Evasión tributaria en América Latina: una mirada en dos dimensiones (I)

Por Juan C. Gómez Sabaíni* y Dalmiro Morán**

Habiendo cobrado estado publico hace pocas semanas y aún con bastante incertidumbre acerca de las consecuencias finales que traerá aparejado, el escándalo «The Panama Papers» ha tenido ya un valioso efecto casi inmediato: la gran difusión mediática ha repercutido en gran parte de la sociedad propiciando que vuelva a hablarse y discutirse -una vez más- acerca del problema de la evasión fiscal en los países de América Latina. En este sentido, resulta útil reconocer que este fenómeno posee actualmente dos dimensiones que, si bien son complementarias e implican ambas una resignación de recursos fiscales genuinos, responden a distintas lógicas, involucran a distintos tipos de contribuyentes y requieren de distintas respuestas por parte de las Administraciones Tributarias. En esta primera parte de la nota se plantearán aspectos centrales de la evasión internacional mientras que en una segunda entrega se pondrá énfasis en la dimensión doméstica de esta problemática.

En la actualidad los gobiernos se enfrentan al desafío de hacer tributar a los contribuyentes (individuos y empresas) por los ingresos y el patrimonio generado dentro de sus fronteras geográficas, en un contexto de elevada movilidad de capitales y de competencia tributaria para favorecer su atracción. Este fenómeno, que se articula en el marco de un mercado financiero internacional  altamente desregulado, afecta tanto a países desarrollados como en desarrollo y se ha instalado en la agenda reciente de los principales organismos internacionales.

Por un lado, los países sufren una erosión de las bases tributarias potenciales debido a la fuga de capitales que se materializa a través de la transferencia y posesión de activos por parte de individuos y empresas hacia el extranjero, muchas veces para pagar menos impuestos en el país de residencia, otras para eludir la obligación legal de justificar el origen espurio de estos recursos. A pesar de la gran dificultad para identificar y cuantificar la gravedad de este fenómeno, algunos trabajos como el de Tax Justice Network (2005) -aún cuando son criticados por su metodología y los supuestos utilizados- sugieren que los ingresos tributarios resignados a nivel global se ubicaban hace una década en el orden de los 255.000 millones de dólares. En un análisis más actualizado, Zucman (2014) resume los últimos avances en cuanto a la determinación de las causas y las consecuencias de este fenómeno, estimando que el monto de activos con origen en América Latina pero radicado en el exterior rondaría los 700.000 millones de dólares, lo que representa el 22% de la riqueza financiera total para la región e implica una pérdida de ingresos tributarios cercana a los 21.000 millones de dólares (más del 10% de la pérdida estimada a nivel global).

Sin embargo, además de la fuga de capitales hacia el extranjero, la creciente globalización financiera y la progresiva monopolización corporativa de la economía han permitido que las empresas multinacionales y transnacionales tengan un mayor control sobre la producción y el comercio global, con una gran capacidad de adaptación a los marcos estatales de regulación de cada país. Así, estas grandes empresas suelen desplegar sofisticadas estrategias con el fin de reducir su carga impositiva global más allá de los países y localizaciones en las que operan y generan sus utilidades. Si bien esto no constituiría evasión (delito) por encontrarse dentro de los marcos legales y tributarios establecidos, da lugar a fuertes inequidades entre los contribuyentes de un país y atenta contra el principio de justicia distributiva que debiera prevalecer en cualquier sistema tributario moderno. Además, estas prácticas deterioran la capacidad de los países para retener ingresos fiscales que podrían servir para el financiamiento de sus procesos de desarrollo o en el empleo de instrumentos de distribución de la riqueza para lograr la equidad social.

En este contexto se ha destacado la importancia de las prácticas relacionadas con la traslación de utilidades y/o costos entre filiales de una misma empresa multinacional, desde países o estados con altos niveles de tributación o con restricciones administrativas al flujo de capitales hacia jurisdicciones con sistemas tributarios débiles de relativamente baja o nula imposición -los mal denominados «paraísos fiscales»[1]– a través de la manipulación de los precios de transferencia entre empresas vinculadas. Sin embargo, también son variadas las estrategias financieras que apuntan al mismo objetivo y que generan las mismas nocivas consecuencias en términos de recursos fiscales resignados. En esos casos (por ejemplo dados por pagos de intereses excesivos o por préstamos entre filiales) las multinacionales buscan sacar provecho del tratamiento diferencial que generalmente suele darse al financiamiento a través de deuda, siendo los intereses devengados deducibles a efectos tributarios, generando un comportamiento conocido como «capitalización débil o exigua».[2]

En respuesta a este relativamente nuevo desafío y en línea con las tendencias a nivel internacional, ya desde finales de los años noventa los países de América Latina han venido incorporando y perfeccionando una serie de regulaciones específicas para el tratamiento de los precios de transferencia, además de reglas que establecen restricciones a la relación «deuda/capital propio» y normas que regulan las operaciones con países considerados «paraísos fiscales». No obstante, en los últimos años la preocupación de los gobiernos latinoamericanos ha crecido, generalizándose una sensación de impotencia ante un constante drenaje de un importante monto de recursos fiscales hacia el extranjero y cuya magnitud, para empeorar las cosas, resulta casi desconocida por las autoridades (Gómez Sabaíni y Morán, 2016).

