25 años de Mercosur: De la utopía a la desilusión

 

 

 

 

 

 

Por Jorge Lucángeli* [1]

Los años venturosos ya pasaron
igual que una bandada de ilusión.
Tejí en la primavera de mi vida
mis dulces alegrías, mi joven corazón.
Quería que el mundo te admirara,
quería que brillaras como el sol,
y ciego en el afán de ver tus triunfos
fui dando cuanto pude por nuestro amor.
[2]

 En marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaban el Tratado de Asunción por el cual decidieron la constitución de un mercado común que debería estar conformado el 31 de diciembre de 1994. La conformación del mercado común implicaba la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el establecimiento de un arancel externo y la adopción de una política comercial común y la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales entre los estados parte. Pero a lo largo de estos 25 años, muy pocas de las metas fijadas por los mentores del proyecto integracionista fueron alcanzadas.

Los cuatro socios originales del MERCOSUR manifiestan una enorme insatisfacción respecto del proceso de integración, especialmente los socios menores Paraguay y Uruguay. En este caso, los reproches están dirigidos a los socios mayores –Argentina y Brasil- ya que no respetaron el principio básico de todo acuerdo de integración cual es el libre acceso al mercado ampliado. En el momento de creación del MERCOSUR, los socios menores aceptaron la fijación de un arancel externo común que implicaba desvío de comercio para ellos con la esperanza de acceder a la expansión de sus mercados. Sin embargo, la ampliación del mercado regional se vio frustrada por la mezquindad de los socios más grandes. Esta nota pretende hacer una evaluación del desempeño de MERCOSUR en estos veinticinco años, confrontando –esencialmente- las metas establecidas en los inicios del proceso de integración con los logros obtenidos.

En realidad, el proceso de integración regional se inicia en 1985 con la “Declaración de Iguazú” que firman los presidentes Alfonsín y Sarney en noviembre de ese año. A posteriori, en julio de 1986, se firma el “Acta para la Integración Argentino-Brasileña” en la cual se establece el Programa de Integración y Cooperación Económica entre la República Argentina y la República Federativa de Brasil. El Tratado de Asunción (marzo 1991) incorporó a Paraguay y Uruguay al proceso de integración, favoreciendo el incremento del comercio intra-regional ya que estableció un programa de liberación comercial durante el período de transición hasta llegar al libre comercio en enero de 1995 y la fijación de un arancel externo común.

Como se puede apreciar en el Gráfico 1, durante la primera mitad de los ochenta, el comercio intra-regional perdió relevancia. En este fenómeno tuvo mucho que ver la crisis de deuda de la década: los países de la región, incluidos los del MERCOSUR, se vieron compelidos a exportar a terceros países ya que se necesitaban divisas para hacer frente a los pagos de la deuda. Pero a partir de 1989 la participación de las exportaciones intra-regionales crece sostenidamente hasta 1998. De representar el 8,2% alcanza el 25% en 1998. El proceso de liberalización del comercio intra-regional y el crecimiento de la actividad económica en Argentina y Brasil durante los noventa explican este fenómeno. Pero a partir de ese pico, el intercambio intra-regional se derrumba: en 2002 el valor de las exportaciones se redujo a la mitad, alcanzando el 11,5% de participación. La devaluación del Real en 1999 y la crisis argentina de la salida de la convertibilidad atentaron significativamente contra el intercambio regional.

Gráfico 1. MERCOSUR- Exportaciones intra y extra-regionales (1980-2015) 

(En millones de dólares y porcentaje)

grafico1

 Fuente: Elaboración propia en base a información de COMTRADE

Si bien a partir de 2003 el comercio intra-regional comienza a recuperarse, nunca alcanza los niveles alcanzados durante los noventa. En 2010 toca 16%, pero los años siguientes nuevamente retrocede. ¿Qué ha sucedido durante los 2000 que pueda explicar este retroceso? Una de las razones debe rastrearse en los cambios habidos en el comercio mundial.

El crecimiento de la demanda de materias primas y su impacto sobre los precios modificaron sustancialmente la estructura exportadora de los países miembro durante los 2000. La pérdida de participación de las exportaciones intra-regionales fue consecuencia del fuerte aumento de las exportaciones extra-regionales. Este fenómeno modificó significativamente la canasta exportadora: en 2010-11, los productos primarios y las manufacturas basadas en recursos naturales superaron las ¾ partes de las exportaciones extra-zona. En las manufacturas no basadas en recursos naturales, las de tecnología media siguen prevaleciendo: la industria automotriz forma parte de este conjunto.

La canasta exportadora intra-MERCOSUR también se vio afectada durante los 2000; aunque en este caso, es la contracara de lo sucedido con las exportaciones exra- regionales. Los productos primarios y las manufacturas basadas en recursos naturales pierden casi 9 puntos porcentuales, en tanto que las manufacturas de tecnología media ganan cerca de 10 puntos, ayudadas por la caída de las de baja tecnología. Como puede deducirse de la observación del Cuadro 1, el intercambio intra-MERCOSUR se convirtió, esencialmente, en comercio de manufacturas de mediana tecnología, en el que sobresale el intercambio de automotores.

