Por Julián Folgar*
La actual pandemia es, sin duda, uno de esos eventos inesperados que derivan en reacciones dinámicas por parte de los distintos Estados para suavizar no solo la curva de contagios sino también el impacto que la recesión tenga sobre el bienestar de la población y, en especial, los más vulnerables. Esta nota busca poner en contexto la dimensión actual de los principales programas sociales no contributivos, para discutir su impacto fiscal y sostenibilidad en el tiempo.
¿Cómo es la foto hoy?
En los últimos meses se han incorporado importantes programas de protección social que se suman a la ya existente AUH. En particular, el programa Tarjeta Alimentar (desde comienzos de año) y el Ingreso Familiar de Emergencia (-IFE- como consecuencia de la crisis por el C-19). El primero consta de una prestación para un subconjunto de la población cubierta en la AUH (1.5 millones), de $4000 mensuales para los hogares con un hijo y $6000 para los que tengan más de uno.[1] Por su parte, el IFE consta de una transferencia de $10.000 para desempleados/as; informales; monotributistas sociales y de categorías A y B; trabajadoras/es de casa particulares, y otras personas no registradas. El programa alcanzó cerca de 8 millones de beneficiarios y se aplicó por ahora en dos ocasiones (abril y junio) con algunos problemas serios de selección (ver aquí). Ya se anunció una tercera etapa, aunque no se saben los detalles de su nueva implementación.
El gráfico 1 intenta poner en contexto histórico estos programas, al permitir su comparación con otros programas de transferencia de ingresos para hogares vulnerables.[2] El gráfico incorpora la evolución de la AUH (burbujas verdes) y más atrás en el tiempo, el Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados (PJJHD) y Plan Familias para la Inclusión Social con burbujas azules y celestes, adicionalmente a los programas actuales. Cada burbuja representa la situación promedio para cada año. La posición de la burbuja en relación con su “altura” indica la cobertura vertical, es decir, el nivel de prestación correspondiente a una familia con dos hijos menores de 18 años (medida en pesos constantes de 2020). Por su parte, el tamaño de las burbujas indica su alcance horizontal, esto es, la cantidad de personas titulares de dicha prestación. Notar que el IFE no es hasta ahora una prestación mensual automática, como sí lo son o lo fueron los demás. Adicionalmente, para simplificar la ilustración se asume que los titulares del IFE viven en hogares donde solo hay un titular del programa, es decir, el gráfico subestima la cobertura vertical que reciben en promedio los hogares.
Gráfico 1. Cobertura horizontal y vertical de los principales programas no contributivos 2003-2020
El tamaño de la burbuja y los rótulos refieren al alcance horizontal, en millones de personas. Se asume un beneficio por hogar. Fuente: Secretaría de Hacienda. Fuente: Elaboración propia en base a OIT (2015), INDEC y Min. Desarrollo Productivo
Con lo dicho hasta aquí, el panorama actual permite algunos comentarios preliminares. En primer lugar, que se enfrenta esta crisis con una ampliación importante en la cobertura horizontal y vertical de la protección social. En segundo término, que el impacto fiscal, en el contexto de la crisis, ya es muy importante y pone en riesgo su sostenibilidad.
Alcances, contexto y costo fiscal de los planes actuales en relación con el pasado
Como se mostró, la cobertura de la protección social se ha ampliado y contrasta con la foto de la salida de la crisis de convertibilidad. Mientras que en 2002/2003 bajo el PJJHD, 5% de la población era titular de esa prestación, hoy casi el 17% de la población se constituye como titular del IFE en sus dos ediciones. Adicionalmente, los tres grandes programas hoy tienen un elevado grado de superposición y en principio 1,5 millones de titulares son elegibles de recibir las tres prestaciones. Esto es, cerca de 2,3 millones de titulares del IFE son perceptores de la AUH, de los cuales 1,5 millones a su vez son elegibles para recibir la Tarjeta Alimentar. Y en todos los casos los recursos asociados alcanzan a poblaciones más amplias que constituyen los hogares o grupos familiares de los/as titulares.
Por otra parte, en términos de cobertura vertical (monto de las prestaciones) también se observa una ampliación en relación con la experiencia previa. Aún si se mensualizara el valor del IFE (se otorgó en 2 de los 3 meses de aislamiento), sería similar a lo que percibe una familia de dos hijos por AUH y al monto inicial percibido por los destinatarios del Plan Jefes en 2002/2003. Sin embargo, los problemas de selección comentados previamente pueden dar lugar a que un mismo hogar tenga más de un perceptor de IFE (aunque la normativa no lo dispone) y la propia superposición entre programas hace que la cobertura vertical en hogares sea aún mayor.
