Los problemas de medición del déficit

¿Cuál será la magnitud del desafío fiscal?

Por Oscar Cetrángolo* y Julián Folgar**

Hace tiempo, y como parte del proceso de pérdida de calidad del debate económico en nuestro país, tenemos que dedicar más tiempo y energías a comprender la información oficial que a estudiar las causas de los fenómenos y medidas para corregir los problemas. Así, para saber cuál es el resultado fiscal durante los últimos años hemos tenido que discutir la pertinencia de considerar diferentes partidas de ingresos que modificaban el resultado primario y financiero del gobierno nacional, además del problema más grave y generalizado de no contar con una unidad de medida razonable al desconfiar de los índices de inflación oficiales y del cálculo del producto. De estos temas nos ocupamos en una nota previa de este blog.

Hace algunas semanas, las autoridades del área del nuevo gobierno (que son las mismas que en el anterior) han anunciado un cambio de metodología para el esquema ahorro inversión base caja “con el fin de eliminar prácticas contables que, en el pasado, han contribuido a distorsionar los resultados fiscales”.

Más allá del rol de la política fiscal en la discusión actual en materia de estabilización macroeconómica, la noción precisa del desajuste fiscal heredado no es trivial y reviste de cierta complejidad. Esta nota pretende comprender los alcances y pertinencia de esas modificaciones con el objeto de alcanzar una noción relativamente robusta de la magnitud y distintas mediciones del déficit fiscal del Sector Público Nacional (y Consolidado con las Provincias) acumulado en 2015 así como también un breve repaso de la evolución reciente.

En primer lugar, la antigua e histórica medición de las cuentas públicas consideraba que el resultado primario (diferencia entre el total de ingresos y los gastos primarios, excluido el pago de intereses de la deuda), había acumulado en 2015 un saldo negativo de 1,9% del PBI. Por su parte, el resultado financiero comprende también el pago de intereses, alcanzando así un déficit financiero de 4.1% del PBI, como se ilustra en las primera y cuarta columna del Gráfico 1.

Gráfico 1

En segundo lugar, la incorporación de ingresos no tributarios provenientes de rentas transferidas por el BCRA y la ANSES como una fuente creciente de financiamiento fiscal durante la última gestión resultó discutible. Por un lado, las utilidades del BCRA durante el período 2010-2015 promediaron 1% del PBI, y provinieron en un 90% de la diferencia de valuación de sus activos (su gran mayoría denominados en dólares) por variación nominal en el tipo de cambio. En consecuencia, se trata de utilidades que no tienen carácter líquido ni realizado. Por otra parte, las citadas rentas del ANSES corresponden a los títulos públicos, acciones, plazos fijos, inversiones productivas y tenencias líquidas que estaban en las AFJP y hoy forman parte del Fondo de Garantía de Sustentabilidad. El flujo de renta generado por el FGS desde 2009 promedió 0.7% del PBI desde entonces y fue una importante fuente de financiamiento del Tesoro.

En relación con estas rentas, el consenso profesional (analistas económicos, consultores y académicos) comenzó a converger en una medición alternativa “ajustando” dichos ingresos. Así, el resultado primario “ajustado” consiste en sustraer de los ingresos, las transferencias de utilidades del BCRA y de rentas del FGS al Tesoro y alcanzó un déficit de 4,3% del PBI en 2015 (segunda columna del gráfico 1). Adicionalmente, para llegar al resultado financiero, las rentas transferidas del FGS no se restan del resultado financiero “ajustado”, toda vez que para el Sector Público Nacional (del cual forma parte el FGS-ANSES) revisten al mismo tiempo de un ingreso y un gasto por intereses. Así, el déficit financiero “ajustado” alcanzó el año pasado 5,6% del PBI (quinta columna del citado gráfico). La diferencia de 1,3% del PBI entre el resultado primario y el financiero, “ajustados”, es el gasto en intereses de la deuda pública neto de pagos intra-sector público (ANSES-FGS).

Por último, la nueva metodología anunciada recientemente consiste en sustraer las transferencias de rentas e intereses del BCRA y FGS de los ingresos corrientes. De esa manera, el nuevo cálculo oficial del resultado primario se acerca al “ajustado”, según el criterio que prevaleció entre analistas. En cambio, dos innovaciones en la medición oficial merecen una especial atención y son objeto de menor consenso.

En primer lugar, la nueva metodología incorpora como una fuente de gasto al incremento en la deuda flotante (la diferencia entre los pagos comprometidos y aquellos pagados) por sobre el nivel de atrasos históricos en los pagos del Tesoro Nacional. Teniendo en cuenta que se estima que el nivel de atrasos en los pagos se ubicó al final del año pasado en un nivel superior en un punto porcentual del PIB por sobre el histórico, se agrega esa cifra como gasto. En consecuencia el desajuste primario treparía hasta 5,4% del PIB (tercera columna del Gráfico 1), que llamamos “híbrido” por incorporar al balance en base caja el registro de pagos adeudados (típicamente contabilizados en la medición devengada).

En segundo lugar, aun cuando se excluyen las rentas transferidas por el BCRA de los ingresos corrientes, sí se las incorpora para el cálculo de los ingresos totales y, en consecuencia, del déficit financiero. Como esas rentas son superiores al total de intereses pagados (netos de los que corresponden a las tenencias del ANSES) se presenta en las cuentas oficiales un resultado financiero de caja, que denominamos “hibrido”, superior al primario (5,2% del PIB, según se ve en la sexta columna del Gráfico 1). De esta manera, Argentina se incorpora (de acuerdo con esta metodología) al selecto grupo de países donde sus sectores públicos son acreedores. ¿Tan rápido llegamos al segundo semestre?

