El largo y sinuoso camino hacia la “Economía del Conocimiento” (y algunas opiniones impopulares sobre la Ley de Software)

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Por Andrés López*

En 2019 se aprobó la llamada Ley de Economía del Conocimiento (N° 27506). Esta ley viene a reemplazar a la Ley de Software (N° 25922), sancionada en 2004, y luego prorrogada en 2014 (Ley 26692) hasta fines de 2019[1]. La nueva ley aprobada este año reformula parcialmente el esquema de beneficios impositivos de la Ley de Software[2] y los extiende a un amplio conjunto de actividades de alta tecnología y/o creativas (incluyendo audiovisuales, biotecnología, bioeconomía, nanotecnología, aeroespacial, nuclear, I+D, ingeniería, automatización y servicios profesionales para exportación, entre otros). Medios periodísticos informan que “fuentes oficiales” estimaron el costo fiscal de la nueva ley[3] en $ 10500 millones anuales (se supone que a precios de 2019)[4]. Para ser beneficiario de aquella se solicita el cumplimiento de dos de los tres siguientes requisitos: a) realización de inversiones en I+D por más del 3% de la facturación o bien en capacitación de los empleados por más del 8% de la masa salarial; b) acreditación de normas de calidad reconocidas; c) exportaciones por arriba del 13% de la facturación correspondiente a las actividades promovidas (en el caso de servicios profesionales ese mínimo sube a 70% -para las micro y pequeñas empresas el mínimo es de 45%)[5]. Las empresas solo podrán acceder a los beneficios fiscales si el 70% de su facturación, como mínimo, corresponde a las actividades promovidas. En el caso de las micro empresas, si tienen menos de 3 años de vida, se las exime de cumplir los requisitos de la ley (hasta que lleguen a esa antigüedad).

Llama la atención el hecho de que la nueva ley fuera aprobada sin votos negativos en el Senado y con solo dos votos negativos en Diputados (previsiblemente, del bloque de la izquierda). Esto no hace más que reflejar el amplio consenso público respecto del aparente éxito de la ley previa, que se mediría por el fuerte crecimiento de la industria del software y los servicios informáticos (SSI) desde mediados de la pasada década. En efecto, según datos del Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE) del actual Ministerio de Producción y Trabajo, existen alrededor de 5300 empresas de SSI que emplean de forma directa más de 100 mil personas (los datos de empresas son de fines de 2017 y los de empleo de fines de 2018), contra 2000 empresas y 25 mil puestos de trabajo en el año 2000. En tanto, las estimaciones del INDEC indican que las exportaciones de SSI alcanzaron en 2018 más de USD 1900 millones, representando 2,5% del total de exportaciones del país, cuando hasta comienzos de la década previa eran casi inexistentes. De hecho, las exportaciones de SSI crecieron mucho más rápidamente que las de otros servicios basados en conocimiento (SBC) entre 2006 y el presente (período para el cual tenemos una serie homogénea); 14% anual acumulativo contra 6% de “otros Nservicios empresariales” (que incluye servicios contables, legales, de consultoría, ingeniería, I+D, entre otros). En tanto, el sector de SSI fue el que más creció, por lejos, en número de ocupados entre 2000 y 2018 (considerando todas las ramas productivas a dos dígitos de la CIIU).

Ahora bien, una mirada un poco más detallada revela que, en la práctica, no está claro cuál ha sido el impacto de la Ley de Software. Asimismo, encontramos que el desempeño del sector SSI, si bien fue muy dinámico en materia de exportaciones y empleo desde los primeros años de los 2000, perdió fuerza  en años posteriores. Finalmente, la Argentina no parece haber logrado “escalar” significativamente en su patrón de inserción internacional en este mercado, y los derrames del sector hacia el resto de la economía probablemente son limitados en cuanto a su alcance. A continuación, examinamos brevemente algunos datos que ilustran estos argumentos:

