Tabaco: la otra pandemia. Impuestos, salud pública, y regulación de las libertades individuales

Por Pedro Velasco*

La reforma tributaria de 2018, a través de la Ley N° 27.430, intentó implementar un impuesto mínimo sobre los productos del tabaco en consonancia con las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud tendientes a hacer más efectivo el efecto de los impuestos sobre los precios de los productos y, en definitiva, reducir el consumo de tabacos. Sin embargo, y al igual que en todos los intentos anteriores desde el año 2004, su instrumentación se vio impedida a consecuencia de la interposición de medidas cautelares por parte de las tabacaleras incididas, productoras de cigarrillos más baratos. ¿Será que la justicia es más sensible a los reclamos de pequeños productores que a los requerimientos de la salud pública?

Dada la profusa experiencia internacional y evidencia académica en esta materia, como también la posibilidad técnica tributaria de adoptar las medidas acordes con los objetivos de salud pública, la presente nota intenta reflexionar acerca de la oportunidad de contar con este tipo de imposición y de las posibles razones que podrían estar impidiendo a la justicia dictar su sentencia sobre la cuestión de fondo a los fines de determinar el contexto tributario cierto que regirá la producción, comercialización y consumo de tabaco en argentina.

Respecto de la oportunidad de resolver la discusión

En tiempos en los que la pandemia de afección pulmonar provocada por Coronavirus ocupa la totalidad de las preocupaciones de la economía y de las políticas públicas, resulta pertinente resaltar que el virus presentó una tasa de mortalidad muy superior sobre los fumadores para iguales rangos etarios[1]. La mayoría de los países se vieron en la obligación de restringir la libertad de circulación de su población en mayor o menor medida, imponiendo el distanciamiento social obligatorio y el confinamiento de las personas al ámbito de la reclusión domiciliaria, aunque sin tobillera. La causa de tan drásticas medidas de restricción de la libertad radica en la protección de cada individuo que quisiera continuar con su vida habitual (paternalismo del Estado) y de evitar los daños que el contagio podría ocasionar en el resto de la sociedad (externalidades). En definitiva, nos “encarcelamos” por nuestro propio bien, y porque de lo contrario pondremos en peligro a los demás conciudadanos.

En este contexto, se revaloriza la complementariedad de la política tributaria hacia la reducción del consumo de tabaco en defensa de la salud de la población, como una eficiente asignación de los recursos económicos, aún para aquellos descreídos de la necesidad de la intervención del Estado. Efectivamente, si la alternativa para evitar que el consumo de tabaco dañara a la población consistiera en encarcelar a los fumadores para evitar que ellos mismos se enfermasen o expulsaran humo sobre los demás vecinos, la prohibición de consumir cigarrillos en espacios cerrados y la aplicación de impuestos para lograr el incremento sustancial del precio de los productos relacionados con el consumo del tabaco resultaría un canto a la libertad. Más precisamente, a la libertad de asignar el ingreso propio a consumir un “mal social e individual”, pero con la regulación social correspondiente para la internalización de los costos de salud, futuros y actuales, provocados sobre propios y ajenos.

En otras entradas de este blog se señalaron ciertas particularidades de la evolución de los impuestos al tabaco en Argentina que, no sólo revelan los orígenes promocionales que el Fondo Especial del Tabaco ocupó en la discusión del federalismo argentino desde el año 1972, sino también la habilidad de los intereses involucrados en asegurar que las modificaciones en el impuesto más gravoso sobre el precio del tabaco, el Impuesto Interno, resultaran en un incremento de lo recaudado por dicho Fondo.

Pero, en esta ocasión, la discusión estará puesta en algunos aspectos que, aunque no menos políticos, resultan ciertamente más técnicos. Se verá que la eficacia de las políticas tributarias hacia el incremento de precios de estos productos cuestionados desde la salud pública depende no sólo de la forma en la que se estructuran los impuestos, sino también de la interpretación que la justicia argentina hace de los principios constitucionales de igualdad y proporcionalidad, entre otros, así como de la credibilidad de los argumentos de defensa de la salud pública que se le pueda dar a la relación entre instrumentos y objetivos dentro de esta tributación.

