La pobreza por ingresos y su comparación en el tiempo

Por Luis Beccaria*

El INDEC ha modificado recientemente la base de cálculo del valor del presupuesto normativo que emplea para identificar a los hogares en situación de pobreza (la denominada “línea de pobreza”). El cambio no está relacionado con los criterios básicos que guían su elaboración, sino con el uso de información más reciente que la empleada al confeccionar en 1988 la línea que se utilizó desde ese año y hasta 2013, cuando se dejó de calcular el indicador. En efecto, el nuevo cálculo también parte de la elaboración de un presupuesto normativo en alimentos (Canasta Básica Alimentaria – CBA), a partir del cual se deriva el valor de la línea de pobreza (LP) considerando que esa canasta representa en la LP la misma proporción que el gasto en alimentos representa en el presupuesto efectivo.[1] A su vez, y tal como se hizo en 1988, el proceso de estimación de la CBA: (i) partió de considerar mínimos nutricionales (fundamentalmente en términos de requerimientos calóricos, pero también de otros micronutrientes como proteínas o calcio); (ii) posteriormente, se identificó un conjunto de bienes y servicios que satisfacen estos requerimientos, para lo cual se toma en cuenta la estructura de consumo de una población que efectivamente satisface esos mínimos con el más bajo nivel de ingresos (la “población de referencia”). La LP surgió de multiplicar la CBA por la relación entre el gasto total y el gasto en alimentos–inversa del coeficiente de Engel– de esta población.

La canasta calculada en 1988 tomó en cuenta normas nutricionales internacionales vigentes a ese momento, y la estructura de consumo de la ENGHO 1985/86 del GBA. Los valores para los períodos posteriores surgían de actualizar la CBA según la variación de los precios de los alimentos que ella incluía (para lo cual se utilizaban las variaciones surgidas del operativo del IPC). Por su parte el coeficiente de Engel era actualizado de acuerdo a la variación experimentada por los precios relativos de los bienes que conforman la CBA respecto de los del conjunto de bienes y servicios de la estructura de gastos de la población de referencia.[2]

La nueva CBA que el INDEC comenzó a emplear en 2016 surge de un trabajo elaborado en el año 2000[3]que tomó en cuenta nuevas normas nutricionales (sin embargo las diferencias no son sustantivas en este aspecto respecto a las consideradas en 1988,) y, fundamentalmente, estructuras de consumo que surgían de la ENGHO 1996/97. Un cambio metodológico introducido en la nueva serie fue la de calcular CBAs específicas (“físicas”) para cada región. Anteriormente se tomaba el valor de la CBA del Gran Buenos Aires y se la convertía a precios de cada región utilizando los resultados de un ejercicio sobre diferencias regionales de precios existentes en 2001. A su vez, la LP que se utiliza desde 2016 surge de considerar los coeficientes de Engel de cada región que surgen de la ENGHO de 2004/05; en la versión de 1988 se utilizaba el correspondiente al GBA para todas las regiones.

Para el cálculo de las medidas de pobreza (incidencia y brechas^[4]), esos presupuestos normativos se aplican a los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). De esta manera, un hogar es identificado como pobre o indigente si su ingreso familiar total declarado en la encuesta es inferior a la LP o a la CBA que le corresponde según su tamaño y composición.[5] Luego se computan medidas de incidencia y de brechas.

El uso de las nuevas líneas que comenzaron a utilizarse en 2016 lleva a que la proporción de personas que viven en hogares pobres en este año se ubique en el entorno del 30%. Lamentablemente no se cuenta con cálculos oficiales de cuánto hubiese sido este valor en caso de emplearse la LP que se venía empleando desde 1988. Esta situación obedece no tanto a que la incidencia de pobreza dejó de estimarse en los últimos años, sino a las razones que, sin explicitarlas, estuvieron en la base de aquella decisión como fue la falta de precios confiables, y de los cuestionamientos a la validez de la EPH, entre 2007 y 2016.

Estimaciones efectuadas recurriendo a diversos indicadores de precios –por lo que sólo pueden considerarse aproximaciones razonables– indican que, en el segundo semestre de 2016, la incidencia de la pobreza con la canasta de 1988 hubiese sido cercana al 20%.

