Alquimias tarifarias y el arte de recomponer precios relativos

Por Fernando Navajas*

Hace poco más de un año, en camino a las elecciones primarias de 2015, los ex Secretarios de Energía organizaron un evento en la UCES para discutir política energética de cara a la salida del modelo K y a los tremendos desbalances que dejaba de regalo a los argentinos. En esa reunión yo hice una presentación (Navajas, 2015b), a favor de seguir una estrategia gradual, que se basaba en un paper muy reciente (Navajas, 2015a) que empezaba mirando la historia de los ciclos tarifarios y terminaba con un modelo de tarifas e inflación para argumentar por qué el camino tenía que ser gradual. La “alquimia” que la economía política le pedía al diseño de un programa de recomposición de tarifas se resumía en la siguiente pregunta del millón: ¿Cómo hacer para lograr tarifas que sean a la vez atractivas para la inversión y aceptables para la sociedad, y que los aumentos no alimenten la dinámica inflacionaria? Esta pregunta no tiene solución en el corto plazo. Por lo tanto sesgaba el manejo de la recomposición tarifaria a un programa gradual anclado en ideas muy sólidas de cómo debían formarse esos precios en el largo plazo. Lo que sobrevino después de diciembre de 2015 fue exactamente lo opuesto: ajustes bruscos de corto plazo, sin reglas de cómo se van a formar esos precios en el largo plazo. Existen dos reflexiones que uno puede hacer sobre este episodio particular del primer semestre del gobierno de Cambiemos. En formato de pregunta estas son: ¿Por qué lo hicieron de este modo? y ¿Qué chances existen de reparar los errores y volver a un sendero más sostenible de recomposición de tarifas? En esta nota y por razones de espacio me voy a referir a la primera, dejando la segunda par una nota ulterior.

Antes de ir a estos interrogantes aclaremos que lo que se hizo no fue porque las otras alternativas no fueron debidamente comunicadas. La presentación de la UCES no fue algo aislado sino que estaba precedida de varios años de pensar cómo se debía diseñar la salida del atraso tarifario más largo y profundo de la historia económica Argentina. Mucho mayor y devastador que lo que Nuñez Miñana y Porto (1976) en su paper en Desarrollo Económico bautizaron el período del “gran deterioro”, del episodio de 1945-52. Esta tarea reflexiva había sido algo pensado muy en concreto más que en el pizarrón y se difundió en reuniones del Comité Nacional de la UCR y de la Fundación Pensar del PRO, ambos en 2010. Para esta Fundación yo había, además, escrito tempranamente un paper independiente (Navajas, 2010) sobre los desafíos de la política energética con el argumento simple de que cualquier estrategia de transición estaba obligada a razonarse a partir de dónde se quería converger, más que en la velocidad de la convergencia.

Existen tres candidatos naturales, de algún modo vinculados, para explicar por qué hicieron lo que hicieron en materia tarifaria. El primero tiene que ver con el hecho estilizado descripto en Navajas (2015a) de que uno no observa, en la historia tarifaria  argentina, grandes saltos de tarifas en el primer año de reversión de un ciclo de atraso, excepto que sea una operación muy sesgada a atraer inversión privada como ocurrió en el primer gobierno de Menem. El segundo candidato a explicar por qué hicieron lo que hicieron se relaciona con la ausencia de una coordinación macro que limite el ajuste tarifario, lo que sesga la corrección de precios relativos hacia un ajuste muy rápido y fuerte de tarifas. Lo de muy rápido ocurre, además, porque, desafortunadamente para mí, entra en escena la dicotomía de “shock versus gradualismo”. El tercer aspecto tiene que ver con la cesión (o sesgo) de la política pública a (o hacia) los grupos de interés sectoriales.

Una hipótesis que podía ser usada para anticipar cómo podía desenvolverse el reacomodamiento tarifario (en energía, por ejemplo) y que fue la usada en Navajas (2015a) era que la conducción unificada de la política macroeconómica iba a renacer en diciembre de 2015, después de un largo letargo, y que ella iba a acotar el margen de maniobra de la política sectorial a partir del convencimiento de que había que limitar los shocks sobre la inflación de la recomposición de tarifas. Este no era un argumento especulativo sino que se basaba en un ejercicio concreto que simulaba que una eliminación de los subsidios (sólo de electricidad y gas) le metía, ceteris paribus, un shock autónomo de 11 puntos adicionales a la inflación de 2016. Pero los hechos demostraron que esta hipótesis era completamente errónea. No en su capacidad de predicción de los efectos del shock, ahí era muy robusta! Era errónea porque resultó equivocada la idea de que íbamos a ver un comando centralizado de la política macro que cuidara los efectos de los shocks de precios relativos sobre la inflación. La primera ficha que me cayó sobre esto fue el viernes 19 de Noviembre de 2016,  antes a la segunda vuelta, cuando luego de exponer este argumento en una reunión del Comité de Asuntos Energéticos del  CARI, el que iba a ser Ministro de Energía, sentado frente a mí, me enmendó la plana luego de mi exposición y dijo que estaba equivocado y que el Presidente veía a Economía como un ministerio más. Las condiciones para el “salta Violeta” (y sus consecuencias) de las tarifas se me empezaron a dibujar en la cabeza en ese preciso momento.

