Andrés López (IIEP, UBA-CONICET)
La legalización del cannabis avanza a nivel global
Desde hace tiempo venimos comentando en este blog acerca de los resultados de las experiencias de legalización del cannabis en distintas partes del mundo (entre las más recientes, una nota de 2020 sobre la evidencia a nivel global, otra de 2024 sobre Canadá y otra sobre Uruguay también de ese año). Hasta el momento, la producción, venta y consumo de dicha sustancia para uso “recreativo” es legal, con distintos modelos regulatorios en cada caso, en Canadá, Uruguay y en 24 estados de los EEUU más el Distrito de Columbia (aunque en este último caso no hay ventas comerciales, solo está permitido el autocultivo) y tres territorios de dicho país (Guam, Islas Marianas del Norte e Islas Vírgenes). Adicionalmente, hay experiencias piloto de legalización en Suiza y Países Bajos (donde, como el lector seguramente sabe, funcionan desde hace décadas los llamados coffee shops, en los cuales se puede comprar legalmente cannabis para uso en el local pero la producción de dicha sustancia sigue siendo ilegal, por lo cual hay una política de tolerancia -o “vista gorda”- sobre la procedencia del cannabis que se vende en dichos negocios). También hay casos de legalización del autocultivo, o del funcionamiento de clubes cannábicos en España, Alemania, Luxemburgo, Malta, la República Checa y Sudáfrica, así como en el Territorio de la Capital Australiana (Canberra).
Cabe aclarar, para los lectores no familiarizados con el tema, que la legalización no persigue únicamente objetivos económicos (crear mercados, generar puestos de trabajo formales, recaudar impuestos), sino también sociales. Entre estos últimos podemos mencionar los siguientes: i) bajo prohibición, los consumidores no pueden conocer con certeza la calidad, composición o seguridad de lo que compran, porque acceden a través del mercado ilegal, con riesgos sanitarios por adulteración o contaminación; ii) asimismo, los usuarios están expuestos a riesgos asociados a la interacción con proveedores potencialmente violentos o a verse involucrados en episodios de violencia; iii) en esos sistemas, consumidores problemáticos o quienes atraviesan episodios agudos pueden rehuir la consulta a servicios de salud por temor a estigmatización o sanciones; iv) la legalización permitiría, en principio, evitar el procesamiento y eventual encarcelamiento de consumidores por ofensas menores y reasignar recursos hacia delitos más graves. Cabe agregar, además, que existe evidencia de disparidades raciales en la probabilidad de arresto o acusación por posesión de cannabis, y que los antecedentes por este tipo de delitos pueden acarrear consecuencias graves como estigmatización, quiebre de vínculos familiares, reducción de oportunidades laborales y pérdida de derechos civiles.
Como es natural, este movimiento ha despertado el interés por examinar los impactos de estas iniciativas, existiendo ya algunas centenas de estudios de carácter académico, reportes oficiales y otro tipo de documentos sobre el tema. La literatura sobre legalización del cannabis busca responder un conjunto de preguntas que, como anotaremos enseguida, resultan difíciles de contestar con precisión: ¿Aumenta el consumo cuando se levanta la prohibición, y entre qué grupos poblacionales? ¿Qué ocurre con el mercado ilegal? ¿Cuáles son los efectos sobre la salud de la población (e.g., consumos problemáticos, episodios agudos, trastornos mentales severos)? ¿Qué ocurre con los accidentes de tráfico? ¿Y con la criminalidad?
Ahora bien, como se señaló en las notas previas de este blog, los resultados de estos estudios están sujetos a distintas limitaciones y la comparabilidad entre ellos se dificulta por el uso de metodologías heterogéneas y de distinto nivel de rigor, algo que frecuentemente está condicionado por la disponibilidad de datos. Veamos algunas de ellas (el lector ansioso puede saltear este párrafo).
