Argentina: buscando su lugar en el mundo

Por Andrés López*

Uno de los principales ejes de política del actual gobierno es reforzar la integración de la Argentina en la economía mundial. Con ese propósito ha encarado diversas iniciativas, incluyendo la búsqueda de nuevos acuerdos comerciales, el reposicionamiento en organismos y foros internacionales (OECD, G20, OMC, etc.), la progresiva remoción de barreras contra las importaciones y la simplificación de las operaciones de comercio exterior, entre otras.

Más allá de lo que pensemos de esta decisión (y creo que la mayor parte de los economistas profesionales coinciden en que en los últimos años de la anterior administración la política económica adoptó un sesgo excesivamente anti-comercio, con claros daños para la productividad), es indudable que el actual escenario internacional no es precisamente el más amable para los países que quieren abrirse al comercio y encarar negociaciones con nuevos socios, algo que no invalida per se el propósito del gobierno pero sin dudas lo dificulta. Sin embargo, no es aquí donde esta nota quiere concentrarse, sino en discutir los objetivos que debería perseguir una estrategia integradora, y los instrumentos de política que deberían acompañarla.

Lo primero a decir en este sentido es que la integración al mundo debe ser un medio y no un fin per se. Los principales objetivos de una estrategia de integración pasan por aumentar y diversificar los flujos de exportación y elevar la productividad y la dinámica innovadora de la economía. Un punto a enfatizar respecto del primer objetivo es que no se trata solo de buscar un mayor dinamismo del sector exportador, sino también una creciente calidad[1] y diversificación (de productos y destinos) de la canasta exportadora ya que ambos factores influyen positivamente sobre las posibilidades de crecimiento, según diversos estudios recientes[2]. A la vez, esa estrategia ha de contemplar los efectos potenciales sobre el empleo y la equidad, así como sobre la sustentabilidad ambiental.

Algunos elementos del diagnóstico inicial son bien conocidos. La Argentina pertenece al MERCOSUR, un proceso integrador que se ha movido muy lentamente en la última década y media, tanto en su agenda interna como en las negociaciones con terceros países. Asimismo, subsisten barreras no arancelarias a las importaciones que protegen a diversos rubros y la estructura arancelaria del MERCOSUR exhibe un nivel promedio relativamente elevado, en particular para bienes intermedios, algo que dificulta la participación en procesos de división del trabajo al interior de las cadenas regionales o globales de valor (CGV). Más en general, América del Sur ha avanzado poco en el fomento a la integración de sus economías más allá de la reducción de aranceles en el marco de la ALADI, ya que tanto la convergencia regulatoria como la mejora de la conectividad intra-regional son tareas pendientes en la agenda de la región.

Ahora bien, la estrategia de integración debe partir del hecho de que la escasa exposición al comercio de la Argentina es un fenómeno que puede ser acentuado por decisiones de política (como ocurrió con la anterior administración), pero es más bien estructural. En efecto, en 2015 la Argentina fue el tercer país más cerrado del mundo en el ranking que suma exportaciones e importaciones de bienes y servicios contra el PBI (con poco menos del 23%), solo superando a Nigeria y Sudán (datos del Banco Mundial). Pero en realidad esto no es algo novedoso: en 1998 la posición del país en ese mismo ranking era la sexta (y con el mismo 23%). En 2008, en la cresta de la ola de los precios de los commodities, el país alcanzó el décimo puesto (y el ratio llegó al 40%).

¿Qué está detrás de este fenómeno? Tentativamente podemos sugerir las siguientes causas probables: la Argentina i) está lejos de los principales hubs del comercio global (esto pesa menos para los servicios que viajan por Internet) y ii) no dispone de amplias dotaciones de mano de obra de bajos salarios, lo cual impide el ingreso a las cadenas globales de valor (CGV) al estilo en que lo hicieron muchos países asiáticos o centroamericanos. Adicionalmente, en Sudamérica no hay una economía líder que articule cadenas regionales de valor, tal como lo hacen Alemania o EE.UU. en sus zonas de influencia y el nivel de complementariedad de dotaciones factoriales y capacidades competitivas es mucho menor que en América del Norte, Europa o Asia Oriental.

