Por Juan C. Gómez Sabaíni* y Dalmiro Morán**
En la primera parte de esta nota se planteó la problemática que representa para las Administraciones Tributarias de América Latina el crecimiento de los flujos comerciales, financieros e incluso de activos y patrimonios entre los distintos países, generalmente en dirección a aquellos con niveles de imposición bajos o nulos («paraísos fiscales»), y las sofisticadas maniobras utilizadas por las empresas multinacionales así como por los individuos más ricos para evitar ser gravados en las jurisdicciones donde están radicados sus negocios, transferir ingresos y reducir artificialmente su carga fiscal, erosionando las bases imponibles nacionales. Sin embargo, en los países de América Latina, el incumplimiento de las obligaciones tributarias es esencialmente un problema doméstico, claramente circunscripto a las fronteras tributarias de los países y con causas que exceden a los aspectos específicos de administración tributaria. Además, involucra no sólo a los grandes contribuyentes sino a contribuyentes de cualquier tamaño, siendo de particular intensidad entre los más pequeños -generalmente informales-. Aún así, poco es lo que se conoce acerca de su magnitud y poco también es lo que se hace regularmente en ese sentido en los países de la región.
Se sabe que la tributación en los países de América Latina ha venido mostrando una serie de cambios alentadores a lo largo de las últimas décadas, tanto en lo que respecta al nivel de ingresos tributarios acumulados como a la composición de dichas recaudaciones. Sin embargo, cuando se analizan los sistemas tributarios de la región también es posible encontrar una serie de características -principalmente debilidades- de los mismos que se han venido manteniendo a lo largo de los años con una sólida resistencia al cambio. Las dos más notables son, en general, el escaso impacto redistributivo del conjunto de impuestos aplicados -lo que escapa a los alcances de esta nota- y los elevados niveles de evasión tributaria, los cuales representan el mayor desafío de las respectivas Administraciones Tributarias.
Por un lado, debe reconocerse que varios países han mostrado esfuerzos concretos -y logros alentadores- en combatir la evasión tributaria doméstica durante las últimas dos décadas. Sin embargo, en años recientes también se ha percibido una llamativa dificultad para reducir los niveles de este fenómeno más allá de cierto punto a partir del cual la mayor inversión de recursos humanos, tecnológicos y financieros para fortalecer las agencias de administración tributaria no resultaría suficiente para cumplir con ese objetivo. Esto estaría sugiriendo la existencia de un «núcleo duro de evasión», cuya existencia se vincula a determinados factores estructurales como pueden ser los elevados niveles de informalidad, de pobreza y de desigualdad socioeconómica, la pobre calidad institucional y la escasa cultura tributaria de los contribuyentes (Gómez Sabaíni y Morán, 2016).
A pesar de la mayor conciencia social sobre este problema, la situación se ve agravada por el hecho de que la cuantificación de la evasión -y la difusión de los resultados- es aún una materia pendiente en la mayor parte de América Latina. Son pocos los países de la región que realizan estimaciones sobre el nivel de incumplimiento tributario de forma metodológicamente consistente y periódica a lo largo del tiempo, lo cual dificulta seriamente el seguimiento y la posibilidad de usar este tipo información para fijar metas y objetivos vinculados a la reducción de las tasas de evasión.
De los escasos estudios disponibles, la mayoría de ellos han estado enfocados en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), donde se ha podido comprobar un marcado descenso general en las tasas de evasión estimadas para este tributo entre los años 2003 y 2007. A excepción de Chile, cuya tasa de evasión también descendió del 18% al 15% en ese período, el rango de valores calculados para la mayor parte de los países de la región (entre los que se encontraba Argentina) pasó de 28,6%-45,9% a uno considerablemente menor de 19,6%-38,4% durante ese período (gráfico 1). Sin embargo, esta alentadora tendencia regional -propiciada por los avances alcanzados en materia de fiscalización y control de los contribuyentes- se detuvo previsiblemente[1] ante la ocurrencia de la crisis financiera internacional de 2008. Incluso, con la excepción de Uruguay y a pesar de que el número de estimaciones difundidas por las agencias de recaudación continúa acotándose (la AFIP discontinuó la publicación de este tipo de estimaciones a partir del año 2008), existen indicios acerca de una evidente mayor dificultad para reducir los niveles de incumplimiento respecto de los valores estimados con anterioridad a la crisis financiera y económica de 2008-2009.