En realidad debe admitirse que la cuantificación de este fenómeno es una tarea por demás compleja, especialmente en los países de la región donde no abundan las bases de datos estadísticas que permitirían este tipo de mediciones. Recientemente se han difundido un par de estimaciones globales que, aún sujetas a una serie de limitaciones estadísticas, poseen la gran utilidad de atraer la atención de un mayor público hacia estas cuestiones y de fomentar la acumulación de datos homogéneos para distintos sistemas tributarios. Por ejemplo, un trabajo de la UNCTAD (2015) estimó que la pérdida implícita de ingresos tributarios por traslado de beneficios -para una muestra de 72 países- habría rondado los 200.000 millones de dólares en el año 2012 (90.000 millones sólo en los países en desarrollo). Por su parte, la OCDE (2015) estimó que el total de pérdidas de recursos netos se ubicaría actualmente entre el 4% y el 10% de los ingresos anuales en concepto del impuesto sobre la renta societaria, lo que equivalió a un monto de, al menos, entre 100.000 y 240.000 millones de dólares en el año 2014. Asimismo, dada la escasa información disponible en estos aspectos, ese organismo ha propuesto una serie de indicadores de seguimiento a fin de comenzar a recopilar datos estadísticos que permitan identificar y medir la magnitud económica de este fenómeno.

Dado que las operaciones de las empresas multinacionales trascienden las fronteras geográficas de los países y, por ende, las posibilidades de control directo por parte de las Administraciones Tributarias, la cooperación internacional aparece cada vez más como una prioridad ineludible. Los esfuerzos de la OCDE -a través de la iniciativa BEPS (Base Erosion and Profit Shifting)- sobresalen por su alcance, tanto en la elaboración de marcos normativos estándar, en la provisión de espacios de encuentro y discusión entre un gran número de países y en la búsqueda de promover una mayor transparencia financiera a nivel internacional. A su vez, se han venido consolidando grandes avances en materia de intercambio automático de información entre países como el desarrollo del CRS (Common Reporting Standard), que ya fue aceptado e implementado por más de 90 países, y del MCAA (Multilateral Competent Authority Agreement), que ya fue firmado por más de 70 países que se han comprometido a implementar el intercambio automático de información financiera a partir de finales de 2017 o bien en 2018.

Amén de estas valiosas iniciativas, se debe ser claro en cuanto a que la lucha contra la evasión internacional sólo puede llevarse a cabo con un expreso apoyo y compromiso político de todos los países, aún cuando en cada uno de ellos esto implique afectar intereses económicos concentrados, especialmente en los miembros de la OCDE. Es decir, resulta fácil catalogar y condenar públicamente a países de Centroamérica y el Caribe como «paraísos fiscales» -que ciertamente ofrecen ventajas impositivas reprochables y una excesiva confidencialidad informativa- mientras los países desarrollados «miran para otro lado» cuando se mencionan los evidentes casos de algunos estados de los Estados Unidos (Delaware, Wyoming o Nevada) o de algunos territorios integrantes del Reino Unido (Irlanda, Isla de Man, Guernsey, Gibraltar).

En lugar de considerar a estas jurisdicciones como una «anomalía» o «falla» del sistema financiero internacional, debería comprenderse que el surgimiento de una verdadera «red de paraísos fiscales» a nivel global se ha convertido en una herramienta fundamental de acumulación de riqueza dentro el sistema capitalista, escapando de las regulaciones nacionales específicas y limitando, en definitiva, la soberanía fiscal de la mayoría de los países. Es por ello que la cooperación internacional debe entonces materializarse a nivel político y requiere de la implementación especifica –y no solamente quedarse en la faz declarativa- de redes integradas de control y fiscalización de las operaciones comerciales y financieras de los contribuyentes más allá de las fronteras geográficas de los países y sobre la base del intercambio automático de información.

* Contador Público Nacional, FCE-UBA, Ph. D. en Economía con especialización en Finanzas Públicas (Universidad de Columbia, NewYork, 1969). Realizó el Master of Arts en Desarrollo Económico (Center for Development Economics, Wílliams College, Mass).

** Economista, UNLP

[1] Resulta anecdótico que la traducción de tax haven, que en rigor significa «guarida o refugio fiscal», haya sido difundida ampliamente como «paraíso fiscal», si bien es cierto que la mayoría de ellos son islas pequeñas que generalmente ostentan paisajes naturales muy codiciados.

[2] Muchas veces esto lleva a las multinacionales a realizar operaciones financieras en un país de tributación reducida para financiar las actividades de las demás empresas del grupo y, mientras los pagos se deducen de los beneficios imponibles de las filiales sometidas a una considerable carga tributaria, los mismos pagos son objeto de un gravamen favorable, o incluso de una exención, en lo que respecta al perceptor de los intereses, lo que permite una reducción de la carga tributaria total. Es más, este tratamiento diferenciado puede hacer proliferar intentos de caracterizar determinados pagos como intereses deducibles en el país del deudor y, a la vez, como dividendos -que pueden resultar exentos- en el país del beneficiario.