El impacto fiscal de esta agenda (que incluso en comparación internacional es relativamente moderada) es significativo dado el contexto macro-fiscal. Nuevamente la comparación ilumina:
- en 2002/2003 el Plan Jefes costaba 0,07% del PBI por mes (1% del PBI al año) y el gobierno nacional entraba al 2003 con un superávit primario cercano a 1% del PBI (que llegaría a +2,3% a finales del 2003) (Gráfico 2).
- hoy el IFE+Tarjeta Alimentar tienen un costo estimado mensual de 0,3% del PBI (anualizado de 1,8% del PBI)[3] y el gobierno entró a la pandemia con un déficit primario anual de 1% del PBI en marzo, que escaló a 3% en mayo y se espera para el año menos de 5%/6% del PBI.[4]
Gráfico 2. Resultado Fiscal – Sector Público Nacional (% PBI; Acumulado 12M)
Fuente: Elaborado en base a datos de la Secretaria de Hacienda
Los datos fiscales ya comienzan a reflejar lo anterior. Por ejemplo, si se compara la estructura del gasto primario real en mayo 2020 con años previos, se observa un notable aumento real de 35% (anual) (Gráfico 3), donde el 60% del mismo lo explican el conjunto de programas no contributivos, entre los que se incluye también el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y Producción (ATP).[5] El 40% restante se divide en partes iguales entre los mayores subsidios a la energía producto del congelamiento tarifario (desde abril 2019) y las mayores transferencias a provincias para paliar la crisis.
Gráfico 3. Gasto primario en Mayo (en $ constantes de mayo 2020)
Comentario final
A modo de conclusión, existe cierto consenso en que esta crisis encuentra al país, afortunadamente, con una red de protección social más amplia que en el pasado, aunque persisten importantes dificultades institucionales (i.e. registros y datos para determinar la elegibilidad en nuevos programas). Sin embargo, el deterioro del tejido social y económico es un proceso acumulativo y esta emergencia ocurre luego de una década de estancamiento que hacen al problema mucho más complejo y desafiante.
Más aún, debe considerarse que existen algunos factores de la delicada situación fiscal que aumentan las dudas sobre el financiamiento futuro y la sostenibilidad de estos programas. En primer lugar, el margen para incrementar (y aun mantener) la presión tributaria es muy escaso. Argentina no puede echar mano a tributación extraordinaria de emergencia como lo hizo en crisis previas porque los instrumentos impositivos introducidos durante la crisis de principios de siglo se mantuvieron durante el auge posterior y ya estaban presentes antes de esta crisis. En segundo lugar, hoy es virtualmente nulo el financiamiento voluntario de deuda, al tiempo que todavía no se cuenta con un acuerdo programático con el FMI. Por último, el financiamiento monetario parece ser hoy la única fuente de financiamiento adicional disponible, pero dada la magnitud de las necesidades, resulta difícil pensar que pueda sostenerse en el tiempo sin generar serios desequilibrios macroeconómicos (máxime en un contexto de inflación relativamente alta, aunque “reprimida” -tarifas, jubilaciones, tipo de cambio- y una brecha cambiaria muy elevada).
Así, el grado en que estos programas (o alguna versión más simplificada de ellos) se mantengan en el tiempo (lo cual luce en extremo necesario a la luz de la gravedad de la situación actual y de las perspectivas de recuperación futura) dependerá, entre otras cosas, de la capacidad de financiamiento que consiga el gobierno sin alterar la delicada situación macroeconómica. Por este motivo, si bien es una condición necesaria y no suficiente, la pronta resolución de la negociación de la deuda se torna cada día más relevante para intentar normalizar el acceso al financiamiento y poder suavizar el impacto de la crisis.
* Docente Finanzas públicas FCE UBA. Analista de investigación en el Banco Mundial.
[1] Si bien el programa es previo al C-19, el estallido de la pandemia modificó y aceleró el proceso de implementación (i.e. se decidió dejar de repartir tarjetas físicas para la población que falta ser cubierta y hacerlo directamente mediante transferencia adicional a la AUH).
[2] Técnicamente hubo más programas que los ilustrados en el gráfico, que fueron apareciendo desde mediados de los 2000s. Entre ellos se cuentan el programa Argentina Trabaja (140mil beneficiarios), Seguro de Capacitación y Empleo (150 mil beneficiarios), Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, Seguro de Capacitación y Empleo. Algunos de ellos han sido contemporáneos. No todos ellos califican como programas de protección social, ya que muchos están asociados a atender problemática laboral de edad activa. En cualquier caso, dada su relativa poca relevancia macro, no han sido incluidas en el análisis.
[3] Asumiendo que la Tarjeta Alimentar se reparte los 12 meses y el IFE se ofrece mes por medio, es decir 6 veces en el año.
[4] No se incluyó aquí a la AUH siendo que es un programa ya existente y consolidado.
[5] Por la naturaleza de la nota lo incluimos en el análisis, pero la discusión sobre la sostenibilidad en el tiempo de esta agenda es igualmente válida para el ATP también.
ALQUIMIAS ECONÓMICAS 