Por Guillermo Anlló*
Está en cada gobierno moldear las políticas públicas para dar respuesta a las demandas sociales que conforman la agenda pública. En teoría, cada área de gobierno responde a las demandas que la sociedad pone en agenda. En la práctica, tal vez un fiel reflejo de eso fue la reciente creación en los países de la región de ministerios, secretarías o consejos de la mujer, en respuesta a la corriente de reclamos por derechos de la mujer al calor del movimiento #metoo. La sociedad reclama, el Estado debe responder, el gobierno diseña y ejecuta la forma. El buen gobierno será aquel que lo haga de manera más eficiente.
En el surgimiento de la era contemporánea, cuando la revolución francesa y la independencia de Estados Unidos impulsaron el modelo de gobierno republicano democrático liberal, las funciones del Estado se debatían básicamente en dos cuestiones: Seguridad y Comercio. Es decir, la agenda de políticas públicas, lo que era entendido por la población como prioridades a ser resueltas, y que ingresaban en la agenda de gobierno remitían a cómo garantizar la propiedad privada, lo que hacía al uso de la fuerza pública y la justicia, en el frente interno, y la soberanía, lo que derivaba en la composición de un ejército nacional que permitiera la defensa frente a potenciales invasores, más el manejo del puerto, la llave del comercio exterior.
Pensemos que estamos hablando de fines del siglo XVIII, principios del Siglo XIX. Las colonias americanas comenzaban a independizarse, y las monarquías absolutas, como forma de gobierno, iniciaban su retirada incluso en Europa -proceso que no se zanjaría hasta después de la primera guerra.
Temas como la salud o la educación no estaban claramente definidos como aspectos a ser considerados relevantes en la agenda pública. El avance de conocimiento sobre la salud era muy rudimentario, por lo que junto a la educación y la actividad económica eran considerados ámbitos propios de la decisión individual y, por lo tanto, no ingresaban en la esfera de lo público, de la intervención del Estado.
Los ministerios de gobierno que conformaban esas primeras repúblicas, por lo tanto, atendían a los temas de Guerra y relaciones exteriores, donde podía incluir o no las cuestiones de comercio. A esto se solía sumar algún área de hacienda, ya que era necesario contar con alguna administración de los fondos públicos para financiar las actividades de gobierno.
Más acá en el tiempo, a medida que otros temas fueron ingresando en la agenda pública, nuevos ministerios se fueron sumando. Así surgieron los ministerios de Salud y Bienestar, de Educación y los vinculados a la producción -primero de agricultura, más adelante, de Industria-. En general, ese ingreso a la agenda pública no estuvo escindido del correspondiente avance del conocimiento y la tecnología, que fueron complejizando la realidad a la vez que brindaban herramientas para intervenir sobre esa realidad. La salud es un excelente ejemplo, donde podemos hacer un paralelismo entre el avance del conocimiento en la materia, las posibilidades de intervención para mejorar la salud de la población, la necesidad de que esto se haga de tal forma que exceda la soberanía individual, ya que el no cuidado personal podía afectar a terceros, y por lo tanto la necesidad por sumarlo a la agenda de lo público y la intervención del Estado.
La Ciencia tardó más de un siglo en ingresar a la esfera de lo público como tema relevante de intervención por parte del Estado. Más precisamente, con la Segunda Guerra Mundial y la carrera atómica. Así, a la salida de la guerra, se puede ubicar al famoso reporte de Vanebar Bush a Roosevelt como el nacimiento de la política pública de ciencia -parte de ese debate se ve reflejado en la reciente película Oppenheimer-.
Hoy hay algunas voces en el escenario político que parecieran desconocer el avance del tiempo y la tecnología y, ante la complejidad de atender la agenda pública de demandas, sugieren volver al Estado básico e inicial típico del Siglo XIX.
El buen gobierno, las políticas públicas y la organización del Estado
Hace un par de años planteaba en una entrada al blog cuáles debían ser las características que debe reunir un buen funcionario de gobierno https://alquimiaseconomicas.com/2020/03/17/el-abc-de-un-buen-funcionario/
Allí hacía mención a que debía reunir tres características: i) saber del tema para el que es convocado; ii) tener respaldo y juego político para dialogar y negociar con las contrapartes, fuera y dentro del gobierno; y iii) tener conocimiento de la gestión pública. Como reflexionaba allí, es difícil encontrar perfiles que reúnan las tres condiciones, y por lo tanto llamaba a que debía reconocer sus faltantes para rodearse con un equipo que le brindara las 3 condiciones.
De igual forma que con el buen funcionario, también podemos determinar tres características para el buen gobierno, cuando de sumar áreas a la conformación del Estado se trata: i) que forme parte de la agenda pública; ii) poder diseñar una estrategia de intervención eficiente; iii) tener capacidad de intervención sobre el tema.
i) Para salir campeones o para la tribuna
Dada la restricción de presupuesto, es imposible abordar todos los temas y responder a todas las demandas; el Estado tiene límites. La elección de prioridades, determinadas por las alianzas de poder que permitan gobernar, conforman el armado de las áreas de gobierno que deberían ser reflejo de la agenda pública de intervención de un gobierno. Los gobernantes deben de alguna manera responder a las demandas sociales en la conformación de su agenda, ya que su elección por el voto se supone es reflejo de ello. Es así que el diseño organizacional es una señal de qué y cómo se pretende abordar los diferentes temas de la agenda.