Una limitación clave es que, dado que el grueso de los estudios se basa en encuestas (hay métodos alternativos, pero por ahora su uso es limitado —por ejemplo, la búsqueda de metabolitos de cannabis en aguas residuales—), las respuestas de los participantes pueden variar sistemáticamente antes y después de la legalización. Cuando se legaliza el consumo de una sustancia, podría disminuir el porcentaje de personas que miente sobre dicho consumo (en términos técnicos, habría un menor nivel de subreporte). Por otro lado, las legalizaciones pueden ser endógenas y reflejar preferencias previas de los ciudadanos del país o estado que las adopta: si, por ejemplo, en los estados de EE. UU. que legalizaron el uso recreativo del cannabis ya existía una legalización “de facto” por tolerancia social, es posible que los impactos marginales sean acotados. Todo esto dificulta la identificación causal adecuada de los efectos de la legalización. Estas dificultades también se extienden a otras áreas de interés, como la salud (p. ej., en un contexto de legalización los consumidores problemáticos o quienes sufren episodios agudos podrían acudir con mayor probabilidad a una consulta o a una guardia, en comparación con contextos de prohibición). Incluso aparecen posibles fuentes de confusión en el caso de los accidentes vehiculares (p. ej., una mayor detección de conductores bajo efectos del cannabis podría deberse a una mayor frecuencia de testeos tras la legalización). Asimismo, la validez externa de los resultados es limitada, ya que los contextos culturales, históricos, sociales y políticos pueden afectar de manera sustantiva los impactos observados en distintas sociedades.
Los efectos también pueden diferir fuertemente según la forma que adopten las iniciativas de legalización (p. ej., canales de producción y comercialización, sistemas impositivos, disponibilidad de productos con mayor o menor potencia —contenido de THC[1]— y con distintas presentaciones —como comestibles o bebidas—, accesibilidad a los puntos de venta, habilitación o no de mecanismos de publicidad, etc.). Si bien existe un continuo de posibles modelos de legalización, suele distinguirse entre enfoques más “comerciales” (más permisivos en canales de venta, presentaciones, potencia, etc.) y otros más restrictivos, orientados a mitigar consecuencias sociales negativas del prohibicionismo (muchos estados de EE. UU. caen en el primer modelo, al igual que varias provincias canadienses, mientras que Uruguay es un ejemplo del segundo). La evidencia sobre impactos, como veremos, sugiere que estos distintos modelos generan resultados bastante diversos.
Finalmente, la mayoría de las iniciativas estudiadas son relativamente recientes, mientras que nosotros estamos interesados en sus efectos de largo plazo; por tanto, es necesario esperar más tiempo para tener la película completa. Así, por un lado, podría haber, por ejemplo, un efecto “novedad”, que lleve a aumentos transitorios del consumo que luego se estabilicen o retraigan con el paso del tiempo, a la vez que la propia maduración de los mercados regulados podría derivar en cambios en los precios (i.e. a mayores escalas y niveles de competencia, aquellos caerán y la demanda en el mercado legal podría subir aún más). En tanto, estas eventuales dinámicas, junto con la propia acumulación de evidencia sobre los impactos sanitarios, económicos y sociales de la legalización, podrán llevar a la redefinición de las normativas vigentes, algo que obviamente, a su vez, alterará los futuros patrones de uso. En suma, se trata de experiencias inéditas que se van construyendo sobre la marcha y de las cuales queda mucho todavía por aprender.
¿Qué nos dice la evidencia sobre la legalización del cannabis?
Si el lector no se desalentó con el resumen de las limitaciones metodológicas y analíticas de los estudios sobre el tema, podemos pasar ahora a revisar la evidencia más reciente sobre los impactos económicos, sanitarios y sociales de la legalización del cannabis aprovechando la publicación reciente de dos surveys sobre el tema. El primero de ellos compara resultados en cinco jurisdicciones con distintos modelos regulatorios —Países Bajos, España, estados de EEUU, Uruguay y Canadá—. El segundo se limita a los casos de EEUU y Canadá. Vamos a complementar el análisis con algunos trabajos muy recientes que examinan temas específicos no cubiertos por los surveys. Cabe advertir que el tamaño de la producción académica es muy desigual por país, siendo abundante en EEUU (y con prevalencia de diseños cuasi-experimentales sólidos) y muy escasa en Uruguay, España y Países Bajos (estudios principalmente descriptivos o con marcos temporales cortos), mientras que Canadá es un caso intermedio. Organizamos la presentación de resultados en cuatro áreas: consumo, mercados ilegales, salud y arrestos/criminalidad.
