¿Es la pandemia una oportunidad para hacer converger el pacto fiscal y el contrato social?

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Por Manuel Basombrío*

No es fácil pensar bajo incertidumbre extrema… pero la negligente improvisación podría, por lo menos en la región, abrir las puertas del Hades o, en términos de Hume, sobrepasar las circunstancias de la justicia. Es imperativo pensar, y mucho, sobre este inédito escenario, que en la región reúne pandemia y problemas estructurales preexistentes, para dar la respuesta más eficiente y equitativa posible. Los gobiernos, los organismos internacionales (CEPAL, BID, FMI, etc.), la academia y “pensadores independientes” están en ello. Sin embargo, es difícil discernir entre la creciente oferta de diagnósticos, predicciones y recetas, cuáles son las más acertadas, justamente porque la incertidumbre es extrema. Hay sí, un personaje protagonista que aparece en casi todas las reflexiones: el pacto fiscal; a grandes rasgos, una reformulación del papel a desempeñar por el Estado tanto para dar respuesta a los efectos de la pandemia como para el “día después”.

“Hacia una nueva constitución fiscal”, trabajo publicado por Muzzucato y Skidelsky[1], ensaya un exhaustivo relevamiento de los desafíos con los que se deberá batir el mundo post-pandemia. Entre los más saliente cabe mencionar la relación estado-mercado, la necesidad de repensar el papel y el objetivo de la política fiscal, el estado como empleador de última instancia, la inversión pública, los patrones de crecimiento y consumo y sus consecuencias medioambientales. En su espíritu, el trabajo resalta la capacidad única y profunda del estado para dirigir la vida económica en aras del bien común. Con otras palabras, esta (como muchas otras) crisis conducen a Keynes (y en menor medida un Adam Smith bien leído) y el economista británico, al Estado.

Sin dudas, un trabajo interesante. No obstante, los autores hacen una afirmación que produce cierto desconcierto en el lector latinoamericano: el inmenso poder fiscal del estado a la hora de brindar respuesta a situaciones críticas (en este caso en particular, proveer ingresos a los hogares afectados por la pandemia). No es, en abstracto, una afirmación falsa, pero no parece aplicar al actual contexto regional o, al menos, no en la misma medida en que lo hace en los países desarrollados.

El reciente trabajo de Cetrángolo y Jiménez[2] da muchas y buenas razones para ser cauteloso frente a cualquier reflexión que tenga como punto de partida la fortaleza fiscal. “La pandemia del COVID-19 impactó América Latina y el Caribe en un momento de debilidad de su economía y de vulnerabilidad macroeconómica y fiscal (…) A fines de 2019 las cuentas públicas de la región se caracterizaron por generalizados déficits fiscales, estancamientos o caída de los principales tributos, incremento del gasto en pago de intereses, decreciente participación del gasto en capital y aumento de la deuda pública”. A diferencia de otras crisis, v. gr., la del 2008, la región latinoamericana dista de pasar por un buen momento: nulo o negativo crecimiento, desequilibrios fiscales, deuda, inflación en algunos casos, revueltas sociales por demandas insatisfechas, etc.

No es difícil columbrar que esta inédita coyuntura no hará más que amplificar los problemas crónicos de la región, como la desigualdad, la pobreza y el desempleo y que, por consiguiente, impactará directamente en la relación entre un Estado con maltrechas finanzas y la sociedad. Que las crecientes presiones y demandas de parte de amplios sectores de la población por mayor intervención pública y mejor provisión de bienes y servicios públicos, y las resistencias por parte de los contribuyentes a los aumentos de la carga impositiva, desencadenarán nuevas tensiones difíciles de domesticar.

Sin embargo, este complicado escenario, lejos de sacarle protagonismo, no hace más que fortalecer la figura del pacto fiscal como tema obligado de reflexión. Muchos trabajos recientes (el citado de Cetrángolo y Jiménez; CEPAL, 2020[3]; Brosio, Jiménez y Ruelas, 2020[4]; y un largo etcétera), cada uno con sus aristas, bregan por la necesidad de consolidar un nuevo pacto social y fiscal. El BID, que utiliza el término “compacto social” (covenant deal), está en la misma línea[5]. En términos generales, la propuesta de todos estos trabajos es relevar los temas centrales que deberá contemplar un nuevo pacto fiscal.

En estas reflexiones no se pretende debatir sobre el contenido sustantivo de un pacto fiscal a la medida de las necesidades de la región. De modo más modesto, esta nota persigue un doble propósito: por un lado, dejar en claro la existencia de una restricción normativa que ningún pacto puede soslayar y, por otro, indagar sobre si la pandemia ayuda o no al logro de un nuevo y gran acuerdo fiscal.