Sin embargo, a veces es fácil confundir el buen diseño de una política pública, la que debe responder el por qué de la intervención pública y la estrategia de hacia dónde se pretende ir con esa intervención, con la mera creación de áreas de gobierno de diverso rango. Ciertamente, la existencia o no de un área responsable de un tema ya es una señal de las prioridades de gobierno, de la misma forma que lo es dónde se ubica a dicha área. Pero no menos cierto es que aún creando un área, incluso con los mayores títulos, si no se la dota de recursos y orientación estratégica, lo que tendremos como resultado es, en el mejor de los casos, un cascarón vacío -una acción para dejar contenta a la gilada, dirían en el barrio-.
ii) con representación corporativa o para atención de la agenda pública
En segundo lugar, entiendo que, a partir de establecer un área de gobierno, relativa a algún nuevo tema de agenda, el dilema puede pasar por diseñar política pública para el sector o bien diseñar política pública para que el sector contribuya a los problemas de la agenda pública. Es decir, se deben conciliar dos cuestiones: la representatividad del sector en el gobierno, como canal de diálogo con cierto sector de la población y su incorporación a la agenda de gobierno, a la vez que se debe poder definir las prioridades políticas que son necesarias imprimir a dicho sector para dar respuesta a las demandas sociales.
Cuando se decide establecer un ministerio de Agricultura, de la Mujer, Salud o Ciencias, por nombrar algunos casos, se puede optar por nombrar como responsable a alguien representativo del sector, como ser un líder gremial del colectivo en cuestión, y de esa forma sumar la voz del colectivo al gobierno, o bien se puede designar a un buen gestor de política pública, el cuál atienda la problemática que está surgiendo desde la sociedad, pero dentro de la lógica de gestión que el gobierno le ha querido imprimir a su gestión. La opción que se elija impactará sobre la segunda de las características que mencionamos del buen gobierno.
Se puede describir al primer perfil como alguien que comprende las demandas del colectivo del que proviene y va a bregar desde su posición de poder en el gobierno por los intereses del mismo, versus el segundo perfil, como alguien que comprende las exigencias y posibilidades de la intervención pública y, por ende, va a buscar lograr lo mejor posible para el conjunto de la sociedad en su intervención sobre el colectivo determinado.
Es así que podremos tener, por ejemplo, modelos donde se hace política para la ciencia, o donde se espera la ayuda de la ciencia para la política. O donde se determinan medidas que favorezcan al agro, o que comprendan cómo funciona el agro y fomenten su mayor productividad al mismo tiempo que procuran asociarse en las ganancias para la sociedad en su conjunto. O que defiende y antepone los intereses gremiales -de los docentes, de los trabajadores de la salud o la seguridad- por sobre los intereses del conjunto de la sociedad.
Es decir, a la característica que dijimos sobre poder determinar una estrategia eficiente de intervención se le suma la pregunta relevante ¿para provecho de quién? Resolver la tensión entre ambas dimensiones es parte de los desafíos que deben llevar adelante los gobiernos. El cómo lo resuelvan determinará a futuro parte de su éxito o fracaso. En el buen gobierno, creemos que sería de la sociedad en su conjunto y no de un grupo de interés determinado.
iii) Qué, cómo, con qué
Por último, por más que un tema esté en agenda porque existe una demanda social latente, y se nombre un área de gobierno para intervención que pueda determinar una estrategia determinada, si no cuenta con los medios técnicos y económicos para llevar adelante la intervención, no tiene mucho sentido la existencia de la misma.
Esto va desde tener una estrategia de intervención, a partir de un buen diagnóstico y diseño de políticas públicas, las cuales deben ser eficientemente gestionadas, básicamente a través de respetar el círculo de la política pública, hasta contar con los recursos -humanos y presupuestarios- necesarios, y las condiciones técnicas que faciliten o habiliten la intervención.
Volviendo al ejemplo de la salud, cuando el avance de la ciencia y la tecnología en materia de salud solo pasaba por cataplasmas y sangrías, establecer un ministerio de salud solo hubiera servido para darle grandes oficinas al curandero oficial.
El avance del conocimiento científico tecnológico, en general, si bien contribuye a ser más efectivo en las respuestas, también es cierto que, como vimos, aumenta los espacios potenciales de intervención por parte del Estado. Por lo tanto, al existir la restricción de presupuesto, los gobiernos deben encontrar, en el ejercicio de la política, el equilibrio entre la atención de las demandas sociales, y la factibilidad de llevar adelante respuestas efectivas para esas demandas.
*Responsable Regional para América Latina y el Caribe del Programa de Politica Científica, Tecnológica y de Innovación de la UNESCO – Oficina de Montevideo
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