Consumo. La legalización se asocia con un aumento en la prevalencia de uso en adultos en la mayor parte de los estudios, aunque hay que ser cuidadoso al interpretar estos resultados dado el posible subreporte pre-legalización. Las magnitudes estimadas varían mucho entre estudios, con rangos del 10 al 25% (en general se refieren a prevalencia anual o mensual, esto es, cantidad de personas sobre población total que usaron cannabis para fines recreativos en el último año o mes previo a las encuestas de consumo), pero con bajos niveles de confiabilidad por los problemas de identificación mencionados. El principal driver de los incrementos del consumo parece venir más del margen extensivo que del intensivo, ya que surge de grupos con uso históricamente bajo (e.g., adultos mayores) que empiezan a consumir (o a declarar consumo) y no tanto del aumento de la frecuencia o intensidad de uso de los consumidores pre-existentes (ver también este trabajo). Tampoco hay evidencia sólida de que la legalización haya impactado sobre la edad de inicio al consumo, ni sobre el llamado “consumo problemático” (e.g., dependencia, continuidad en uso pese a efectos adversos) o sobre el uso intensivo/diario, aunque algunos estudios en EEUU muestran alguna evidencia de efectos en ese sentido; también hay algún trabajo que sugiere que el mayor consumo de cannabis puede venir de la mano de un menor uso de otras sustancias más dañinas, pero por ahora no hay resultados concluyentes en esa área.
En tanto, no hay evidencia sólida respecto de aumentos en el consumo de adolescentes en términos de iniciación o prevalencia general; sin embargo, vale mencionar un estudio sobre el caso de Ontario (Canadá) que documenta aumentos en el uso diario y en síntomas de dependencia en ese grupo poblacional tras la legalización (nótese que Ontario implementó un modelo de legalización muy permisivo y “comercial”). Esto es importante ya que, según la evidencia científica disponible, es en las primeras décadas de vida (en las cuales todavía ocurren procesos importantes de desarrollo neurológico y cerebral) donde pueden producirse los mayores daños persistentes sobre la salud derivados del consumo de cannabis. Si bien naturalmente la venta a adolescentes está prohibida en todas las experiencias de legalización (la edad mínima para comprar legalmente se sitúa entre 18 y 21 años según los casos), el enforcement de esas disposiciones depende fuertemente de los controles sobre los puntos de expendio. Por otro lado, un trabajo para Canadá muestra que la legalización de comestibles y extractos cannábicos que se publicitan de forma atractiva para los jóvenes puede generar un mayor consumo de esos productos en adolescentes.
Mercado ilegal. La legalización desplaza gradualmente al mercado ilegal, pero el avance de ese proceso depende fundamentalmente de los precios relativos entre ambos mercados (lo cual en gran medida es resultado del sistema impositivo que se adopte tras la legalización), de la densidad de puntos de venta legales y de las restricciones de acceso al mercado formal en términos de potencia y presentaciones. En este sentido, el mercado ilegal persiste particularmente entre quienes toman decisiones de consumo más sensibles a los precios y en aquellos que demandan variedades de mayor potencia.
Salud. Se identifican aumentos en la utilización de servicios de salud relacionados con cannabis en varias jurisdicciones, incluyendo visitas a urgencias y hospitalizaciones. No obstante, ese incremento puede reflejar una mayor búsqueda de atención por parte de consumidores que antes evitaban los servicios de salud por temor a consecuencias legales. Estos efectos, a su vez, son más consistentes y mayores en los estados de EEUU con modelos comerciales más permisivos en cuanto a potencia y presentaciones del cannabis legal. Por su parte, no se identifican efectos robustos sobre la incidencia de trastornos psicóticos u otras condiciones mentales severas. Un estudio reciente sugiere que la legalización no ha llevado a un aumento de los casos de maltrato infantil y que, de hecho, puede haber generado una reducción en episodios de maltrato severo. En cambio, sí hay trabajos que muestran que han aumentado los casos de intoxicación o envenenamiento infantil cuando se legalizan comestibles basados en cannabis. Otro estudio también reciente encuentra que la legalización tiene efectos negativos sobre la salud vía menor ejercicio y patrones de nutrición menos saludables. En contraposición, otra investigación reporta efectos positivos vía menores tasas de suicidio, especialmente en adultos blancos con bajos niveles de educación. En una línea relacionada, un estudio sobre impactos en el mercado laboral no encuentra que la legalización afecte de manera clara las posibilidades de empleo o los ingresos salariales de los trabajadores (algo que en teoría podría ocurrir debido a posibles efectos sobre motivación, salud o capacidad cognitiva); de hecho, el estudio reporta aumentos en los niveles de empleo agrícola, uno de los impactos esperables de la legalización. Por último, de la revisión de la literatura tampoco surge evidencia clara respecto del impacto de la legalización del cannabis sobre la cantidad de accidentes de tráfico.
