recaudación se asigne a programas de prevención y rehabilitación (por ejemplo, es el caso del estado de Washington). En todo caso, creo que sería erróneo plantear un debate sobre legalización del cannabis recreacional en la Argentina a partir de la búsqueda de mayor recaudación.
En cuanto a la dimensión “productiva”, hablamos no solo de que empresas legales (públicas o privadas) comiencen a abastecer el mercado que antes atendía la producción ilegal (básicamente vendiendo cannabis para ser consumido en la forma más usual, fumando, u a través de otras vías como la vaporización, por ejemplo), sino también de que emerjan nuevos negocios, incluyendo derivados como alimentos, bebidas o cosméticos. Asimismo, puede aparecer un mercado con mayores niveles de diferenciación en base a variedades, potencias, mezclas, lugares de consumo, formas de cultivo (e.g. cannabis orgánico), etc. del cannabis que se fuma recreacionalmente. Más aún, se abre el aparentemente amplio campo del cannabis medicinal (ver este post para un breve resumen de sus posibles usos en distintas patologías, aunque la investigación científica sobre el tema todavía es incipiente y falta evidencia concluyente en la mayor parte de los casos), cuya legalización ha sido aprobada en muchos países (alrededor de 30) y en numerosos estados de los EEUU.
Experiencia internacional reciente
No sorprende entonces que el avance hacia la legalización del cannabis medicinal y recreacional haya generado gran interés no solo en académicos y hacedores de política vinculados al área económica, sino también en inversores y empresarios (las mayores empresas cannábicas del mundo provienen de EEUU y Canadá). La consultora especializada BDS estima que las ventas legales de cannabis en EEUU (medidas a nivel minorista) llegaron a casi USD 10 mil millones en 2018[1] (de los cuales USD 4 mil millones fueron para usos médicos) y prevé una triplicación de esos valores para 2024 (la consultora BIS Research da cifras mayores para 2018, con más de USD 12,5 mil millones en EEUU y otros 500 millones en Canadá, y pronostica un nivel de ventas de USD 37 mil millones en 2025 sumando ambos países). El crecimiento del mercado se daría, en gran medida, por el mayor número de estados que están legalizando (o consideran hacerlo) ambas variedades de cannabis.
BDS en tanto estima que el mercado global llegará a USD 57 mil millones en 2027, de los cuales dos tercios se espera que vengan del segmento recreacional; la consultora Statista, por su parte, prevé un incremento desde USD 12 mil millones en 2018 a USD 32 mil millones en 2022. Más allá de que las proyecciones de las consultoras privadas suelen ser exageradas, el hecho es que en los EEUU ya existe un mercado importante y que ha venido creciendo a tasas altas (de menos de USD 7 mil millones en 2016 a los antes mencionados casi 10 mil millones de 2018 según datos de la consultora Statista).
A su vez, información de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (dependiente de Naciones Unidas) sugiere que la producción mundial legal de cannabis medicinal subió de poco más de una tonelada en 2000 a más de 400 en 2017. Gran Bretaña es el principal productor de preparaciones farmacéuticas en base a extracto de cannabis (64% del total mundial), seguido de Canadá (32%) e Israel (3%). Con casi 5 toneladas (de extractos y preparaciones) Gran Bretaña también fue el primer exportador mundial (70% del mercado). En tanto, EEUU fue el mayor importador (67% del mercado), seguido de Alemania (22%) e Italia (4%).
Adicionalmente, tanto el mercado recreacional como el medicinal generan repercusiones indirectas vía no solo compra de insumos y bienes de capital y venta de accesorios, sino también por la necesidad, por ejemplo, de servicios intensivos en conocimiento, como los de testeo de la composición de los productos, detección de contaminantes, presencia de agroquímicos, perfiles genéticos, análisis microbianos, etc. Informes privados estimaban que el tamaño del mercado global de servicios de testeo llegó a USD 1 mil millones en 2018.
En algunos países vecinos de la región también comienzan a observarse, tímidamente, tendencias similares, al menos según la información disponible vía medios de prensa y fuentes oficiales. Paraguay abrió en 2019 una licitación para elegir 5 empresas que tendrán licencia para participar de un programa de investigación sobre cannabis medicinal, las cuales estarán autorizadas para importar semillas, y luego realizar los correspondientes cultivos y producir aceite de cannabis y otros derivados con fines fundamentalmente de exportación. Uruguay (país, que cabe, aclarar legalizó el cannabis recreacional desde una perspectiva de salud pública y derechos humanos y no por su potencial repercusión económica), en tanto, ya ha otorgado 8 licencias para cultivos psicoactivos -3 medicinales y otros 5 recreativos- y otras 37 para cultivos no psicoactivos (con muy bajo o nulo contenido de TCH, el principal componente psicoactivo de la planta); asimismo, hay 8 licencias vigentes para proyectos de industrialización de diverso tipo y 17 para fines de investigación (según información del Instituto de Regulación y Control del Cannabis, IRCCA). El director de este instituto expresó en una nota periodística el año pasado que se esperaban crear entre 3 y 4 mil nuevos puestos de trabajo en los próximos años gracias a estos proyectos. Una parte importante de las inversiones proviene de empresas extranjeras y se orienta a la exportación.