Respecto de la estructura deseable de impuestos sobre el tabaco

Hoy en día, los argumentos más difundidos para establecer una imposición selectiva sobre el consumo de tabaco se relacionan fuertemente con la preservación de la salud de la población, pero representan una solución a problemas más generales en el intento de corregir fallas de mercado relacionadas con ausencia de información completa, sea que estas fallas se manifiesten en la forma de externalidades, incorrecta percepción del riesgo y/o comportamientos adictivos[2] [3]. Sin embargo, la tributación sobre el tabaco en Argentina conserva vestigios de las antiguas concepciones sobre política de impuestos específicos que evolucionaron desde los preceptos de Ramsey[4] – en búsqueda de recursos públicos con las mínimas distorsiones posibles a través de alícuotas ad-valorem más altas sobre los bienes con menor elasticidad precio de la demanda (en la elección de la mejor de las posibilidades subóptimas –Second Best-)-, hasta las más actuales razones contra el consumo del tabaco que, a su vez, mutaron desde la regulación pigouviana de las externalidades provocadas por los fumadores hasta la internalización de los efectos sobre los propios fumadores de los nocivos efectos sobre su productividad en un marco, como el señalado más arriba, de información incompleta del consumidor o decisiones irracionales en situación de adicción.

La mutación más clara en este sentido puede ubicarse en el año 2009, cuando, a raíz de la Ley Nº 26.467 de desaliento al consumo de productos derivados del tabaco, se incorpora a continuación del primer párrafo del artículo 15 de la Ley de Impuestos Internos que “no obstante lo establecido en el párrafo anterior (en el que se fija la alícuota del impuesto), el impuesto que corresponda ingresar no podrá ser inferior al setenta y cinco por ciento (75 %) del impuesto correspondiente al precio de la categoría más vendida de cigarrillos”[5]. Este nuevo párrafo reflejó una clara intención de reducir la dispersión de precios incentivada por estructuras de alícuotas ad-valorem, a través de la manipulación del valor agregado contenido en el valor de producción[6].

Es de destacar que tales tendencias se encuentran en línea con la discusión que venían llevándose a cabo en la Organización Mundial de la Salud y que se encuentra plasmada en el Convenio Marco de Control de Tabaco (CMCT) de 2003. En su artículo 6, éste reconoce a las medidas de precios e impuestos como el medio más eficaz para influir en el consumo de los productos de tabaco, estableciéndose recomendaciones sobre el diseño y la administración de estos instrumentos tributarios particulares para la reducción de su consumo. Allí se apunta hacia el establecimiento de impuestos selectivos de forma de encarecer el precio relativo de estos productos nocivos y reducir la capacidad de consumirlos por parte del conjunto de la población. Más precisamente, pretende elevar la carga tributaria en términos reales sobre los productos del tabaco, tanto respecto del resto de bienes con el objetivo de inducir al efecto sustitución de su consumo, como también respecto de los ingresos familiares para reducir su asequibilidad en la población. Recomienda una estructura de impuestos específicos, o mixta en presencia de impuestos mínimos, coordinada entre productos, que permita reducir el nivel de maniobra de precios de mercado desde la industria y evitar la migración entre productos.

Este es el camino seguido por la mayor parte de América Latina, como puede observarse en el siguiente gráfico elaborado por RedSUR en 2019, que muestra durante la última década la mutación de estructura “ad-valorem” hacia “específica” de la carga sobre los cigarrillos en la mayoría de los países, exceptuando Brasil, Argentina y Panamá, que muestran incrementos de la presión.

Fuente:https://www.redsudamericana.org/sites/default/files/talleres/INFORME%20Regional%20ESP%20WEB_0.pdf

Efectivamente, siguiendo a Tobes, M. L. (2020)[7], a partir de mayo 2016, el Decreto N° 626/16, incrementó la alícuota del impuesto interno del 60% al 75%, elevando la presión del conjunto de la carga sobre los cigarrillos hasta poco más del 79% promedio anual para 2016 y 2017. Por su parte, para el año 2018 se modificaron las alícuotas de todos los productos de tabaco y, ante la litigiosidad planteada por las pequeñas tabacaleras respecto del impuesto mínimo en relación con el valor correspondiente a la Categoría Mas Vendida (CMV), el gobierno impulsó el reemplazo de este parámetro por un impuesto mínimo en valores absolutos por unidad sobre todos los productos derivados del tabaco ajustables por inflación.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la legislación reciente.