Por su parte, INDEC presentó un cálculo del cuál habría sido la incidencia de la pobreza en 2006 (el año previo al inicio de la manipulación de los datos en la institución) cuando se valoran las canastas físicas utilizada a partir de 2016, con los precios medios que surgen del IPC de aquel año. La proporción de personas pobres ascendería al 40% para el segundo semestre (promedio de los valores presentados a nivel de trimestre), que se compara con la cifra oficial que se había estimado en aquel momento que ascendía a de 25,5%. Más aún, si se efectuase una estimación de este mismo ejercicio para años anteriores, se llegaría a que durante la crisis, la incidencia de la pobreza en las áreas urbanas del país habría llegado a 67%, con cifras que del 78% para la región nordeste.[6]

Estos valores llevan a reflexionar acerca de la comparabilidad en el mediano y largo plazo de las estimaciones de incidencia de pobreza resultantes del uso de líneas diferentes. Las divergencias pueden obedecer en parte a actualizaciones metodológicas en la construcción de los presupuestos normativos. Ya fue mencionado que los nuevos cálculos contemplan el uso de canastas específicas para cada región. Otro ejemplo es el cambio en el procedimiento de selección de los bienes que componen la CBA ya que en 1988 se utilizó un criterio más normativo que en la nueva canasta.[7] Estos cambios metodológicos no implicarían, en sí mismo, dificultades para efectuar comparación en el mediano plazo de los niveles de incidencia de pobreza recurriendo a una misma LP.

Sin embargo, para la construcción de las LP se toman en cuenta ciertos aspectos relativos al contexto económico y social que pueden ir variando en el tiempo. Ello implica que las características de la línea de pobreza que pueden ser adecuadas para 2016, no necesariamente lo sería para 1988 o para 1995, por ejemplo. En efecto, es de esperar, y la evidencia empírica lo muestra, que a medida que pasa el tiempo disminuye la proporción de alimentos en el gasto total, con lo que a igual CBA, la LP es mayor. A su vez, la canasta alimenticia va incorporando nuevos productos y lleva, en general, a que su valor medio se incremente para un dado vector de requerimientos nutricionales y los mismos precios. La operación de estos factores se advierte al comparar las LP de 1988 y la empleada a partir de 2016. El efecto más importante, y que explica una proporción superior a las dos terceras parte de la diferencia de costos entre ambas canastas en 2006, es el que produjo la reducción del coeficiente de Engel y, por tanto, el hecho que la LP es en la nueva canasta mayor para un valor dado de la CBA. A su vez, esta última también se encareció.[8]

Ello refleja en parte algún grado de relatividad que incorpora incluso este método de medición de la pobreza absoluta. En el marco de la discusión en torno a si (o en qué medida) la pobreza es un concepto absoluto o relativo, Sen señala que lo relevante es un enfoque que sea absoluto en el espacio de las “capacidades” pero relativo en el de los bienes y servicios.[9] Esta diferencia se puede aplicar razonablemente al caso de la CBA en tanto se consideren dos canastas construidas en distintos momentos del tiempo que recurran a los mismos criterios nutricionales;  ello implica que se están cubriendo de igual manera los mínimos normativos y son, por tanto iguales en términos de capacidades. Pero los cambios en las pautas de consumo harían, en general, que aquella correspondiente al período más reciente tenga un costo mayor.

La distinción entre los planos de las capacidades y de los bienes y servicios (o satisfactores) no resulta obvia en otros componentes de la línea. Como se indicó más arriba, el procedimiento simplificado que se utiliza para llegar a la LP, calcula el valor de la canasta no alimenticia a partir de la relación de Engel. Cuando se actualiza la LP, como en Argentina en 2016, dicho coeficiente es generalmente menor que el vigente al momento del cálculo previo (1988 en este caso).  Aquí la dificultad que genera el incremento del valor (a precios constantes) del componente no alimenticio para la comparación en el mediano plazo de la incidencia de la pobreza es doble. Por un lado, la derivada del mismo fenómeno ya señalado para alimentos, en tanto pudo haber cambios en el perfil de bienes y servicios con los que se satisface un mismo nivel de capacidades.  Pero por otro lado, ese mayor valor de esos productos puede también reflejar un incremento de las capacidades; expresado de otra manera, ese menor coeficiente puede derivarse, al menos en parte, del hecho que la población de referencia está satisfaciendo,  en mayor medida que antes, todas o algunas de las necesidades no alimenticias. Si esto es así, el aumento en el costo derivado de este método simplificado implicaría no sólo un cambio en los bienes y servicios que satisfacen un mismo nivel de capacidad, sino un incremento de las mismas.

Por lo tanto, la comparación de mediano plazo de la incidencia de pobreza entraña ciertas dificultades, que se incrementan a medida que lo hace el período que media entre los años analizados. Específicamente, lo anterior nos lleva a preguntarnos, entonces, si resultaría estrictamente correcto utilizar una nueva que refleja la estructura de consumo del período “t”, para estimar la incidencia de pobreza de “t-n”, cuando “n” es “relativamente” grande.