  • No existen, hasta donde conocemos, evaluaciones de impacto rigurosas que permitan afirmar de manera certera que el crecimiento de la industria sea resultado de la ley de promoción. La forma más canónica de realizar esta evaluación sería comparar el desempeño de las empresas que se adhirieron a dicha ley vis a vis las que no se adhirieron (se podrían agregar efectos de “equilibrio general”, estimando, por ejemplo, derrames de productividad generados por las firmas beneficiarias, pero no se ha avanzado en el estudio de esta cuestión). Hay dos trabajos que se dedican al tema, pero en ambos casos se enfrentan a limitaciones de información que impiden construir paneles temporales con datos a nivel empresa antes y después de la aparición de la Ley de Software y de las respectivas adhesiones a la misma. Esto es importante, ya que, como es bien conocido, existe el problema del llamado sesgo de selección, que hace, en nuestro caso, que las empresas beneficiarias de la ley puedan ser sistemáticamente diferentes de las no beneficiarias (y de hecho seguramente lo son porque para acceder a la ley se requieren ciertos requisitos como vimos más arriba). Castro y Jorrat (2013) encuentran impactos positivos sobre la innovación y la productividad, mientras que Barletta et al (2014) también hallan efectos positivos sobre la innovación, así como sobre exportaciones y empleo, pero no sobre productividad. En la medida que exportar o innovar son requisitos para acceder a la ley, el problema mencionado del sesgo de selección se acentúa aún más, y lleva a tomar con cautela estos hallazgos (tal como reconocen los propios autores de los trabajos mencionados).
  • Muchas grandes multinacionales exportadoras de software desde Argentina, como IBM, Tata, Cognizant o Hewlett Packard, nunca estuvieron en la lista de beneficiarios de la ley y otras como Accenture o Cap Gemini se adhirieron en fecha relativamente tardía. Este dato cobra relevancia a la luz de que las multinacionales representan cerca de 2/3 de las exportaciones del sector -datos del Observatorio Permanente de Software y Servicios Informáticos (OPSSI), dependiente de la cámara sectorial CESSI-. Más aún, una parte (cuya magnitud no se difunde públicamente) de las exportaciones de software -tal como las estima INDEC- corresponde a firmas cuya actividad principal se ubica en otro sector y que, por tanto, no se acogen a los beneficios de la ley (en general, se trata de filiales de multinacionales que hacen transacciones intra-firma).
  • Dado que el INDEC hace pocos años adoptó la versión 6 del Manual de Balanza de Pagos del FMI, discontinuó la publicación de las series que venía produciendo en base a la versión 5. Esto hace que no sean totalmente comparables las dos series, aunque los años en los que ambas se “solapan”, las estimaciones del comercio de SBC son bastante similares. Con esta precaución en mente, si comparamos un período más largo que el mencionado unos párrafos más arriba, 2000-2018 en lugar de 2006-2018, vemos que el aumento de las exportaciones de “otros servicios empresariales”(cuyas exportaciones totales más que duplican a las de software en 2018) en este caso superan al de las de SSI, sin que esos otros sectores de servicios hayan tenido ningún tratamiento impositivo preferencial (lo cierto es que su despegue exportador fue previo al de la industria que nos ocupa en este análisis).
  • Si bien el crecimiento del sector entre comienzos de los 2000 y el presente fue muy fuerte, ese proceso reconoce claramente dos etapas. Una primera, hasta 2011-2012, donde se concentró el grueso de dicho crecimiento, y otra posterior en donde el dinamismo sectorial es claramente inferior. Los gráficos 1 a 3 reflejan estas tendencias para el caso del número de empresas, el empleo y las exportaciones. En este último caso, la pérdida de dinamismo llevó a una caída significativa en la participación de la Argentina en el mercado internacional (gráfico 4). Una de las razones detrás de esta caída fue el fuerte aumento de los salarios del sector medidos en dólares (se duplicaron entre 2006 y 2018, y en 2017 llegaron a ser 150% mayores que en 2006).

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  • Un indicador útil para analizar el posicionamiento competitivo de un país en este sector es el de exportaciones por ocupado. Dado que en la industria de SSI parece difícil imaginar que a similar ocupación haya diferencias apreciables en la productividad laboral (debido a que las tecnologías de producción utilizadas en los distintos países –básicamente equipos informáticos y lenguajes de programación- son muy similares), podemos suponer que distintos niveles de exportación per cápita reflejan diferentes patrones de especialización dentro de la industria, e.g. productos vs servicios, o servicios de mayor o menor nivel de complejidad (por cierto, también podrían pesar otros factores, como manejo de precios de transferencia, pero es imposible estimar su incidencia con los datos disponibles). No es sencillo recolectar la información requerida para hacer este cálculo, pero en el cuadro 1 presentamos una estimación muy tentativa en donde incluimos un conjunto de países de referencia a fin de aproximarnos a conocer el patrón de especialización de la Argentina en este sector (en la siguiente nota al pie explicamos la metodología empleada[6]). Los resultados resultan bastante intuitivos, ya que ubican a Irlanda (uno de los dos líderes del comercio global, junto con India) muy lejos del resto, luego vienen las naciones desarrolladas (incluyendo Israel, otro jugador destacado en esta industria, con especialización en software de seguridad) y a continuación las naciones de Europa del Este (que abastecen con servicios al mercado de la Unión Europea). La Argentina se ubica un escalón debajo de estos países (no tenemos datos para incluir a otras naciones de América Latina en este cálculo, pero esperaríamos que la estimación no fuera muy diferente a la de la Argentina). Cabe agregar que las exportaciones per cápita en la Argentina se han mantenido estables en la última década (en 2009 las mismas llegaban a USD 36.100 por ocupado contra 36.800 en 2017). Este dato resulta compatible con la evidencia anecdótica que surge de entrevistas realizadas para este trabajo, donde encontramos que aún se sigue discutiendo cómo pasar de un modelo basado en horas hombre –y por tanto fuertemente dependiente de costos locales y del tipo de cambio- a otro fundado en la exportación de productos, algo sobre lo cual se habla desde hace más de 10 años.