Sin embargo, como puede observarse, en la misma Reforma (Ley N° 27.430 del 29/12/2017), se redujo la alícuota ad valorem previamente llevada de manera transitoria al 75% a través del Decreto N° 626/16, hasta establecerla de forma definitiva en un 70%. De esta manera, el paquete sancionado desde el Congreso se ajustaba a las recomendaciones de la OMS, respecto de la aplicación de un sistema combinado de impuestos específicos y ad valorem que represente al menos el 75% del precio de venta minorista aunque, en este caso resignando una carga efectiva ad valorem del 79% (establecida en el Decreto anterior) hasta el 75,6% en la nueva legislación. Como consecuencia, se planteaba un mensaje ambiguo respecto de la salud pública en el que el aumento de la carga efectiva sobre los cigarrillos de menor valor se combinaba con una reducción de la tributación de aquellos “premium” elaborados por las tabacaleras multinacionales. Sin embargo, el cambio de base imponible de la imposición mínima no parece haber resuelto la interpretación de la justicia respecto de las medidas en relación con la imposición específica mínima.

Respecto de la discusión sobre la imposición mínima en Argentina.

En realidad, la litigiosidad respecto de la aplicación de impuestos mínimos se originó en los Convenios de Recaudación que se firmaban entre el PEN y la Cámara de la Industria del Tabaco, que ya en el año 2004, y con el objeto de “combatir el contrabando”, formalizaron el mecanismo del impuesto mínimo establecido como el 75% del correspondiente a la Categoría Más Vendida (CMV). En aquel entonces se le fijó un límite superior a dicha proporción sobre la CMV, de tal manera que este impuesto mínimo no podría representar un incremento superior al 25% del Impuesto Interno ad valorem correspondiente. Es decir, el impuesto mínimo no representaba un incremento específico para todos los cigarrillos por igual, sino que representaba tan sólo un incremento de la carga del 25% para los productos de menor precio. En su oportunidad, el Decreto[8] que formalizó la implementación de ese Convenio fue declarado inconstitucional por la Justicia Federal.

Posteriormente, en el año 2009, la plena aplicación de la Ley N° 26.467 también resultó inconclusa. El reclamo respecto del artículo 2º de esta ley alegaba que los principios de “no confiscatoriedad”; “Igualdad ante las cargas públicas”; “generalidad”; “seguridad jurídica”; y; “de personalidad tributaria” se encontraban vulnerados por la normativa señalada, en la medida que la asignación de un tributo en función de una categoría CMV que no se corresponde con la empresa, implica someter a las marcas baratas a una carga tributaria muy por encima de las alícuotas ad-valorem que la misma ley determina, por lo que el gravamen no considera la capacidad contributiva de cada uno de los contribuyentes, contrariando los principios de igualdad y generalidad.

Así, llegamos a la reforma instaurada por la Ley N° 27.430, en la que se reemplazó la base de cálculo del impuesto mínimo por un monto fijo por categoría de producto, ajustado por inflación, a los fines de zanjar las discusiones existentes sobre la proporción del impuesto de la CMV.

Sin embargo, en igual sentido se esgrimieron argumentos en el dictado de una medida cautelar[9], en fecha 26/09/2018 pero referidos a la Ley N° 27.430 entendiéndose entonces desde la Cámara que se empleó “…una modalidad semejante a la que había plasmado su antecesora, Ley N° 26.467 y, antes que ella, el decreto PEN N° 295/04.”, y resaltando argumentos contra la concentración de mercado. Así, se señala que la Ley N° 27.430 no sólo traería los vicios constitucionales de sus normativas precedentes, sino que además “no parecería correlacionarse con la incidencia -no homogénea- que el impuesto produciría sobre los distintos actores del mercado en cuestión…. Ello, considerando que el tabaco de bajo costo —cuyo expendio sería el más afectado por la normativa impugnada— es sólo una fracción de ese mercado. Más aún si, además, se tiene en cuenta que se está ante una actividad regulada y decididamente lícita en los términos del art. 14 C.N., lo cual no sólo no se encuentra discutido en el caso, sino que ni siquiera ha sido objeto de crítica o reproche algunos (al menos, hasta el momento).”.