En Colombia (donde el cannabis medicinal se legalizó en 2016), en tanto, ya hay 72 variedades registradas de semillas de cannabis (57 de carácter psicoactivo), 173 productores de semilla autorizados, 25 unidades de investigación en fitomejoramiento y 10 exportadores de semillas (según información de un reciente reporte de Fedesarrollo); a su vez, otro estudio informaba que había cerca de 100 fabricantes autorizados de derivados, aunque solo una fracción de ellos estaba operando al presente. El trabajo de Fedesarrollo estima que se crean 17 puestos de trabajo formales por hectárea en la producción de cannabis en dicho país (similar al de la floricultura). El tamaño medio de las empresas estudiadas es de 2 hectáreas. Los salarios representan más de la mitad de los costos, y las materias primas otro 18% (aunque se aclara que son datos de una muestra no representativa). Se estima asimismo que con el número de hectáreas ya cultivadas en 2020 se podrían alcanzar más de USD 100 millones de exportaciones y se generarían más de 1200 empleos directos (con proyecciones a 2030 de USD 1500-3000 millones de exportación y más de 40000 empleos).
El interés de muchas empresas extranjeras por instalarse en América Latina responde aparentemente en gran medida a las ventajas de costo (tanto por condiciones naturales del ambiente, como laborales); una estimación para Colombia indicaba que el costo de producción de un gramo de flor de cannabis llegaba a 0,5-0,8 dólares contra más de 2 USD en Canadá. En tanto, el mercado legal de la región es por ahora pequeño, sus proyecciones de crecimiento son moderadas (se estima un total de USD 560 millones para 2023) y, salvo en Uruguay, está limitado a los segmentos no psicoactivos (medicinales y cosméticos fundamentalmente) –que representarían 80% del mercado en la anterior estimación. Además de la Argentina, en América Latina han legalizado el uso medicinal del cannabis (con condiciones y limitaciones diversas en cada caso) Brasil, Colombia, México, Paraguay, Perú y Uruguay.
¿Y por casa cómo andamos?
En marzo de 2017 se aprobó la Ley 27350, que implementa un Programa Nacional para el Estudio y la Investigación del Uso Medicinal de la Planta de Cannabis, sus Derivados y Tratamientos no Convencionales, a la cual ya han adherido la mayoría de las provincias. Al presente el uso medicinal del cannabis es legal en Argentina para el tratamiento de la epilepsia refractaria y los pacientes a los cuales se les prescribe el tratamiento respectivo deben solicitar su inscripción en un registro que los habilita a participar en protocolos de investigación. En tanto, el pasado año, luego de varias demoras, el Instituto Nacional de Semillas (INASE) reguló las condiciones para la producción e importación de semillas y el cultivo de cannabis medicinal en invernaderos (resolución 59/2019).
Es la provincia de Jujuy la que avanzó más rápidamente en esta área. En 2019 se recibió el primer lote de semillas certificadas que se utilizan en un proyecto que funciona en la localidad de Perico, cuya producción inicial de aceites y otros derivados medicinales se espera que arranque en 2020. La iniciativa la maneja la empresa Cannava, una sociedad del Estado, que tiene actividades en las etapas de cultivo, industrialización e investigación y desarrollo. Cannava se ha asociado con algunas firmas y laboratorios extranjeros especializados, y mantiene alianzas con INTA, INTI y otras instituciones públicas para avanzar en las etapas de investigación, testeo, trazabilidad, calidad y certificaciones, entre otras. Otras provincias en donde se han presentado proyectos para avanzar en el mismo sentido incluyen a La Rioja, Mendoza y Neuquén, entre otras. En Cipolletti (Río Negro), por otro lado, la asociación civil Ciencia Sativa y el Centro Regional Patagonia Norte del INTA comenzaron un proyecto para cultivar cannabis, inicialmente con fines experimentales y de adaptación de las diferentes variedades a la zona. En tanto, un grupo de estudiantes de la UBA creó una máquina para extraer aceite de cannabis de posible uso hogareño.
Como vemos, se trata de un proceso todavía muy incipiente pero que, en condiciones apropiadas (en particular, mecanismos más ágiles para autorizar los proyectos de investigación y producción y eficaces mecanismos de trazabilidad y certificaciones), puede tener un desarrollo interesante. Por un lado, son cada vez más los casos en los que la Justicia exige que se le cubra a los pacientes de obras sociales u otras entidades de la salud los costos de tratamientos con derivados del cannabis. En tanto, son también cada vez mayores las demandas que reciben los médicos para ordenar medicamentos basados en cannabis. No se trata, por supuesto, de que el sistema de salud deba cubrir cualquier tipo de demanda de los pacientes, pero si nos guiamos por la evolución del mercado global, y por los aparentes avances de la investigación médica en este terreno, probablemente haya un aumento importante del mercado del cannabis medicinal en el país en el futuro próximo, el cual hoy se cubre muchas veces con productos que no están sujetos a ningún tipo de control y que muchas veces ni siquiera contienen en su composición real lo que prometen. De paso, este problema es generalizado con todas las sustancias psicoactivas ilegales; en efecto, justamente por ser ilegales, es imposible controlar la composición de las drogas que se venden en el mercado, con potencial grave riesgo para la salud de los consumidores[2] (en el caso de la marihuana recreacional este riesgo podría venir, por ejemplo, del lado de elevados niveles de THC)[3].
