Pensando (y construyendo) nuestro futuro

Observaciones a propósito de la creación del “Programa 2030”

Por Ricardo Carciofi*

En el curso de los días pasados el Poder Ejecutivo aprobó la creación del Programa 2030, “Pensando nuestro futuro”. En esta nota nos preguntamos si la decisión adoptada es una respuesta adecuada y en qué grado puede contribuir a  alcanzar el objetivo propuesto.

Convengamos que el Decreto 712/16 que contiene la medida pasó mayormente desapercibido, a tal punto que la noticia fue cubierta por unas pocas notas de prensa en las secciones interiores de algunos diarios y con títulos de escasa visibilidad en las páginas web de los diferentes medios. No es de extrañar  la reducida atención a dicho tema en jornadas donde el foco ha estado monopolizado por el reciente proyecto de ley conteniendo un ambicioso menú: blanqueo de capitales, regularización de los haberes con los jubilados, juicios y deudas pendientes del sistema previsional, modificación del impuesto a los bienes personales y la solicitud de sanción legislativa a los acuerdos entre Nación y Provincias.

Un Programa para “pensar nuestro futuro”.

Según los propios conceptos del Decreto, el objetivo principal del Programa 2030 es “delinear una visión de la Argentina a largo plazo que contribuya a orientar la estrategia y articular la programación de las políticas públicas.” A modo de contexto que explica la decisión cabe citar un par de los considerandos enunciados en la norma: “…que nuestro país y el mundo en el que se integra están en permanente movimiento. Los cambios en los patrones productivos, tecnológicos y demográficos que influyen en la composición de los mercados, la distribución del ingreso y las demandas sociales plantean constantemente nuevos retos.” Para después agregar: “…que, anticipar tendencias y retos es esencial para guiar y sostener el desarrollo, lo que torna imprescindible delinear una visión de país a largo plazo.”

Una vez publicado en el Boletín Oficial, los pocos comentarios periodísticos que se ocuparon del tema se preguntaban si así enunciado el Programa 2030 no era acaso una reedición con distinto nombre de la Secretaría de Coordinación Estratégica para el Pensamiento Nacional creada en el gobierno anterior. Este hecho sería llamativo dado que la actual administración decidió eliminar esa Secretaría. Si bien es cierto que no hay elementos más detallados que indiquen el alcance del Programa recién creado, no está planteado ningún propósito de coordinar el “pensamiento nacional”. Más bien se apunta a la elaboración de una visión de largo plazo que debería servir, tal como expresamente se postula, para la programación de las políticas públicas. Es más, la formulación ambiciosa y de gran escala que llevó a la creación de una unidad con rango de Secretaría adoptada en 2014 contrasta con la modestia del Programa 2030, que prevé sólo tres cargos para el cumplimiento de la función. La austeridad del planteo es tal que, incluso, levanta dudas acerca de la capacidad para cumplir con la responsabilidad asignada. En el mismo sentido, los mecanismos para entrelazar la “visión” con la gestión sería una tarea más de la Secretaría de Coordinación Interministerial de la Jefatura de Ministros. La solución elegida sugiere preguntas acerca de la operación efectiva de tal mecanismo.

Más allá de lo anterior, la decisión reflejada en el Decreto 712 destaca el hecho de que el Gobierno ha tomado debida nota de una carencia: la necesidad de disponer de una mirada más amplia, y que las decisiones particulares de las distintas políticas resulten enmarcadas y consistentes dentro de un planteo más general. Esto parece ser una reacción positiva frente a lo señalado por ciertas opiniones  críticas que han destacado la conveniencia de contar con definiciones de mediano y largo plazo, para balancear así la miopía de decisiones tomadas bajo las presiones y urgencias de la gestión. Sin embargo, como se explica más abajo, no creemos que el camino emprendido sea el más eficaz para resolver los problemas que debilitan la formulación de políticas y asignación de recursos en la situación actual de Argentina.

La Experiencia Internacional.