En síntesis, del análisis de la reciente historia y conflicto del impuesto mínimo en Argentina, aparecen constantes componentes de ambigua interpretación por parte de la justicia respecto de la intención de la sociedad de reducir el consumo de tabaco. Desde el primer ejercicio de 2004 (ante la aplicación del límite superior al incremento de impuesto provocado por la aplicación de la relación a la CMV y sus fundamentos vertidos hacia la reducción del contrabando) hasta la reforma de 2018 mediante Ley N° 27.430 (con la aplicación de impuestos fijos ajustables por inflación sobre diversas categorías de productos del tabaco[10], en un contexto de reducción de la alícuota de los cigarrillos desde el 75% al 70%[11]  e incremento de las alícuotas ad valorem de los productos de menor venta) se refleja una puja de negociaciones en la que los objetivos de Salud Pública enunciados por el Estado no parecen reunir la coherencia para resultar totalmente convincentes para la justicia.

Respecto del camino hacia la imposición con objetivos de salud pública como regulación de libertades.

En consecuencia, independientemente de la solución tributaria específica que finalmente se instrumente, ésta deberá contar con una fundamentación clara y explícita de la relación entre objetivos e instrumentos y el planteamiento de un sendero de consecución progresiva, que permita prever a los agentes económicos las consecuencias de la próxima incidencia impositiva que se pretende lograr. Cabe recordar que en la amplitud de la geografía argentina las actividades de cultivo del tabaco se encuentran focalizadas en pocas provincias del norte, aunque con diversa incidencia fiscal y concentración de productores por jurisdicción[12]. Esto representa una dimensión adicional a contemplar, en la medida que los objetivos de salud pública del conjunto de la población tendrían implicancias muy distintas en la actividad económica de cada región y en sus recursos fiscales. De esta manera, la discusión acerca del consumo de tabaco y la salud implica también la de la actividad económica de regiones enteras, que para su reorientación requerirán de incentivos económicos adecuados de mediano y largo plazo.

No es la primera oportunidad, ni será la última, en la que la salud de la población (o del planeta) y la actividad económica individual (o regional, aún más allá de las fronteras nacionales), requerirán de decisiones políticas, que cada vez más claramente exceden la mera delimitación de la propiedad entre los agentes económicos para que éstos puedan asignar los recursos económicos en las condiciones del “Teorema de Coase”[13]. En este caso particular del cigarrillo, se aprecia fehacientemente que la “propia” percepción del “propio” bienestar del consumidor[14] no resuelve la asignación de los recursos dentro del contexto racional (por adicción), informado (por miopía), y libre (en la medida que otras drogas adictivas se encuentran prohibidas) requerido para que las decisiones individuales lleven al bienestar del común de la sociedad, y en estas ocasiones la libertad individual se restringe “con fines económicos” a través de distintas modalidades de intervención.

Hoy el mundo está experimentando la idea del sacrificio individual en favor del bien común de una manera cruda y paradójica en la que el “aislamiento” se transformó en la forma más solidaria de proteger a la “comunidad” de enfermar los pulmones de aquellos que no desean hacerlo. La externalidad tan virulenta y silenciosa involucrada en cada quiebre individual del aislamiento obligó a restringir libertades impensadas en las sociedades occidentales modernas. Desde lo productivo cambió la lógica “lo que no está prohibido, está permitido” hacia el extremo contrario, de que sólo se permiten actividades esenciales, generando un gran costo económico general y una inequitativa distribución del mismo en los términos del artículo 14 bis de nuestra Constitución Nacional, dejando en claro que las acciones colectivas en materia de salud pública pueden requerir de la inducción a la modificación y restricción de las acciones individuales y de las actividades productivas.

Todos tenemos la esperanza de que se podrán recuperar las libertades a las que nos habíamos acostumbrado, aunque persiste la incertidumbre acerca del tiempo y de la medida en que ello podrá lograrse. La sensación de alerta y precaución nos invade y tal vez ayude a valorar la regulación de la libertad de fumar a través de la tributación, en la oportunidad de contemplar el riesgo adicional implicado en tiempos de SARS[15]. Pero el miedo y la urgencia no debieran privarnos de la seriedad que requiere contemplar la regulación de las libertades individuales para poder conservarlas en el ámbito de lo social (actividades de consumo y productivas); la claridad y explicitación de los objetivos de salud y de la relación de las medidas adoptadas con ellos; y de la previsibilidad y progresividad en el tiempo que las transformaciones productivas ameritan desde sus efectos sobre las actividades individuales y desde los encadenamientos productivos regionales. Una vez que se hayan acordado estas premisas políticas respecto del sendero, la solución técnica de instrumentación de una política tributaria compatible y coherente con ellas puede diseñarse fácilmente de forma que sean interpretadas sin obstáculos por toda la sociedad.