Pero no se trata apenas del escaso nivel de integración sino también de la manera en que el país se inserta en la economía global. Pese a la emergencia de algunos “descubrimientos” exportadores en las últimas décadas (p.ej. pick ups, servicios basados en conocimiento, vino), el patrón de especialización de la Argentina ha cambiado poco en las últimas décadas. En 2016 más del 70% del valor de las exportaciones de bienes correspondía a complejos productivos basados en recursos naturales y el grueso de esas exportaciones tenía bajos niveles de procesamiento y/o diferenciación. Estimaciones de la Organización Mundial del Comercio, basadas en la cantidad de productos exportados y en un índice que mide variedad de mercados, evidencian que la diversificación exportadora se ha mantenido relativamente constante en los últimos 20 años, frente a aumentos en la mayor parte de los países en desarrollo, incluyendo vecinos como Colombia o Perú. Un trabajo del FMI, por su parte, muestra que aunque el país está bien tiene un elevado número de socios comerciales, la intensidad de la mayor parte de esos vínculos es débil. Asimismo, en los últimos años la Argentina ha perdido posiciones relativas en el “índice de complejidad económica”, el cual intenta medir la intensidad de conocimiento de los productos exportados por cada país.

En cuanto a la integración en CGV, un estudio de la OECD, con fuente en la base TiVA, halla que la Argentina tiene apenas 14% de valor agregado extranjero en sus exportaciones, lejos del promedio mundial (25%) y apenas por arriba de otros seis países de la muestra de países considerada. Si bien esto en parte se debe a la especialización en bienes primarios (que en general requieren menos insumos importados), las exportaciones industriales también muestran niveles muy bajos de contenido extranjero, señal de la débil integración del aparato productivo local en procesos de división del trabajo a escala regional o global (producto en buena medida de los factores de distancia, costos y debilidad de la complementariedad productiva regional antes señalados). En tanto, el papel de la Argentina como proveedor de valor agregado incorporado en exportaciones de terceros países también es bajo; 16% de las exportaciones del país tienen ese destino, contra un promedio en torno al 23 o 24% y por debajo del resto de los países de América del Sur incluidos en la muestra (Brasil, Chile y Colombia). Sumando ambos indicadores, el índice de participación de la Argentina en las CGV es apenas del 30%, contra 35% de Brasil, 38% de Colombia y 52% de Chile y lejos de los promedios para países desarrollados y países en desarrollo, que se acercan al 50%.

En paralelo, la estrategia de integración debe afrontar el desafío de promover una transición “suave” de aquellas actividades (en particular las trabajo-intensivas) que requieren una reconversión en un escenario de mayor apertura. Hay al menos dos consideraciones que justifican tal elección: i) existen valiosas capacidades empresariales y productivas que podrían re-direccionarse hacia otras actividades con mayor potencial competitivo en un proceso gradual, pero que probablemente se perderían en un contexto de apertura súbita; y ii) la evidencia muestra que los efectos sobre los trabajadores desplazados por shocks comerciales (y sobre las regiones donde se concentran las industrias afectadas) son sustantivos y persistentes. La necesidad de garantizar la sustentabilidad social y política del proceso, entonces, también indica que el camino del gradualismo es el más apropiado, más aun considerando que la evidencia internacional muestra que los efectos de las políticas laborales “activas” parecen ser modestos.

Un tipo de cambio “competitivo” seguramente ayuda a lograr los objetivos mencionados. A su vez, las mejoras en materia de infraestructura, simplificación regulatoria, o estructura tributaria seguramente incrementarán las potencialidades del conjunto de la economía. Las negociaciones con terceros países (como las que se llevan adelante con la UE) podrían generar nuevas oportunidades de acceso a mercados para los productores locales y atraer inversiones. Lo mismo vale para la profundización de la agenda integradora en MERCOSUR y con Sudamérica en general.