Las tensiones de los plazos en el diseño y de la articulación de contenidos de las políticas públicas es una materia sobre la cual existe una bibliografía que recorre un amplio arco y que tiene larga data. En ella se precipitan cuestiones que van desde la planificación estratégica hasta la economía política del diseño y gestión de los programas de gobierno, pasando por aspectos que hacen a las competencias y ámbitos de acción que deben tener las distintas agencias de gobierno y sus relaciones con los otros poderes del Estado

En la práctica y si se hace un repaso rápido de cuáles han sido las reformas adoptadas por muchos países de la región en esta materia y aún en otras latitudes, los contenidos parecen pivotear alrededor de cuatro o cinco ejes centrales. En primer lugar, en la punta de la pirámide, se ubican ciertos Lineamientos o Plan Estratégico que cubre el período de gobierno. Estos planes pueden tener una formulación más o menos general, pueden ser más o menos precisos en cuanto a metas cuantitativas e instrumentos, pero lo cierto es que se trata de planteos integradores, donde es factible encontrar los objetivos y propósitos de la gestión de gobierno. En segundo lugar, otra pieza que acompaña a la estrategia es el marco fiscal de mediano plazo o, su equivalente, el presupuesto plurianual. Aquí el desarrollo es más detallado porque supone ubicar en dimensión cuantitativa y con precisión temporal las decisiones de gobierno. Al mismo tiempo, este es un capítulo clave para explicitar los objetivos de la política fiscal y su papel junto a las demás instrumentos de la gestión económica. Tercero, y aún en un plano de mayor especificidad y que se vincula estrechamente con la articulación del corto y largo plazo, se encuentra el programa plurianual de inversiones públicas. En sentido restringido se trata de los proyectos de inversión gestionados desde el ámbito público, pero también puede incluir aquellas iniciativas donde se prevé la participación del sector privado mediante concesiones o diferentes formas de asociación público-privadas.

En muchos países el programa de inversiones se acompaña con estrategias sectoriales que especifican los instrumentos y decisiones regulatorias que, además de las inversiones públicas, serán adoptados por el gobierno. Incluso, en algunos casos, materias tales como la inserción internacional y las negociaciones comerciales tienen un tratamiento similar, habida cuenta del carácter de políticas de estado con repercusiones a largo plazo. Cuarto, y por cierto obvio, la arquitectura descripta se complementa y apoya en el presupuesto anual. Este es el mecanismo operacional por excelencia que permite llevar a la práctica las decisiones gubernamentales. Para que éste permita una eficaz asignación de recursos se deben atender ciertos requisitos de transparencia, formulación programática, cuantificación de metas y criterios de evaluación. Esto último es necesario para tener alguna noción de la eficacia de la acción pública y de la rendición de cuentas, etapa ésta que podría ser considerada como el quinto eslabón de la cadena. Además de su contenido intrínseco,  estos elementos son de utilidad para explicitar en detalle las orientaciones del gobierno, son un ingrediente clave de la discusión política, sirven también como señal al sector privado y, más en general, permiten informar a los distintos ámbitos de la sociedad civil.

Este edificio de planificación-programación-presupuesto-ejecución y control, reconoce además algunos principios elementales que lo recorren de manera transversal. Primero, se trata de un conjunto relativamente integrado. De nada sirve contar con una de sus partes si las otras no funcionan de manera consistente con las demás. Obsérvese también la secuencia y concatenación del ejercicio: la visión y la estrategia son relevantes para explicitar definiciones de objetivos que, a la postre, tienen su contrapartida en políticas y se materializan en recursos e instrumentos particulares. No se trata de un catálogo de intenciones ni de una especulación abstracta. Segundo, la existencia de lineamientos estratégicos y programas plurianuales es un ejercicio continuo, lo cual evita la cristalización rígida de números y datos que pueden quedar rápidamente obsoletos. Precisamente, la naturaleza anual del presupuesto permite una revisión frecuente tanto del programa de inversiones como de las principales proyecciones que sirven de anclaje al marco fiscal de mediano plazo. Es más, las diversas estrategias sectoriales son motivo de revisión al confrontar planes de mediano plazo y ejecución anual.  Tercero, la ejecución de los programas debe producir información sistemática y oportuna que permitan el seguimiento. Y, cuarto, debe ser factible la evaluación y auditoría de la gestión con alcance integral; es decir, contraponiendo recursos y resultados, y también la administración financiera de los recursos.

Argentina: la ausencia de una arquitectura integral de programación y presupuesto.