Por otro lado, en caso de que se avanzara hacia la legalización del cannabis recreacional, un primer paso para dimensionar el potencial tamaño del mercado es una estimación de SEDRONAR (que nunca pudimos encontrar online oficialmente, y a la cual accedimos a través de la lectura de notas de prensa –ver aquí y aquí-), que arrojaba en torno a USD 450 millones de ventas minoristas de marihuana en 2017. Esta estimación tiene limitaciones propias, más allá de las habituales en cualquier lugar del mundo cuando se habla de medir mercados ilegales. En particular, el mayor problema es que no se hace ningún supuesto sobre subreporte del verdadero nivel de consumo, un fenómeno universal (se estima que al menos 20% de los usuarios regulares niega ser consumidor en las encuestas que se usan para estimar tasas de prevalencia), que es posiblemente más intenso utilizando encuestas cara a cara, tal como ocurre en Argentina. En otras palabras, aquella estimación podría indicar una especie de piso del real tamaño del mercado; considérese además que en un mercado legal podrían emerger no solo formas de diferenciación que se reflejarían en mayores precios para determinadas variedades, formas de presentación, etc., sino también una industria de derivados no medicinales que agrandaría el potencial tamaño de las ventas de la cadena.
En este escenario (que incluye también las oportunidades que se abren por la expansión del mercado en terceros países), emerge la posibilidad de promover modelos de negocios sustentables en torno al mercado de cannabis (inicialmente al menos, limitados al uso medicinal y otras aplicaciones industriales basadas en componentes no psicoactivos –textiles, cosméticos, alimentos, bebidas, biocombustibles) en Argentina. Esto podría generar perspectivas de diversificación productiva para algunas áreas rurales (incluyendo opciones para pequeños productores y cooperativas), la creación de nuevos empleos en dichas áreas, así como en zonas urbanas, e ingresos de divisas vía exportaciones (de materia prima y/o derivados). El mix y magnitud de estos impactos dependerán fuertemente del tipo de modelos que emerjan, los cuales estarán a su vez definidos también por los esquemas regulatorios y de incentivos que se pongan en marcha (por ejemplo, en un extremo podríamos tener un mercado dominado por grandes empresas extranjeras que buscan fundamentalmente oportunidades de exportar materia prima a bajo costo y, en el otro, un esquema que favorezca la emergencia de producción a baja/media escala, incluyendo los clubes de cultivadores y el autocultivo, con mayor foco en el mercado doméstico; por supuesto, ambos tipos de negocios pueden convivir en determinados entornos institucionales y de mercado). En tanto, en cualquier caso, se abren también oportunidades para fomentar actividades de investigación, desarrollo e innovación, ya que no solo caben aquí las tradicionales consideraciones respecto del carácter altamente idiosincrático de las producciones biológicas (que en este caso pasan, por ejemplo, por la adaptación de las variedades de semillas a las condiciones climáticas, de suelos, etc. de las diferentes regiones productoras), sino también, como en toda industria emergente, de la posibilidad de nuevos desarrollos de productos y procesos, en búsqueda de novedosas aplicaciones, reducción de costos, mejor aseguramiento de calidad, reducción de impactos ambientales, etc. Se abre entonces una agenda de políticas de desarrollo productivo e innovación que sería interesante atender más temprano que tarde, dado que son muchos los actores que ya han comenzado a correr esta carrera avizorando que el mercado de cannabis tendrá una fuerte expansión en casi todo el mundo en el futuro próximo.
* IIEP, UBA-CONICET.
[1] Un trabajo estimaba que en 2010 las ventas de cannabis recreacional en EEUU (cuando todavía ningún Estado había legalizado la sustancia con esos fines) alcanzaban cerca de USD 40 mil millones.
[2] https://www.nytimes.com/es/2018/09/14/testeo-drogas-adulteradas-duque/
[3] Esto fenómeno ha llevado, por ejemplo, a que en países como Holanda, Suiza, Austria y Bélgica haya servicios oficiales de testeo de pastillas –típicamente éxtasis- en fiestas, clubs y recitales. Generalmente, los participantes son obligados a asistir a una sesión de información sobre los riesgos del uso de drogas psicoactivas mientras dura el test. Servicios no oficiales también funcionan en España, Nueva Zelanda, Canadá, el Reino Unido, Francia, Portugal y algunos lugares de EEUU.
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