Sin embargo, a nuestro juicio, estas acciones son insuficientes (o sus resultados se verán en plazos muy prolongados). En función de lo discutido más arriba, la definición de una estrategia de inserción internacional debe apuntar a: a) delinear un sendero de transición en el cual se alienten reconversiones pro-competitivas de las empresas/sectores con intereses “defensivos” (o bien se asista a los trabajadores potencialmente afectados por un eventual achicamiento de esos sectores); y b) avanzar hacia una mejor identificación de las empresas/sectores competitivos, o potencialmente competitivos y ayudarlos a incrementar sus capacidades a través de políticas de desarrollo productivo, exportador y tecnológico.

La existencia de fallas de mercado y fallas de coordinación, junto con la presencia de fricciones y otro tipo de obstáculos que dificultan la movilidad de factores, justifican per se la necesidad de instrumentos que faciliten los procesos arriba mencionados. En consecuencia, los componentes de una estrategia de integración deben ir más allá de la política comercial tradicionalmente entendida (estructura arancelaria, barreras no arancelarias, negociaciones comerciales, costos del comercio, etc.). Ilustramos esto con el siguiente cuadro, en donde esta última constituye apenas uno de los cuatro grupos de instrumentos que, a nuestro juicio, deben ser considerados en este sentido.

Política comercial y costos del comercio	Apoyo a las exportaciones
Regulación y promoción de la IED	Desarrollo productivo e innovación

El segundo casillero es el de las políticas de apoyo a las exportaciones. Más allá de los instrumentos tradicionales en este campo (reembolsos de impuestos internos, exenciones y subsidios tributarios, créditos y garantías especiales), aquí es clave destacar el hecho de que los exportadores potenciales no siempre tienen acceso a la información sobre gustos, requerimientos, prácticas comerciales, normativas, etc. de los mercados objetivo. En consecuencia, en casi todo el mundo hay agencias de exportación que proveen diversos tipos de servicios tales como análisis de mercados, información sobre oportunidades comerciales, asistencia técnica y capacitación, apoyo para participar en misiones comerciales y ferias y acciones de matchmaking, entre otros. Desde el punto de vista de la teoría económica, estas intervenciones encuentran su fundamento en la existencia de externalidades de información/reputación que pueden generar, por ejemplo, las empresas “pioneras” en el acceso a ciertos mercados. En este contexto, el mercado no generaría suficientes estímulos a invertir en actividades de “descubrimiento” de oportunidades exportadoras.

El tercer casillero es el de las políticas vinculadas a la inversión extranjera directa (IED). En un mundo donde comercio e inversiones están cada vez más interrelacionados, las políticas de regulación y promoción de inversiones pueden tener impactos fuertes sobre el patrón exportador, tanto directos como indirectos, vía derrames y vínculos con proveedores, clientes y competidores. Aquí de nuevo encontramos que en buena parte del mundo hay agencias especializadas en la promoción de la IED (en muchos casos son las mismas que proveen servicios a la exportación), que buscan atacar la existencia de fallas de información que pueden afectar las decisiones de inversión de las empresas extranjeras. Pero en muchas ocasiones estos organismos se convierten de facto en agencias de desarrollo cuando incluyen entre sus objetivos temas tales como la generación de vinculaciones y derrames hacia la economía local. Asimismo, al presente la mayor parte de estas agencias emplea estrategias de targeting para sus tareas de promoción. La caja de herramientas en este casillero también incluye la adopción de subsidios, exenciones impositivas y/o créditos preferenciales para los inversores. Crecientemente, estos incentivos se otorgan a cambio de contrapartidas específicas (p.ej. inversión en ciertos sectores/tareas/regiones, formación de capital humano, eslabonamientos, actividades de I+D). Finalmente, las agencias vienen dando cada vez mayor importancia a las tareas de aftercare, que intentan promover el “escalamiento” de las actividades desarrolladas localmente por las filiales extranjeras dentro de las respectivas cadenas de valor.