Gráfico 1. Evolución de las tasas de evasión en el IVA en países de América Latina
Años seleccionados: 2003, 2007, 2010, 2012 (en porcentajes)
Fuente: Gómez Sabaíni y Morán (CEPAL, 2016) sobre la base de informes oficiales de los países seleccionados.
En lo que respecta al Impuesto sobre la Renta (ISR), y a pesar de la relevancia de este tributo en términos recaudatorios y distributivos, la ausencia de mediciones del nivel de incumplimiento es mucho más notoria entre los países de la región, aún cuando las pocas evidencias en esta materia dan cuenta de tasas de evasión por encima del 50%. Esto fue comprobado en un trabajo publicado por la CEPAL para una muestra de siete países, entre los que se incluye a la Argentina, entre los años 2003 y 2006 (Jiménez, Gómez Sabaíni y Podestá, 2010). Si bien la gravedad del problema ha motivado en los últimos años la realización de algunos trabajos de investigación en este ámbito por parte de las Administraciones Tributarias de países tales como Chile, Colombia y México, existe aún un gran desconocimiento acerca de la magnitud del fenómeno respecto de este tipo de impuestos directos.
El tercer pilar sobre el que se apoyan los sistemas tributarios de la región está constituido por las contribuciones destinadas al financiamiento de la protección social en materia de pensiones y seguros de salud. En este caso, el incumplimiento de los pagos obligatorios por parte de distintos contribuyentes -la denominada «evasión contributiva»- posee algunas connotaciones particulares ya que puede traducirse en una situación de exclusión del sistema o en la sub-provisión de prestaciones. Sin embargo, las investigaciones que tratan de cuantificar específicamente el nivel de incumplimiento en los esquemas contributivos de protección social son mucho menos numerosas (que en el caso del IVA) y sus resultados son más limitados, especialmente en los países de América Latina donde la heterogeneidad de metodologías es lo que ha predominado durante un largo tiempo. Estimaciones recientes basadas en encuestas de hogares muestran niveles de evasión contributiva del orden del 20% en Chile y Uruguay, mientras que un estudio de brechas basado en Cuentas Nacionales encontró que dichas tasas llegan al 22% en Argentina, al 30% en Colombia y al 46% en el Perú (Gómez Sabaíni, Cetrángolo y Morán, 2014).
En definitiva, tanto desde la perspectiva doméstica como internacional, el fenómeno de la evasión tributaria representa un gran desafío para los países de la región ya que, además de las graves consecuencias económicas sobre la competitividad y el desarrollo de los mercados, deteriora cualquier efecto buscado por la política tributaria y constituye esencialmente una cuestión de equidad. Por un lado, la evasión como estrategia de maximización de beneficios privados sólo puede ser adoptada -a riesgo propio- por aquellos con capacidad de consumo o con ingresos o patrimonios que resulten gravables. Por otro lado, la alteración de las tasas efectivas puede generar inequidades entre contribuyentes de similar capacidad contributiva. Asimismo, la limitación que impone la evasión sobre los recursos fiscales disponibles puede traducirse, de manera indirecta, en la debilidad de las políticas públicas para llevar adelante cambios que impulsen el desarrollo y la equidad distributiva, lo que además evita la aplicación de instrumentos tributarios alternativos que sólo generan beneficios cuantitativos de corto plazo y permiten salvar -con altos costos de eficiencia y equidad- las dificultades financieras del momento.
Todo esto se ve agravado por la aún escasa e insuficiente información disponible acerca de la magnitud del problema, lo que reduce la posibilidad de comparar la situación relativa de los países y elaborar diagnósticos más precisos tendientes a mejorar aspectos cruciales en el combate de la evasión. Es indispensable, por lo tanto, que las Administraciones Tributarias comiencen, retomen o refuercen (según el caso) las mediciones sobre el nivel de incumplimiento, al menos para los principales tributos, tomando a las tasas de evasión resultantes como un indicador directo de la performance de la política tributaria en su conjunto y no solo de la eficiencia operativa de estas agencias en particular.
* Contador Público Nacional, FCE-UBA, Ph. D. en Economía con especialización en Finanzas Públicas (Universidad de Columbia, NewYork, 1969). Realizó el Master of Arts en Desarrollo Económico (Center for Development Economics, Wílliams College, Mass).
** Economista, UNLP
[1] El comportamiento de los contribuyentes puede estar condicionado, en forma contracíclica, por el contexto económico y esto puede conducir a que, en períodos recesivos, la evasión puede ser vista como una estrategia de supervivencia.
ALQUIMIAS ECONÓMICAS 