Lo que está fuera de discusión

Si se agregan y relevan la totalidad de trabajos de reciente publicación, lo primero que se puede advertir es que existe un razonable acuerdo sobre los temas que deberían contemplar un nuevo pacto fiscal. No hay, entre quienes consideran que el papel del Estado es fundamental, desacuerdos que merezcan la pena resaltar.

Pero sí parece importante ponerle límites precisos al terreno de juego. En un trabajo intitulado “Estado e igualdad: del contrato social al pacto fiscal”[6] se resaltaba la enorme brecha que existe en la región entre el espíritu del contrato social y el contenido del pacto fiscal. Ahora bien, ¿qué significa “enorme brecha” entre contrato y pacto? Antes, importa ensayar una definición de ambas complejas nociones.

La ficción contractualista cuenta con una larga tradición en la filosofía política occidental. Cuestionada por muchos pensadores (Hegel, entre los más salientes), no se le puede negar una notable fuerza heurística. Tampoco se puede soslayar la influencia que esta forma de simular el momento fundacional de una sociedad tuvo sobre las constituciones más emblemáticas. Autores de la talla de Ferrojali, afirman que “el paradigma de la democracia constitucional es hijo de la filosofía contractualista” [7].

Para los fines de estas notas, la versión rawlsiana del contrato parece brindar mejor ayuda. Si el origen de una sociedad, como sostiene Rawls, se explica por las ventajas de la cooperación (visión que parece deber mucho a los que para Adam Smith hace rica a una sociedad), hacen falta principios de justicia que distribuyan los frutos de la cooperación; y para que de estos principios se diga que son justos, el procedimiento mediante el cual se los elige debe ser equitativo, como lo es el que distribuye una manzana entre dos personas. Para satisfacer estas exigencias, el procedimiento rawlsiano tiene como principal característica el “velo de la ignorancia”, el supuesto de que ninguno de los contratantes sabe qué lugar ocupa en la sociedad (lotería social) ni de qué destrezas está dotados (lotería natural); esta ignorancia y el razonable supuesto de la aversión al riesgo, justifican según Rawls la elección de reglas como la igualdad de oportunidades de acceso a cargos y el principio de diferencia (las desigualdades que generan los más eficientes están legitimadas si favorecen a los peor situados); de otro modo, condiciones de partida semejantes y redistribución de los favorecidos por el azar hacia los desfavorecidos. Estos principios guardan, en su espíritu, estrecha relación con la consagración de los derechos sociales y económicos, con la prescripción constitucional de que todos los miembros de la sociedad deben acceder a ciertos bienes “primarios” que les permitan llevar adelante sus planes de vida.

Ahora bien, dado que para garantizar los derechos sociales y económicos hacen falta recursos, el contrato social cobra realidad bajo la forma de pacto fiscal. Así, del pacto fiscal se puede decir que es el acuerdo material que permite satisfacer las prescripciones constitucionales. Dicho de modo más llano, la respuesta a la pregunta por las fuentes de financiamiento del gasto público y la lógica de su asignación, o la determinación de cuánto y en virtud de qué cada ciudadano aporta al fisco, y por qué y con cuánto se beneficia a personas o actividades con su asignación.

Por consiguiente, el contrato social adquiere realidad en el pacto fiscal. Por supuesto, nada autoriza a trazar una relación unívoca entre uno y otro. De hecho, los pactos fiscales urdidos después de la Gran Depresión o en la post-guerra, dieron a luz diversos modelos de estado. Pero todos persiguieron los mismos fines (protección social, garantía de los derechos de segunda generación). El continente europeo, en promedio, sabe de ajustadas concreciones: las conocidas diferencias entre el coeficiente de Gini de mercado y el Gini post-estado constituyen un inequívoco testimonio.

No se ensayarán explicaciones en este trabajo, pero Latinoamérica y el Caribe distan mucho de alcanzar algún grado de convergencia. Y dada la ineludible necesidad de reformular el pacto fiscal, tal vez sea esta la oportunidad de emprender un camino que hace ya tiempo está postergado.

¿Llegó con la pandemia la hora de la convergencia?

La pregunta de central de esta sección es la siguiente: “¿será éste finalmente el momento en que se pueda consolidar un nuevo pacto fiscal que recoja las exigencias normativas contempladas en las constituciones regionales?”. La pregunta, por supuesto, admite muchos abordajes. En lo que sigue se reparará en dos: uno ligado a las condiciones mínimas que exige cualquier pacto que pretenda arribar a buen puerto y, el otro, a los efectos que pueda tener la pandemia sobre la posibilidad de concretarlo.