Finalmente, el cuarto casillero incluye las políticas de apoyo al desarrollo productivo y la innovación. El fundamento de estas políticas se basa en la existencia de fallas de mercado (p.ej. en el acceso al crédito, la información, capacidades específicas) y coordinación que pueden dificultar la creación y expansión de empresas potencialmente dinámicas, bloquear la puesta en marcha de inversiones rentables, obstaculizar la provisión de determinados bienes públicos o limitar el desarrollo de actividades generadoras de externalidades (como la I+D). Las políticas en este casillero pueden ser relevantes para ayudar a cerrar brechas de productividad, tecnología y/o calidad de empresas locales potencialmente exportadoras, así como para generar nuevas oportunidades de diversificación productiva y exportadora. También pueden ser mecanismos de ayuda a sectores que deben reconvertirse para ganar competitividad.

Si bien en este cuadrante las políticas que suelen gozar de mayor aceptación son las “horizontales” (mejora de la infraestructura, facilitación del clima de negocios, promoción de actividades que generan externalidades –capacitación de personal, I+D-, provisión de servicios de asistencia técnica, programas de extensión que facilitan la difusión y adopción de tecnologías), también hay lugar para las iniciativas “verticales”. En este sentido, ciertas actividades pueden generar externalidades de conocimiento significativas. Esto podría, por ejemplo, justificar la aplicación de incentivos específicos para tecnologías de propósito general (p.ej. software, biotecnología, nanotecnología). Asimismo, las políticas verticales pueden estimular la diversificación y transformación productiva de una economía. En efecto, el proceso de desarrollo no ocurre solo a través del crecimiento de las actividades ya existentes, sino mediante el descubrimiento de nuevas actividades donde el país puede ser competitivo. Estos descubrimientos pueden ser afectados, por ejemplo, por fallas de coordinación que impiden la creación de ciertos bienes colectivos o dificultan la generación de inversiones complementarias, así como por problemas de apropiación de los resultados derivados de las inversiones necesarias para desarrollar nuevas capacidades[3].

Es evidente que en la práctica los instrumentos y políticas ubicados en los distintos casilleros exhiben fuertes interacciones y complementariedades. Por ejemplo, si los acuerdos de libre comercio facilitan el acceso a terceros mercados, puede ocurrir que las firmas potencialmente beneficiarias no cuenten con la información técnica y de mercado requerida para aprovechar esas oportunidades. Asimismo, si bien la llegada de IED puede favorecer el desarrollo de proveedores que luego se conviertan en exportadores dentro de determinadas cadenas de valor, las firmas locales aspirantes usualmente carecen de las competencias requeridas o de ciertas certificaciones específicas. En tanto, mecanismos defensivos de política comercial (como las normas antidumping) pueden ser utilizados como “palanca” para que las firmas/sectores protegidos adopten estrategias de reconversión, objetivo para el cual puede ser relevante la interacción con determinadas políticas de desarrollo productivo. También pueden existir trade-offs: por ejemplo, muchas veces los acuerdos que permiten mejor acceso a terceros mercados tienen como contrapartida una reducción del espacio de políticas disponible para el país en temas tales como propiedad intelectual o compras públicas.

Por consiguiente, es importante que existan mecanismos de coordinación que le den una racionalidad general a las distintas intervenciones, tanto en cuanto a sus objetivos y posibles impactos, como respecto de la secuencia en que son llevadas adelante. La creación de gabinetes o consejos inter-ministeriales es una alternativa para avanzar en este sentido, aunque la experiencia internacional muestra resultados mixtos en cuanto a su efectividad, la cual parece depender fuertemente del poder real que tenga su dirección para alinear incentivos y conductas. Otra dimensión central de la coordinación es la territorial, ya que en varias áreas del tablero de políticas hay instrumentos similares en los niveles federal, provincial y local. A su vez, los mecanismos de diálogo público-privados son una herramienta para identificar sectores potencialmente “ganadores” y “perdedores” en escenarios de mayor apertura, intercambiar información, generar consensos y diseñar estrategias e instrumentos eficaces para alcanzar las metas fijadas en cada caso.

