Juan Pablo Jiménez* y Andrea Podestá**
Las finanzas públicas de los países de América Latina se han caracterizado tradicionalmente por un sistema tributario sesgado a la recaudación de impuestos al consumo y por una política impositiva con débil impacto redistributivo. Cuando se compara los sistemas tributarios de la región con los del resto del mundo, la gran brecha es la baja recaudación del impuesto a la renta personal, tanto es así que un experto en temas fiscales caracterizó, años atrás, a los países de América Latina como “alérgicos” al impuesto a la renta[3].
El impuesto a la renta (o a las ganancias como se lo llama en Argentina) o impuesto a los ingresos (o “income tax” como se lo conoce en el resto del mundo) es un tributo que grava las rentas del contribuyente, ya sean del trabajo o del capital.
Este impuesto suele tener ventajas con respecto a otros tributos, tanto en términos de estabilización macroeconómica, como “estabilizador automático” por el lado de los ingresos fiscales, como en su rol distributivo, por su mayor impacto redistributivo, tal cual se consigna en la mayoría de los trabajos de incidencia impositiva.
No obstante, de un análisis de su recaudación e impacto, el impuesto a la renta personal en América Latina ha observado un débil desempeño recaudatorio, así como un bajo impacto macro y redistributivo. Más aún, en debates recientes se ha dado la paradoja que el principal instrumento de redistribución tributaria haya sido severamente cuestionado en términos de su resultado sobre la equidad horizontal y vertical del sistema.
¿A qué se debe esta aparente paradoja? ¿Cuáles han sido los factores que limitaron la recaudación y el impacto macro y redistributivo del impuesto a la renta personal?
En Jiménez y Podestá (2016)[4] sugerimos tres factores que han limitado el desempeño e impacto de este tributo en nuestra región: la evolución de las alícuotas legales que llevó a una reducción de las tasas marginales máximas aplicadas en el promedio de los países; la estrecha base imponible como consecuencia de un gran número de exenciones, deducciones permitidas, regímenes simplificados y por los niveles de mínimo no imponibles que dejan fuera del gravamen a una cantidad importante de contribuyentes e ingresos; y los altos niveles de incumplimiento (evasión y morosidad) que se observan en casi todos los países.
Las alícuotas marginales máximas del Impuesto sobre la Renta de las personas físicas fueron descendiendo en América Latina, partiendo de tasas promedio de 50,9% en la década de los ochenta hasta ubicarse en torno al 26,6% para el año 2016. Esta reducción paulatina llevó a que las alícuotas máximas de algunos países latinoamericanos se encuentren por debajo de los niveles internacionales. Por ejemplo, las tasas marginales máximas de este tributo llegaron, en 2014, al 45% para el promedio de países pertenecientes a la Eurozona o al 39,4% si se considera el promedio de veintiocho países de la Unión Europea. Incluso en varios países europeos estas tasas son iguales o superiores al 50% como en Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Países Bajos, Portugal y Suecia[5].
En contraste, las tasas marginales mínimas evidenciaron un incremento en América Latina, al pasar de una tasa promedio de 7,5% en la década de 1980 a un 9,8% en 2016, alcanzando su mayor nivel hacia 2007 con una alícuota de 11% para el promedio regional. De esta forma se observa una reducción de la brecha promedio entre las tasas marginales máximas y mínimas, lo que impacta en el grado de progresividad y efecto redistributivo del tributo.
Los bajos niveles de recaudación y la estrecha base imponible del Impuesto sobre la Renta de las personas físicas se relacionan tanto con el generoso tratamiento en materia de deducciones personales y ganancias no imponibles establecidos en la legislación impositiva, con los numerosos regímenes de exención o gastos tributarios, así como la proliferación y permanencia de regímenes tributarios simplificados (Monotributo, Simples, SIMEI, RTS), que si bien nacieron como “puentes” de entrada a la formalidad, se han consolidado de manera permanente en los sistemas tributarios (Gomez Sabaini y Morán, 2012)[6].
Debe notarse que una limitación importante del Impuesto sobre la Renta personal en América Latina es que se recauda fundamentalmente sobre los asalariados, es decir, recae sobre los trabajadores formales en relación de dependencia a los cuales se les realiza la retención del mismo en su fuente de ingreso. De acuerdo con los estudios recopilados en Gómez Sabaini, Jiménez y Podestá (2010)[7], el 60% (o más) del Impuesto sobre
la Renta personal proviene de trabajadores asalariados en los países con información disponible (como por ejemplo, Ecuador, El Salvador, México y Perú). Esta estructura desbalanceada afecta la equidad horizontal del impuesto, ya que la mayor parte es soportada por este tipo de trabajadores, mientras que los trabajadores independientes tienen mayores posibilidades de evasión y elusión y las rentas de capital se benefician de un tratamiento preferencial, ya sea porque generalmente tributan a una tasa menor o porque simplemente no se encuentran gravadas.