¿Cómo se ubica Argentina respecto del esquema descripto? Para decirlo de manera breve, nos encontramos en un rincón incómodo que es necesario remontar. Esencialmente porque se carece de un sistema de plan-programa y presupuesto. Todo ello pese a que contamos con una ley de Administración Financiera y otro instrumento equivalente para las inversiones públicas, ambos relativamente modernos. El problema son las herramientas que aún faltan y el pobre desempeño de las piezas sueltas que existen. Hace ya muchos años que los gobiernos no formulan ni explicitan sus lineamientos estratégicos. Decisiones de profundas consecuencias –los ejemplos son múltiples: estatizaciones, privatizaciones y re-estatizaciones, transferencias y subsidios de montos millonarios, reformas de los sistemas de pensión  y aún giros copernicanos de la inserción internacional tanto económica como política, para citar sólo algunos casos- han sido adoptadas de manera sorpresiva y con la participación de círculos de decisión sumamente estrechos. El programa plurianual de inversiones es, en el mejor de los casos, un listado de obras, pero que carecen del marco sectorial de políticas en las cuales deben ser leídas. Es más, los mecanismos de evaluación y selección de proyectos carecen en muchos casos del necesario soporte para tomar decisiones informadas. De ahí también que iniciativas de inversión de proporciones gigantescas hayan sido impulsadas sin haber pasado por un análisis de pre-factibilidad que permita establecer la conveniencia de las mismas. Por su parte, el presupuesto anual ha dejado de ser una herramienta apta para la asignación de recursos y de evaluación del gasto. Es cierto que la inflación y la insolvencia fiscal recurrente han conspirado en contra de los mejores intentos, pero también lo ha sido la discrecionalidad que dispone el Ejecutivo para cambios de finalidades y funciones del gasto. Principios básicos de gestión presupuestaria resultan impracticables dado que la formulación programática es débil: inapropiada definición de contenidos, ausencia de productos y metas susceptibles de monitoreo, entre otras.  En cuanto a la evaluación y auditoría de gestión, quizás pueda ser contabilizada, dentro de ciertos límites, como una excepción al cuadro de deterioro que se ha reseñado. A lo largo de estos años la AGN ha logrado afianzar su institucionalidad dentro del espacio creado por la reforma de la administración financiera de los años 90. El desafío es que pueda mejorar su trayectoria superando obstáculos que aún traban su accionar.

La necesidad de una reforma institucional.

Mejorar el panorama que se ha presentado es laborioso porque, en esencia, es una reforma institucional que requiere acuerdos políticos profundos y estables. En lo esencial, supone el respeto por normas y procedimientos una vez que han sido sancionados. La puesta en marcha de un sistema como el descripto, aunque sea modesto en sus aspiraciones, requiere de la interacción regular de muchas y distintas unidades de la administración. Supera largamente el ámbito acotado de un ministerio.

Escapa a los límites de esta nota explorar las razones que explican el actual estado de cosas, pero lo cierto es que el problema expresa con nitidez las restricciones que pesan sobre las capacidades del estado para el diseño y gestión de sus políticas en la Argentina de hoy. Vale la pena entonces preguntarse si hace sentido invertir energías y recursos económicos y políticos en esa tarea. El sistema de planificación y gestión de presupuesto no es un objetivo en sí mismo. Es una herramienta auxiliar que ayuda a esclarecer el debate público, permite hacer más transparente las dificultades y los dilemas de la política pública.  Contribuye, en última instancia al análisis y decisiones de gobierno en el que participan múltiples actores, incluso el sector privado, con intereses diversos y contrapuestos, pero que influyen sobre la sociedad en su conjunto.  De ahí que vale la pena caminar en esa dirección con el propósito de construir dicho sistema.

En síntesis, si el Programa 2030 no desea ser una pieza aislada que corre el riesgo que sus pensamientos queden confinados a la opacidad de un expediente y disociados de la gestión, y si tiene la intención de ser un aporte concreto a la construcción del futuro, sería interesante que sus contribuciones iniciales estuvieran orientadas a una reforma institucional tendientes a implantar el mecanismo de planificación y presupuesto sobre bases más sólidas que las actuales. La tarea es enorme pero es necesario dar el puntapié inicial. Habiendo recorrido ya más de treinta años del retorno a la democracia ésta es una materia largamente postergada.

* IIEP-UBA. Master en Desarrollo, Universidad de Sussex, Inglaterra y Estudios de Doctorado en la misma Universidad. Licenciado en Economía, UBA. Entre 2005 y 2013 ha sido Director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, INTAL, en el Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Ex-Director Ejecutivo del BID. Anteriormente se desempeñó como Asesor Regional de la Comisión Económica para América Latina en Santiago de Chile y estuvo a cargo de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL. Ha sido Subsecretario de Presupuesto del Ministerio de Economía de la Nación. Es consultor del BID, las Naciones Unidas y ha realizado trabajos de asesoría a gobiernos de América Latina.

 

 

 

 

 

 

 

Anuncios

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s