Para tener una visión más completa de la situación fiscal, falta todavía incorporar la situación de los gobiernos provinciales. Al tomar en cuenta las últimas estimaciones del resultado de las provincias (-0,8% del PBI), las tres mediciones del  déficit financiero recientemente comentadas, se amplían a 4,9% (resultado financiero), 6,3% (resultado financiero “ajustado”) y 6% (resultado financiero “híbrido”) del PBI (ver gráfico 2). Adicionalmente, intentando arribar a una medida del verdadero esfuerzo fiscal a afrontar,  asumiendo el objetivo de querer reducir el incremento en la deuda flotante, el resultado financiero “híbrido-ajustado” alcanzó a 7,4% del PBI en 2015.  Con el objeto de calificar estos niveles de desequilibrio, podríamos agregar que se trata de niveles similares a los que encontramos durante las crisis con hiperinflación de finales de los años ochenta y sólo superados durante la crisis de la deuda a principios de esa misma década.

Gráfico 2

Podrá argumentarse que las diferentes mediciones sirven para ilustrar distintas formas de entender las necesidades de financiamiento del sector público e impactos sobre la situación macroeconómica. No obstante creemos conveniente que la información oficial siga los criterios aceptados internacionalmente y evite frecuentes innovaciones metodológicas. Sólo de esa manera se podrá mejorar la transparencia en la información pública y evaluar la situación fiscal en su evolución en el tiempo y a través de la comparación internacional.

Dejando por un momento de lado el criterio metodológico de medición de las cuentas públicas, vamos a introducir algunos comentarios sobre lo que nos dicen esas mediciones. Si bien la evolución de las finanzas públicas en el primer cuatrimestre muestra una mejora, los compromisos asumidos recientemente por el Gobierno y la propia dinámica de la política fiscal juegan en sentidos opuestos y presentan un desafío importante.

Como se observa en el gráfico 3, durante el primer cuatrimestre de este año el gasto primario creció por debajo de los ingresos tributarios y el déficit primario “ajustado” alcanzó 0,8% del PBI, versus 1,2% del PBI en el mismo período de 2015. De replicarse la estacionalidad intra-anual del resultado fiscal de 2015, los registros hasta abril permitirían extrapolar un déficit primario de 3.5% del PBI, menor a la meta fijada de 4.8% para 2016. Sin embargo, la serie de medidas fiscales anunciadas (algunas ya implementadas, otras por implementarse en el segundo semestre –ej. obras de infraestructura y recomposición de transferencias de capital a provincias-) hacen lucir la
meta fiscal oficial como un objetivo más desafiante para 2016 y sobre todo para 2017.

Gráfico 3

El cuadro 1 presenta el impacto neto del paquete de medidas anunciadas que afectan los ingresos y gastos del gobierno nacional. Allí hemos complementado las estimaciones oficiales de casi todas las iniciativas con estimaciones propias de las restantes. Sin entrar en detalles de cada una de las medidas, conviene puntualizar algunos aspectos de especial interés para la estimación global.

En primer lugar, se ha incorporado a la estimación oficial el impacto del proyecto de Blanqueo impositivo y pago de deuda previsional que es objeto de tratamiento parlamentario. El impacto de los stocks se asumió neutro ya que el gobierno espera pagar las deudas con los recursos del blanqueo. Aún cuando no alcanzaran y se deban utilizar activos del FGS se trataría de operaciones “por debajo de la línea” que no afectarían el resultado fiscal. Por su parte, el mayor pago de pensiones por los reajustes resultantes tendría un impacto muy poco significativo durante el presente año, y dependerá del momento en que se apruebe y promulgue la ley. Aquí suponemos un efecto casi inexistente durante este año, que debe ser tomado como un piso.

En segundo lugar, la estimación del impacto positivo del recorte en los subsidios aparece hoy como optimista, a la luz de los reclamos de diferentes sectores y la marcha atrás que, en muchos casos, ha tenido la medida original.

En tercer lugar, el impacto de los cambios en la coparticipación afectan directamente las cuentas del gobierno nacional. Su correlato sobre las cuentas públicas consolidadas dependerá del uso que hagan los gobiernos provinciales de los mayores recursos.

Por último, teniendo en cuenta lo anterior y la falta de precisiones acerca de las medidas que podrían definir lo que se denominó “Reordenamiento del gasto”, las medidas con impacto positivo parecen tener cierto grado de excesivo optimismo o voluntarismo. De esta manera, resulta difícil esperar una reducción de los desequilibrios fiscales medidos como porcentaje del PIB. Más aún en un escenario donde no se prevean incrementos reales en el producto.

Cuadro 1

Estimación del Impacto fiscal neto de las medidas anunciadas (en % del PBI)

*Profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE, UBA; Director y docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y miembro del CIDED, UNTREF.

** Licenciado en Economía de la FCE. Trabaja en el Banco Mundial haciendo análisis económico en temas de coyuntura macroeconómica local. Especializado en política fiscal, política monetaria y actividad económica en La Organización Internacional del Trabajo.