Además, la proliferación de regímenes simplificados, que implican una carga tributaria menor, pueden significar una erosión adicional a la base imponible de este tributo, en la medida que no estén debidamente coordinados (Gomez Sabaini y Morán, 2016)[8]. Las maniobras de elusión y arbitraje de los contribuyentes entre los dos regímenes, si bien puede no ser importante en términos de recursos, atentan contra la equidad horizontal del sistema, en tanto signifiquen un tratamiento discriminatorio entre contribuyentes de similar capacidad contributiva.
Respecto a los mínimos no imponibles, una comparación entre distintas regiones del mundo indica que mientras en los países de América Latina el ingreso mínimo exento equivale, en promedio, a 1,4 veces el PIB per cápita, en los países de Europa Occidental el gravamen se tributa, en promedio, a partir de un tercio del PIB per cápita y en los EEUU desde un nivel de 0,2 veces ese indicador. En cierta forma, esta diferencia en el ingreso gravable para aplicar la alícuota mínima del impuesto en las distintas regiones, se encuentra justificada por la diferencia en los niveles de ingresos per cápita y por la necesidad de dejar fuera del gravamen a un nivel de ingreso que considere valores de subsistencia familiar.
Resulta más difícil justificar el monto desde el cual comienza a aplicarse la tasa marginal máxima ya que, mientras en los países desarrollados la misma se establece a partir de 3 o 4 veces el PIB per cápita, en los países latinoamericanos dicha alícuota recién tiene efecto desde ingresos superiores a 7,3 veces el ingreso per cápita, con tasas significativamente más bajas que en los países desarrollados.
Una vez más el panorama entre países es muy diverso, aunque prácticamente en todos ellos se aprecia una tendencia a disminuir el ingreso gravable a partir del cual se aplica la alícuota mínima. Esto como resultado de reformas en el diseño de los tramos de ingresos imponibles y la eliminación de exenciones y deducciones personales que permitieron reducir el nivel de exención en un 36%, en promedio, entre 2007 y 2016. Entre los países con un menor nivel de exención están Argentina, Brasil, Chile, México, Panamá, Uruguay y Venezuela, donde el ingreso mínimo para comenzar a tributar el Impuesto sobre la Renta se sitúa por debajo del ingreso per cápita del país[9]. Los demás países presentan un nivel de exención que se ubica en un rango entre 1,3 y 2 veces el PIB per cápita, con la excepción de Paraguay donde la aplicación del tributo es más reciente y este indicador equivale a 5,8 veces la renta per cápita de este país.
El nivel de ingreso al cual tiene vigencia la máxima tasa marginal descendió, en promedio, un 38% en el periodo 2007-2016, aunque la situación dentro de la región continúa siendo heterogénea. Por un lado, en un grupo de países integrado por Argentina, Brasil, Costa Rica, Panamá y República Dominicana, la tasa marginal máxima tiene efecto a partir de un nivel de ingresos similar (o incluso por debajo) al valor promedio de 4 veces del PIB per cápita que registran los países desarrollados.[10] En cambio, en otras economías latinoamericanas (Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Uruguay) la alícuota máxima sólo alcanza a los contribuyentes que ganan por un valor cercano o superior a 10 veces el ingreso per cápita del país.
Los altos “gastos tributarios” en los países de la región constituyen otro factor que reduce las bases imponibles. A través del uso de exenciones, deducciones, alícuotas reducidas, regímenes especiales y otros gastos tributarios, los países han buscado lograr diferentes objetivos como la atracción de inversión extranjera directa, el estímulo al ahorro, el desarrollo de mercados financieros, el desarrollo de regiones atrasadas, la promoción de exportaciones, la industrialización, la generación de empleo, el cuidado del medio ambiente, la transferencia de tecnología, la diversificación de la estructura económica, la formación de capital humano, etc. Más allá de que la efectividad y la eficiencia en el logro de estos múltiples objetivos ha sido muy cuestionada y escasamente evaluada, lo cierto es que estos gastos tributarios han llevado a una erosión de las bases tributarias, fundamentalmente de IVA y Rentas, y a un costo en términos de recaudación (Gómez Sabaini y Morán, 2014)[11].