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Fuente: Elaboración propia en base a datos de OECD (empleo), OEDE (empleo en Argentina) y UNCTAD (exportaciones).

  • Finalmente, la relevancia del sector software para la economía en su conjunto excede la dimensión exportadora, ya que el mismo, al igual que el resto de los SBC, puede contribuir al aumento de la productividad sistémica a través de encadenamientos intersectoriales y de la generación y difusión de nuevas tecnologías (de hecho, este argumento ha sido recogido en los fundamentos de la nueva Ley de Economía del Conocimiento). Para que esta potencialidad se materialice, por cierto, se requiere que haya vinculaciones estrechas con otros sectores usuarios a nivel local. Esto, sin embargo, parece estar dándose de manera heterogénea en el caso argentino. Según datos del mencionado OPSSI, entre servicios financieros y telecomunicaciones representaron el 46% de las ventas del sector en 2018 (35 y 11% respectivamente). Las ventas a la industria y la agricultura/agroindustria representan apenas 5 y 2% respectivamente del total; estos sectores, en tanto, representan alrededor de un tercio del valor bruto total de producción en la economía argentina y algo menos de 25% del valor agregado según datos del INDEC. Similar sub-representación se observa en ramas como transporte o construcción. Incluso se puede observar cierto aumento de la concentración en los sectores de telecomunicaciones y financiero ya que, según la misma fuente, en 2011 ellos representaban 37% de las ventas del sector, en desmedro de la industria, que participaba en dicho año con un 10%.

De todo este conjunto de datos no necesariamente se desprende que la Ley de Software no haya tenido ningún impacto positivo (incluso alguien podría argumentar que la desaceleración post 2011 en un contexto local más hostil podría haber sido peor sin la ley). Mucho menos queremos sugerir que el sector de SSI no pueda jugar un rol clave para el crecimiento de la economía local, tanto por la generación de empleo o divisas, como por su potencial aporte a la productividad de otros sectores. Nuestra interpretación básica de esta historia es que la industria de SSI despegó en la década pasada gracias a la disponibilidad de mano de obra calificada a costos internacionalmente competitivos. Esto permitió aprovechar las oportunidades abiertas en el mercado internacional en un escenario de masiva offshorización de tareas, tanto por la atracción de las grandes multinacionales que dominan el sector como por la existencia de capacidades empresariales domésticas que llevaron incluso a la emergencia de firmas globales argentinas (Globant es claramente el ejemplo más destacado en ese sentido).

La Ley de Software probablemente contribuyó a ganar competitividad vía reducción de costos para muchas empresas, pero per se no llevó a un upgrade en el perfil de especialización del sector, ni tampoco a que se establecieran vinculaciones fuertes con usuarios locales de la industria, el transporte o el agro. Incluso los polos o clusters de software existentes en varias regiones del país en general muestran relativamente pocos vínculos con las ramas productivas “insignia” respectivas. Así, se desaprovechó la oportunidad para ayudar a la transformación productiva de la economía local a través de canales tales como aumentos de productividad, diferenciación de producto, mejoras de calidad, generación conjunta de innovaciones, etc. Asimismo, la Argentina está lejos de contar con plataformas de proveedores internacionalmente competitivos de servicios conocimiento-intensivos en cadenas basadas en recursos naturales, algo que han logrado naciones tales como Australia o Noruega (una discusión más extensa sobre estos temas puede hallarse aquí).

Esto sin contar con que la principal barrera al crecimiento del sector es la insuficiente disponibilidad de capital humano: por ejemplo, resulta llamativo que, en el mencionado contexto de fuerte crecimiento de la demanda de trabajo, la cantidad de estudiantes de grado en computación, informática y sistemas pasara de 83 mil en 2010 a menos de 82 mil en 2017 (datos de la Secretaría de Políticas Universitarias). Más aún, la relación estudiantes/graduados en las carreras mencionadas fue de 21 a 1 entre 2010-2017, un ratio bastante mayor que en el conjunto del sistema universitario argentino (16 a 1). Esto ocurre en gran medida porque los estudiantes abandonan sus carreras luego de incorporarse tempranamente al mercado laboral.