Dejada libremente y sin coordinación macroeconómica por arriba, la operación de ajuste tarifario se segó naturalmente al apuro de cerrar la brecha de los subsidios y dar señales fuertes a los inversores de que los precios percibidos por ellos se iban a recomponer rápidamente. Mucho más cuando algunas Secretarías clave del Ministerio de Energía pasaron a tener funcionarios con nexos muy fuertes con el sector privado. Gente muy capaz, que proviene de haber estado del otro lado del mostrador hace poco. Aquí se plantea un problema grave y profundo de diseño, implementación y control de la política pública que Cambiemos padece desde su origen. La pregunta que resulta es: ¿Qué ocurre cuando uno sesga o directamente delega la política pública en los lobbies sectoriales? Esto no es nuevo para la cuestión tarifaria, hemos estado antes frente a este interrogante (Navajas, 1992; 2006). Llevando esto al contexto actual uno podría decir que la respuesta es que lo que uno ve es, por ejemplo, el precio del petróleo por encima de los valores de eficiencia para subsidiar a los productores. Algo que va a contramano de las anclas que una operación de corrección de precios relativos necesita. Lejos de caer en la teoría conspirativa, supongamos que varios de los funcionarios del Ministerio de Energía elegidos por el Presidente y su entorno íntimo (más que por el Ministro de Energía, como dicen que fue el caso) son a la vez muy idóneos y honestos. Y veamos esto desde una óptica inspirada por el paradigma principal-agente, que dice que existen dos problemas de asimetrías fundamentales (de información y de preferencias) en una relación delegada.  Los funcionarios vinculados a los lobbies sectoriales van a tener una gran capacidad informativa y de conocimiento sectorial. Pero al mismo tiempo también, casi naturalmente, no van a maximizar el interés público sino que van a ver el mundo desde la óptica sectorial que ellos entienden.

En conclusión, la experiencia reciente de aumentos tarifarios resulta de un proceso de toma de decisiones políticas que no estuvo limitada en materia de información y opciones porque existían trabajos serios que alertaban sobre los peligros de embarcarse en aumentos tarifarios muy fuertes que provocaran un salto inflacionario, impactos sobre el bienestar de la gente (aun en el caso de implementar una tarifa social) hicieran transferencias bruscas a los oferentes y terminaran siendo rechazados por la sociedad. Una parte muy importante de lo que vimos se debió a que no emergió una conducción de la política económica que coordinara los ajustes tarifarios dentro de una gramática consistente en materia de precios relativos e inflación. Esto dejó abierta la puerta para que se diera una combinación letal de dejar suelta a la política sectorial, que la misma estuviera sesgada hacia los lobbies sectoriales y que las urgencias fiscales y el uso de la (falsa, en la esencia de las cosas) dicotomía shock-gradualismo reclamara aumentos significativos, cuanto antes mejor. Este cocktail dejó, al final del semestre, a la estrategia de recomposición sectorial de precios relativos en la antesala de la terapia intensiva y con signos de una reversión inminente.

*‎Economista Jefe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL)

Referencias

Navajas, F. (1992), “Grupos de Presión y Estructuras Tarifarias”, Estudios, Nº63, Julio/Dic. 1992.

Navajas, F. (2006) “Estructuras Tarifarias Bajo Stress”, Económica , Año LII, Nº1-2 Enero-Diciembre, 2006, pp. 77-102.

Navajas F. (2010), “Infraestructura y Energía en la Argentina: Diagnósticos, Desafíos y Opciones”, Documento de Trabajo de FIEL N°105, Octubre.

Navajas F. (2015a), “Subsidios a la energía, devaluación y precios”, publicado en en Julio Berlinski y Omar Chisari (eds.) Un siglo de la Academía Nacional de Ciencias Económicas, Buenos Aires: EDICON.

Navajas F. (2015b), “Economía, energía y transición”, UCES, Abril 8, 2015. http://www.fiel.org/publicaciones/Novedades/NEWS_1430398743284.pdf

Nuñez Miñana H. y A. Porto (1976) “Análisis de la evolución de precios de Empresas Públicas en la Argentina”,  Desarrollo Económico, Nº63, Octubre-Diciembre 1976.