Por último, otro factor limitante de la capacidad de recaudación del Impuesto sobre la Renta es el bajo nivel de cumplimiento y las altas tasas de evasión. Las estimaciones de las tasas de evasión en el Impuesto sobre la Renta y, en especial, del que recae sobre las personas físicas son escasas en la región. Los estudios disponibles muestran que los niveles de evasión en América Latina son altos en comparación con otras regiones del mundo y mayores en los impuestos sobre la renta que en los impuestos al valor agregado (con una tasa promedio de incumplimiento de 51% versus 27%, respectivamente). Los altos niveles de incumplimiento reducen los recursos disponibles para que el Estado cumpla tanto con sus funciones de estabilización y provisión de bienes y servicios públicos como con su rol redistributivo. Además la evasión y elusión fiscal atentan contra la capacidad redistributiva del Impuesto sobre la Renta, en la medida que se afecta tanto la equidad horizontal como vertical de los sistemas tributarios.
En definitiva, si bien en los últimos años se han comprobado avances en materia de imposición a la renta, los países de la región continúan registrando una baja recaudación del Impuesto sobre la Renta personal así como un débil impacto en términos de eficiencia y equidad. Diversos factores se superponen para explicar este desempeño. Por un lado, ha tenido lugar una reducción sostenida de las tasas marginales máximas del tributo, las cuales generalmente se encuentran por debajo de las alícuotas existentes en los países desarrollados. Asimismo el gran número de exenciones, deducciones personales, gastos tributarios y permanencia de los regímenes simplificados erosionan la base imponible del tributo y por lo tanto disminuyen la cantidad de recursos recaudados. Los elevados niveles de evasión, morosidad y elusión constituyen otro factor que ayuda a explicar el pobre desempeño de este tributo.
La alta concentración de la riqueza y el ingreso en nuestros países, que hacen de América Latina la región más desigual del planeta, requiere de un tratamiento cuidadoso del sistema tributario y de las reformas a implementar, donde se promueva un aprovechamiento integral de su acción redistributiva. En este esquema, debe fortalecerse el impuesto a la renta personal, potenciando sus efectos recaudatorios y distributivos, promoviendo un tributo general y de base amplia que considere todas las rentas del contribuyente en su base gravable y coordine su accionar con los distintos regímenes simplificados. Esta mirada integral permitiría reforzar su impacto sobre la equidad, ya sea en relación con el principio de la capacidad de pago (equidad vertical) o con un tratamiento impositivo igualitario para aquellos que tengan ingresos equivalentes (equidad horizontal), aunque sean de diferente fuente (salario o capital) o diferente modalidad contractual (asalariado o autónomo).
Referencias
[1] Artículo elaborado para el blog “Alquimias Económicas”. Muchos de los desarrollos aquí incluidos se basan en el artículo “Los impuestos sobre la renta de las personas físicas en América Latina”, Instituto de Estudios Fiscales (IEF) de España, en imprenta y el capítulo “La tributación sobre la renta en América Latina: desafíos y perspectivas”, CEPAL, en imprenta.
[3] Tanzi (2000).
[4] Jiménez, J.P. y A. Podestá (2016); “Los impuestos sobre la renta de las personas físicas en América Latina”, Instituto de Estudios Fiscales (IEF) de España, en imprenta.
[5] Véase (Unión Europea, 2014).
[6] Gómez Sabaini, J.C y D. Morán (2012); “Informalidad y tributación en América Latina: explorando los nexos para mejorar la equidad”, Santiago de Chile, CEPAL.
[7] Gómez Sabaini, J.C., Jiménez, J.P. y A. Podestá (2010), “Tributación, evasión y equidad en América Latina y el Caribe”, en Jiménez, J.P., Gómez Sabaini, J.C. y A. Podestá (compiladores), Evasión y Equidad en América Latina, Serie Documentos de Proyectos Nº 309, CEPAL-GTZ, abril.
[8] Gómez Sabaini, J.C y D. Morán (2016); “Monotributo: simplicidad o complicidad?”, Alquimias Económicas.
[9] En el caso de Argentina, este valor mínimo se refiere a los trabajadores autónomos, ya que para los trabajadores en relación de dependencia el nivel de exención se aproxima a 1,3 y 1,8 veces el PIB per cápita según el contribuyente sea soltero o casado con dos hijos, respectivamente.
[10] De acuerdo con los proyectos de reformas del impuesto a las ganancias en Argentina presentados en las últimas semanas, este indicador se elevaría desde 2,4 veces el PIB per cápita (para un trabajador en relación de dependencia casado y con 2 hijos) bajo la legislación actual a 4,1 según el Proyecto oficial y a 6,7 en el Proyecto aprobado el 6/12 en la Cámara de Diputados.
[11] Gómez Sabaini, J.C y D. Morán (2014); “Tax Policy in Latin America: Assessment and guidelines for a second generation of reforms”, Macroeconomics of Development Series No. 133, Santiago de Chile, ECLAC.
* El autor es Oficial de Asuntos Económicos de CEPAL
** La autora es Consultora de CEPAL Santiago de Chile.
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