Las implicancias de una actualización de la LP se tornan incluso algo más complejas en el caso argentino reciente en tanto los parámetros contemplados en la línea que empezó a utilizarse en 2016 ya estaban desactualizados en ese momento. Como fue señalado, se tomaron datos de 1996/97 para elaborar la CBA, y de 2004/05 para computar el coeficiente de Engel. En este sentido, se podría argumentar que la LP que considerase parámetros más cercanos a 2016 sería incluso más elevada que la que comenzó a emplearse este año. Cabe tener en cuenta, sin embargo, que la decisión tomada por INDEC respecto a la  forma de encarar la actualización , debió haber surgido de una evaluación de la información que podía emplearse en ese momento que, cabe reiterarlo,  se caracterizaba por una muy limitada disponibilidad de datos relevantes y de buena calidad para períodos más recientes.  Sin duda, La canasta de 1988 estaba totalmente desactualizada y un cambio resultaba necesario.

De todas maneras, los comentarios señalados anteriormente sobre las dificultades de comparabilidad en el mediano plazo subsisten. Por tanto, podría cuestionarse el uso de la LP “vieja” para realizar estimaciones de la incidencia de pobreza para períodos, por ejemplo, posteriores a fines de los noventa. La nueva canasta, entonces, sí lo sería para evaluar la situación desde aproximadamente ese período. La dificultad estriba en poder definir la vigencia de los parámetros de una línea.  Más específicamente, véase el siguiente cuadro con cifras de la proporción de población pobre en el GBA. Salvo el valor de 2016, los demás deben ser consideradas como aproximaciones, pero que resultan suficientes al objetivo del ejercicio. La pregunta es si el casi 19% de incidencia en 2016 calculado con la vieja línea, así como el 35% de 1991 computado con la nueva línea, resultan estimaciones apropiadas de la incidencia de pobreza absoluta por ingresos (con los criterios que este enfoque tiene) en cada uno de esos momentos. Debe sospecharse que la respuesta sería negativa. La dificultad estriba en contar con elementos que permitan decidir hasta cuándo emplear una dada línea.

Otra cuestión a considerar derivada de la anterior refiere al empalme de las series. Si en “t” se dispone de una nueva línea, y se considera que es válida desde “t-s”, ¿cómo construir una serie de largo plazo? Las pautas de consumo de la población van cambiando paulatinamente y no sería adecuado simplemente “pegar” las correspondientes a la vieja y la nueva versión.

Lamentablemente, no parecen existir respuestas metodológicas a estos interrogantes y, lejos de tratar de responderlos, el objetivo de estas notas fue el de al menos plantear un tema poco abordado.

Finalmente, cabe reafirmar una conclusión que se desprende de la anterior y es que estas limitaciones de la comparabilidad de las mediciones de pobreza por ingreso en el mediano y largo plazo, no son relevantes para las que se realizan en el corto plazo.

Referencias

[1] Este método es generalizado en prácticamente todos los países, así como organismos, que hacen mediciones de la pobreza monetaria.

[2] Se actualizaba el coeficiente de Engel original por los cambios en la relación entre el índice de los precios medios de la CBA y el índice de precios del conjunto de bienes y servicios que tiene en cuenta la estructura de gastos del segundo quintil de la distribución del ingreso per cápita familiar, según la ENGHO 1985/86

[3]Britos, S. «Canasta Básica de Alimentos de seis regiones de Argentina» Sistema de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO), Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2000

[4] Estas últimas son las diferencias medias entre los ingresos de los hogares pobres o indigentes, y sus LP o las CBAs, respectivamente.

[5] Para determinar las equivalencias entre distintos hogares se toma en cuenta los requerimientos calóricos normativos correspondientes al conjunto de sus miembros, los que difieren según género y edad. Estas equivalencias se emplean tanto para la CBA como para la LP.

[6] Estas estimaciones, que corresponden a octubre de 2002, surgen de considerar un cambio en la CBA en base a las variaciones de los precios. Esto difiere de lo hecho por INDEC para 2006 en tanto el organismo valorizó cada bien de la canasta con los precios medios que surgen del operativo del IPC. Las cifras con la canasta de 1988 son de 58% y 71% respectivamente.

[7] La línea que se comenzó a emplear en 2016 reflejó en mayor medida la estructura efectiva del gasto de los hogares de la población de referencia, mientras que en la anterior se dio mayor peso al criterio de minimizar el costo de con el que se pudiesen lograr los mínimos nutricionales

[8] A esto también debió haber contribuido lo señalado más arriba sobre el cambio en el criterio de selección de los bienes.

[9] Sen, A. (1983) “Poor, relatively speaking” en Oxford Economic Papers, 35 (2)

*El autor es Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires y Doctor en Economía por la Universidad de Cambridge (Inglaterra). Fue Director del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina y, entre 2008 y 2013, Director de Estadística y Proyecciones Económicas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Se desempeña como investigador y docente del Instituto de Ciencias de la Universidad Nacional de General Sarmiento; como docente en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires; y como consultor de organismos nacionales e internacionales.