Arrestos/criminalidad. La reducción de arrestos vinculados al cannabis es el resultado más robusto y consistente encontrado en la literatura sobre el tema, especialmente entre poblaciones en las cuales se concentraban desproporcionadamente esos episodios (e.g., personas de raza negra, de grupos socioeconómicos vulnerables, de pueblos indígenas). En cuanto a efectos sobre otros tipos de delitos (e.g., contra la propiedad) no hay evidencia sólida sobre el tema.
En suma, la evidencia más reciente aquí presentada no cambia sustancialmente las conclusiones de las notas previamente publicadas en este blog; no llegó el Apocalipsis que muchos temían pero tampoco apareció el Paraíso. Los cambios generados por la legalización son más bien modestos y parecen diferir según los modelos de legalización adoptados. Aquellos de carácter más comercial con fines de lucro tienen mayor efectividad para desplazar el mercado ilegal y generar empleos e ingresos fiscales, pero están asociados con mayores daños en materia de salud (por la posibilidad de publicidad, la oferta de productos de alta potencia o más diversificada, etc.). En cambio los modelos más restrictivos tienen menor capacidad para desplazar el mercado ilegal, aunque generan menores efectos adversos sobre la salud. Como siempre, hay que elegir entre alternativas y hay trade-offs entre objetivos.
Reflexiones finales para el caso argentino
Según la última Encuesta Nacional sobre Consumos y Prácticas de Cuidado desarrollada conjuntamente por el Observatorio Argentino de Drogas (OAD) de la Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación Argentina (Sedronar) y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), la prevalencia de vida (personas que probaron la sustancia al menos una vez en la vida) del consumo de cannabis de uso recreativo fue de 21% en 2022 (población de 16 a 75 años en los 31 aglomerados urbanos cubiertos por la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC). La prevalencia anual fue de 10,3% y la mensual de 6,7% (estos a menudo se consideran como usuarios “habituales” de cannabis en los trabajos sobre el tema). Estos datos obviamente pueden estar afectados por el mencionado problema del subreporte, algo que puede acentuarse en el caso argentino debido a que la encuesta es de carácter presencial en el hogar. En todo caso, el consumo de cannabis es una práctica extendida en el país y la tolerancia social hacia el mismo ha ido en ascenso a lo largo del tiempo.
Sin embargo, la Ley 23737/89 de estupefacientes sigue fijando penas para la producción, comercialización, distribución y tenencia de cannabis (aunque la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a través del llamado fallo Arriola, declaró inconstitucional la penalización de la tenencia de cannabis para consumo personal en el ámbito privado, ese criterio aun no fue incorporado al ordenamiento legal). En tanto, la Ley 27350/2017 excluyó al cannabis de uso medicinal de esa tipificación y en 2021 se creó el REPROCANN (Registro del Programa de Cannabis), que permitió el autocultivo y el cultivo solidario de cannabis para fines medicinales (el actual gobierno endureció los controles sobre este mecanismo debido a temores por su posible uso para fines recreativos).
En este contexto, el debate sobre la legalización del cannabis recreativo en Argentina sigue pendiente. En el pasado circularon versiones de que el proyecto de reforma del Código Penal incluiría la despenalización del consumo y la tenencia personal en pequeñas cantidades, pero hoy no sabemos si esta iniciativa se concretará. Las dudas se acrecientan considerando que, salvo en el plano económico, las credenciales libertarias del actual gobierno son selectivas. En cualquier caso, dado que el señor Presidente es admirador de Murray Rothbard, le sugeriría que lea lo que el propio Rothbard escribió en 1973 en un texto llamado “For a New Liberty: The Libertarian Manifesto”, el cual seguramente conoce: “The case against outlawing narcotic and hallucinogenic drugs is far weaker than the case against Prohibition, an experiment which the grisly era of the 1920s has hopefully discredited for all time”. Esta posición es por supuesto consistente con el liberalismo más clásico, que sostiene que el esquema prohibicionista no solo interfiere con las libertades individuales, sino que genera mercados negros que traen aparejados costos elevados en materia de criminalidad y violencia, tal como lo muestra otro economista muy apreciado por el Presidente, Gary Becker, en un artículo seminal.
Dicho esto, esta nota es un aporte para actualizar el conocimiento que emerge de la evidencia disponible sobre distintas experiencias de legalización del cannabis recreacional, diferentes en objetivos, modalidades e impactos, algunas de ellas muy cercanas geográficamente. La esperanza es que, cuando ese debate llegue al país, se base en datos y no en humo.
ALQUIMIAS ECONÓMICAS 