En este escenario, la nueva Ley de Economía del Conocimiento replica la idea de reducir costos vía “devaluación fiscal”, pero no atiende las otras dimensiones de la competitividad, tanto sectorial como sistémicas, recién señaladas. El análisis de esta nueva norma daría espacio a una nota separada, pero al menos queremos dejar señalados tres “titulares” respecto de cursos de acción  que, a nuestro juicio, sería recomendable abordar ante el hecho consumado de su aprobación: a) implementar desde el inicio mecanismos de recolección de la información necesaria para realizar evaluaciones de impacto rigurosas, a fin de evitar que cuando llegue su vencimiento (10 años) la discusión sea gobernada por lobbies o se base en puras estadísticas descriptivas; b) apoyar con otros instrumentos los procesos de escalamiento en las cadenas de valor en los SBC, así como las vinculaciones entre los proveedores de dichos servicios y el resto de la economía local; c) fomentar un mayor interés de los estudiantes en las carreras vinculadas y generar incentivos para que finalicen sus carreras, ya que en buena medida los procesos de upgrading requieren de la disponibilidad de capital humano del más alto nivel.

* IIEP, UBA-CONICET.


[1] Los principales beneficios de esta ley, tal como quedaron establecidos en la última versión, eran los siguientes: a) un régimen de estabilidad fiscal por 10 años para las empresas beneficiarias; b) una reducción del 60% en el monto total del impuesto a las ganancias determinado en cada ejercicio; c) la posibilidad de obtener un bono de crédito fiscal a cuenta del pago del IVA y otros impuestos nacionales por un monto igual al 70% de las contribuciones patronales pagadas efectivamente; d) la eliminación de restricciones para el giro de divisas en la importación de hardware y otros componentes de uso informático necesarios para la producción de software.

[2] Entre otras disposiciones, la ley 27506 otorga estabilidad fiscal por 10 años a los beneficiarios, introduce una alícuota reducida en el Impuesto a las Ganancias (15%), adelanta el cronograma de elevación del mínimo no imponible para las contribuciones patronales que prevé, para el resto de las actividades económicas, aumentos escalonados hasta 2022 y establece un bono de crédito fiscal transferible por única vez equivalente a 1,6 veces el monto de las contribuciones patronales que hubiera correspondido pagar, aplicable al pago de IVA y Ganancias (si el empleado tiene título de doctor el bono puede ser de hasta dos veces dicho monto por 24 meses).

[3] Los beneficios impositivos otorgados a través de la Ley de Software llegaron a casi 2600 millones de pesos (0,02% del PBI) durante 2018 según las estimaciones de gasto tributario producidas por la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal de la Secretaría de Hacienda.

[4] https://www.infotechnology.com/negocios/Ley-de-Economia-del-Conocimiento-el-gobierno-quiere-que-Tecnologia-represente-25-del-PBI-20190531-0006.html

[5] Para acceder a los beneficios de la Ley de Software se requería el cumplimiento de dos de las siguientes tres condiciones: a) Acreditación de gastos en actividades de I+D; b) Acreditación de una norma de calidad reconocida aplicable a productos o procesos de software; c) Realización de exportaciones de software.

[6] En el caso de la Argentina contamos con la desagregación requerida para estimar las exportaciones por ocupado en la industria de SSI directamente. El dato lo obtenemos dividiendo las exportaciones totales como las estima INDEC por los ocupados en el sector dedicados a la exportación. Para obtener una aproximación al número de ocupados dedicados a las actividades de exportación calculamos el porcentaje de exportaciones sobre ventas totales y lo aplicamos al total de ocupados tal como surge de los datos de OEDE. Dado que para el resto de los países solo contamos con el dato de empleo para el agregado de los sectores de SSI, servicios de telecomunicación y audiovisuales, utilizamos como numerador las exportaciones de dicho rubro (en todos los países aquí incluidos las exportaciones de software representan al menos 60% del total de las exportaciones del agregado recién mencionado). Para corregir por tamaño de mercado estimamos las ventas internas de estos servicios en un 3% del PBI (aquí aplicamos la media para la OECD tal como la estima dicho organismo), y descontamos las importaciones. De este modo podemos estimar el tamaño total del mercado atendido por la industria local en cada país, dividiendo entre ventas internas y exportaciones. Luego aplicamos el porcentaje correspondiente a exportaciones al empleo total, con lo cual obtenemos una estimación de los ocupados dedicados a actividades de exportación (todas estas operaciones requieren por supuesto de diversos supuestos heroicos, incluyendo que las tareas exportadas son similares a las prestadas internamente, pero insistimos en que se trata de obtener una aproximación tentativa al tema que nos ocupa).

 

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