Asimismo, las prioridades y secuencias de las intervenciones de política diferirán según las características de los sectores, su distancia de la frontera internacional, el tipo de agentes predominante y el modo en que funcionan los mercados, entre otros factores. Por ejemplo, a mayor cercanía a la frontera, mayor la relevancia de las políticas de acceso a mercados, mientras que el cuadrante de desarrollo productivo e innovación cobra prioridad si se quiere construir capacidades competitivas en segmentos más incipientes. En tanto, en algunas actividades más “basadas en ciencia” las políticas de innovación juegan un rol clave, mientras que si queremos vender bienes diferenciados en mercados de consumo es esencial el cuadrante de apoyo a las exportaciones.

El gobierno ha tomado en cuenta la necesidad de avanzar de manera gradual en materia de apertura de la economía. Asimismo, en paralelo al impulso a la agenda de negociaciones ha adoptado iniciativas en otros cuadrantes del tablero de políticas (e.g. el relanzamiento del BICE, la creación de una agencia de promoción de las inversiones y el comercio, etc.) y ha lanzado un esquema de mesas sectoriales en donde se apunta a identificar obstáculos y oportunidades de crecimiento en línea con lo discutido más arriba (es una tarea pendiente evaluar el funcionamiento e impactos de estas acciones). Sin embargo, al menos en mi percepción, el convencimiento sobre el rol clave de estos y otros instrumentos de política de desarrollo productivo no es uniforme dentro de la actual administración. Más aún, existe el riesgo cierto de que en el nuevo contexto cambiario –que se supone alentará per se el desarrollo exportador-, y bajo la presión de la restricción presupuestaria, en 2019 y 2020 se recorten aún más las partidas destinadas a los ministerios “productivos” y al área de ciencia y tecnología (y también por cierto las asociadas a infraestructura y educación). Una vez más, las necesidades de la macro de corto plazo chocan contra los factores que promueven la transformación productiva y el desarrollo a largo plazo. En este escenario, se requiere una mirada más amplia sobre las decisiones de gasto e inversión pública, ya que el resto del mundo sigue girando y cambiando y el riesgo es que las brechas de productividad y tecnología continúen ampliándose. En otras palabras, si bien la estabilización macro es condición para que las acciones de política tengan efectos positivos, en el curso del ajuste se requiere una mirada cuidadosa para preservar aquellas herramientas que pueden ayudar a conseguir los objetivos de transformación productiva sin los cuales el crecimiento a largo plazo se convierte en una meta inalcanzable.

Esta nota se basa en este documento preparado para la Comisión Nacional de Comercio Exterior. 

* Director del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas (Universidad de Buenos Aires). Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES). Investigador Independiente del CONICET.

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[1] Por calidad entendemos aquí tanto crecientes niveles de valor agregado y diferenciación, como la mayor especialización en bienes/servicios/actividades generadoras de externalidades que permitan abrir futuras oportunidades productivas y exportadoras.

[2] Ver Lederman, D. y Maloney, W. F. (2010). «Does What you Export Matter? In Search of Empirical Guidance for Industrial Policies». Policy Research Paper, World Bank Development Economics Research Group; International Monetary Fund (2017). “Cluster report: Trade integration in Latin America and the Caribbean”, IMF Country Report N° 17/66; Henn, C., Papageorgiou, C. y Spatafora, N. (2013). “Export Quality in Developing Countries”, IMF Working Paper WP/13/108; International Monetary Fund (2014). “Sustaining long-run growth and macroeconomic stability in low income countries. The role of structural transformation and diversification”, IMF Policy Papers.

[3] Ver Crespi, G., Fenández-Arias, E. y Stein, E. (2014). ¿Cómo repensar el desarrollo? Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.