*IIEP-UBA/UNLP

El autor agradece los valiosos aportes e intercambios de parte de Oscar Cetrángolo y de Luciana Tobes, para la elaboración de la presente nota, deslindándolos de las malas interpretaciones que pudieran haberse realizado.

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[1] https://www.consalud.es/pacientes/especial-coronavirus/tabaquismo-epoc-el-origen-preocupantes-datos-china-coronavirus_75085_102.html

[2]Gruber, Köszegi (2000); Guhl y Hughes (2006).

[3]Para un desarrollo más acabado de los modelos económicos en presencia de adicción, ver NCI (2016), “Tobacco Control Monograph 21”. Capítulo 4 http://cancercontrol.cancer.gov/brp/tcrb/monographs/21/index.html.

[4] Ramsey, Frank P. (1927). «A Contribution to the Theory of Taxation». The Economic Journal. 37: 47–61

[5] Esta norma estaba en realidad incorporando a la normativa sancionada por el Congreso, la letra que se encuentra en “EL CONVENIO PARA MEJORAR LA RECAUDACION Y LOS CONTROLES SOBRE LA EVASION Y LA COMPETENCIA ILEGAL EN EL MERCADO DE CIGARRILLOS, SUSCRIPTO CON LA CAMARA DE LA INDUSTRIA DEL TABACO”, aprobado mediante  Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 294  en el año 2004.

[6] Por ejemplo, si un fabricante que enfrenta un impuesto ad valorem sobre el precio a la salida de fábrica del 50 por ciento, decide mejorar la calidad de sus productos y pasar los costos adicionales a los clientes, el aumento de precio será 50 por ciento superior que el costo agregado, como consecuencia de la estructura ad valorem del impuesto (cuyo monto se determina como porcentaje del precio del producto). Esto es lo que se conoce en la teoría de la tributación óptima como efecto multiplicador en el precio. Por el contrario, para el caso de impuestos específicos (el monto del impuesto se determina en unidades monetarias por unidad de producto transada), debido a que el impuesto por cigarrillo sería fijo, los fabricantes pueden obtener los beneficios de las inversiones en valor agregado sobre sus productos con un aumento de precio menor, como consecuencia de no trasladar a la recaudación tributaria parte de ese mayor valor agregado, generándose así un mayor incentivo a trasladar la totalidad del impuesto a los consumidores sin reducir el valor agregado del producto vendido.

[7] Tobes, M. L. (2020) “Políticas fiscales efectivas al tabaco en la Argentina. Soluciones Integrales”, Tesis de Maestría. Maestría en Economía. UNLP. Mimeo.

[8] Decreto N° 294/04: http://www.infoleg.gob.ar/?page_id=112

[9] CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL –SALA IV– Expte. Nº 8093/2018/CA1 “Tabacalera Sarandí S.A. c/ EN – AFIP – DGI s/ proceso de conocimiento”. Buenos Aires, 25 de septiembre de 2018.

[10] Conviene aquí señalar que hubiera sido un aporte importante en el entendimiento de las intenciones en materia de salud, expresar explícitamente la relación entre el monto de dicho impuesto mínimo y el contenido de tabaco en diversos productos.

[11] Que en alícuotas efectivas representa una reducción desde un nivel de 300% hasta el 233%

[12] Rozemberg, R., y Otros (2019) “ACELERANDO LA FISCALIDAD EFECTIVA AL TABACO EN ARGENTINA: ASPECTOS FISCALES YPRODUCTIVOS., https://www.redsudamericana.org/sites/default/files/doc/EP2iDeAS_UNSAM_2019.pdf

[13] Coase, R. H. (1960) “The problems of social cost”, Journal of Law and Economics, October 1960. El argumento de Coase plantea que, en ausencia de costos de transacción entre los individuos, las personas en litigio negociarían entre sí y arribarían a la solución más eficiente de los recursos posible, con independencia de la asignación inicial que de ellos hubiera determinado el derecho de propiedad. En su ejemplo ilustrativo, independientemente de que el derecho amparara al ruidoso fabricante de caramelos, o al callado médico vecino, ellos podrían, a través de la negociación, arribar a un acuerdo individual superior acerca de quién debiera mudarse, a pesar de lo que pudiera dictaminar el juez.

 

[14] Para utilizar la terminología de Stiglitz (3ra Edicion, pags 72 y 73) respecto del criterio doblemente individualista implícito en la regla de eficiencia de Pareto.

[15] Síndrome Agudo Respiratorio Severo