Es difícil determinar el nivel de confianza que existe entre los agentes económicos, ni de modo absoluto ni de modo relativo. Pero no es muy audaz afirmar que la región ostenta una la larga lista de acuerdos incumplidos, aunque no de la naturaleza y alcance que se le supone a un pacto fiscal. Se trata, por supuesto, de una cuestión compleja y que admite múltiples explicaciones. Sin embargo, no parece buena guía pensar en una suerte de déficit moral de los agentes económicos regionales. Por el contrario, y este punto resulta fundamental, la volatilidad macroeconómica tiene efectos tan nocivos como para erosionar cualquier tipo compromisos. En suma, cualquiera sea el contenido sustantivo de un futuro pacto, se debe asumir un meta-compromiso con la estabilidad de las variables clave del desempeño macroeconómico, objetivo para cuya guía de política existe una vasta literatura, en la que la política anti-cíclica juega un papel protagónico.

El segundo abordaje a la pregunta por la oportunidad de consolidar un nuevo pacto en un contexto signado por una pandemia de inciertos efectos e incierto final, puede ser de buena ayuda una aguda observación de Rosanvallon sobre el “velo de la ignorancia”[8]. Según el pensador francés, las condiciones de la Europa de post-guerra son comparables al velo rawlsiano, en el sentido de que el riesgo social se distribuía de modo uniforme y homogéneo; luego, dado que nadie sabe qué le esperaba en el futuro o, lo que es lo mismo, todos tenían las mismas probabilidades de alcanzar un mejor o peor lugar en la escala social, había claros incentivos para socializar los riesgo, los mismos que señala Rawls en su procedimiento contractualista.

La distribución uniforme y homogénea del riesgo social encuentra su final en los años 90s, momento en el cual se desagarra el “velo” y el futuro se vuelve predecible: el riesgo se convierte en certeza y se concentra en los grupos de exclusión y desocupados de larga duración. Dicho de otro modo, la posibilidad de predecir las trayectorias de vida rompe los fundamentos de la versión rawlsiana del contrato social. Esta situación queda paradójicamente consolidada a través de un principio central del sistema democrático: la regla de la mayoría. En efecto, el hecho de que los grupos de exclusión sean “minoría” socava la fuerza del voto como camino para la reclamación de mayor igualdad.

¿Cómo afecta la pandemia este escenario? Lo primero que se puede afirmar es que en el corto plazo profundice las desigualdades y exacerbe la pobreza; es ya un hecho. Ahora bien, si se asume una visión de largo plazo, los efectos pensables no perecen distinguir actores. Se puede pensar, a modo de ejemplo, en un empleado público que goza de un ingreso estable y, en principio, desligado de los efectos del COVID-19: ¿puede estar seguro que bajo estas condiciones su certeza es sostenible en el tiempo?

Es claro que no estamos en la post-guerra europea. Pero sí que la pandemia está socavando certidumbres a pasos acelerados. Llegó la hora de volver a asumir que los destinos individuales están estrechamente vinculados entre sí: después de todo, se está discutiendo sobre el destino de los frutos de la cooperación. Llegó sin dudas la hora de un nuevo acuerdo: cada sociedad deberá elegir cómo lo tramita.

*Docente y investigador de la EEyN – UNSAM


 

[1] Mazzucato, M., y Skidelsky, R. (10/7/2020), “Toward a New Fiscal Constitution”, en Project Syndicate.

[2] Cetrángolo, O., y Jiménez, J. P. (2020), “Articulando nuevos consensos: ¿mismas recetas para nuevos problemas o nuevas recetas para viejos problemas?”, en Nuevo Papeles.

[3] CEPAL (2020), “El desafío social en tiempos del COVID”.

[4] Brosio, Jiménez y Ruelas (2020), “Finanzas Públicas expuestas al contagio: COVID-19 y relaciones fiscales intergubernamentales en America Latina”, en Nexos.

[5] BID (2020), “Salir del túnel pandémico con crecimiento y equidad: una estrategia para un nuevo compacto social en América Latina y el Caribe”.

[6] Basombrío, M. (2009). “Estado e igualdad: del contrato social al pacto fiscal”, CEPAL, serie Macroeconomía del desarrollo N° 93.

[7] Ferrajoli, L. (1999), Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, p. 53.

[8] Rosanvallon, P. (2012), La sociedad de iguales, Manantial, pp. 261-3.

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