Cuadro 1. MERCOSUR – Exportaciones extra e intra-regionales según contenido tecnológico. Promedio 1997-1998; 2003-2004 y 2010-2011

(en millones de u$s y porcentaje)

tabla1

*Según clasificación de Sanjaya Lall

Fuente: Elaboración propia en base a información de COMTRADE

Ahora bien, la crisis del proceso de integración no solo es una cuestión de intercambio comercial. Éste es solo un reflejo. La crisis es más profunda y compleja. Al respecto se han ensayado diversas interpretaciones.  Algunas centran las causas en las restricciones macroeconómicas que hubieron de afrontar las economías de la región desde la firma misma de los acuerdos de Ouro Preto en diciembre de 1994 con la devaluación del peso mexicano y las sucesivas crisis de las economías del sudeste asiático y la crisis rusa que desembocaron finalmente en la devaluación del real brasileño en enero de 1999 y la salida de la convertibilidad de Argentina en 2002.

Otras interpretaciones realzan la debilidad del entramado institucional del MERCOSUR como la causa de la pérdida de dinamismo del proyecto integrador. En la medida que no se consolidó un marco institucional consistente, la voluntad integradora se fue diluyendo.  En otros casos, se hace hincapié en la falta de voluntad política para avanzar en el proceso de integración. De alguna manera, las prioridades políticas de los países socios pasaron a ser otras.

No cabe duda de que con distintas ponderaciones estos factores contribuyeron al desencadenamiento de la crisis que viene transitando MERCOSUR desde el inicio del nuevo siglo. Pero, quizá, habría que subrayar una cuestión que no ha sido lo suficientemente destacada y que es uno de los ejes de estas nota. Luego de la firma del Tratado de Asunción, al año siguiente –junio de 1992- se acordó en la reunión del Consejo Mercado Común realizada en Las Leñas (Mendoza) un cronograma de medidas que debían estar implementadas a diciembre de 1994, antes de ponerse en funcionamiento la Unión Aduanera. El “Cronograma de Las Leñas” –como se lo conoce habitualmente- era extremadamente exhaustivo y aspiraba a que MERCOSUR llegara a diciembre de 1994 con un sinnúmero de tareas cumplidas.

El cronograma contemplaba la evaluación, consideración e instrumentación de 92 medidas que deberían ser tratadas por los 10 subgrupos de trabajo creados en el marco del Tratado de Asunción, más el subgrupo N° 11 –Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social- creado a posteriori.  Además de estas medidas, se contemplaba la instrumentación de 3 más referidas a la estructura institucional del MERCOSUR. Entre julio de 1992 y diciembre de 1994 (30 meses) se tendrían que implementar 3 normas por mes. [3]

El grueso de las medidas estaba concentrado en los subgrupos de asuntos comerciales, aduaneros y normas técnicas. El objetivo era la armonización de las legislaciones nacionales a fin de que se cumplieran los objetivos del Tratado de Asunción de alcanzar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, la adopción de una política externa común –incluyendo el establecimiento de un arancel externo común- y la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales.

Indudablemente, al subgrupo de trabajo N° 10 –Coordinación de Políticas Macroeconómicas– le cupo una de las mayores responsabilidades y tareas más arduas.  La definición del arancel externo común (AEC) le correspondió a este subgrupo;  pero también hubo de ocuparse de la comparación de los sistemas tributarios –a todos los niveles- y se pretendía la armonización  de los impuestos indirectos que inciden en el comercio exterior.  Asimismo, a este subgrupo se le encomendó la armonización de las legislaciones sobre defensa de competencia y sobre la defensa del consumidor en el MERCOSUR y el tratamiento de los monopolios estatales.  Además, debía ocuparse de elaborar una propuesta de acuerdo marco para el tratamiento de los servicios del MERCOSUR, a partir del relevamiento de las legislaciones nacionales y los compromisos asumidos por los países socios en la Ronda Uruguay del GATT. [3] Aunque una de las cuestiones más delicadas que hubo de afrontar el subgrupo N° 10 fue el de la armonización de las políticas macroeconómicas.  Esta fue una de las aspiraciones del MERCOSUR desde sus inicios, a pesar de la incompatibilidad de la política cambiaria de Argentina respecto de sus socios. Esta fue una de las medidas que nunca pudo ser instrumentada. Una revisión de las tareas encomendadas a los once subgrupos de trabajo –tarea bastante tediosa,  por cierto- muestra la desmesura del cronograma de medidas comprometido en la reunión de Las Leñas.  Máxime si se tiene en consideración el breve lapso que se contaba para concretarlas, ya que el plazo máximo para la implementación de algunas de ellas era de poco más de dos años. El cronograma fue ajustado en varias oportunidades por sucesivas decisiones del Consejo del Mercado Común.  Pero, a pesar de los esfuerzos, la mayoría de las medidas quedaron sin implementarse a diciembre de 1994.

Mirado a la distancia, el cronograma aparece como extremadamente desmedido y las medidas propuestas estaban más cercanas a la conformación de un mercado común que a una unión aduanera. De haberse cumplido el cronograma, se hubieran desmantelado todas las restricciones al comercio intra-regional y se hubieran establecidos todos los instrumentos de una política comercial externa común.  A su vez, gran parte de la normativa técnica estaría armonizada, así como todo un amplio conjunto de políticas sectoriales –industrial, agropecuaria y energética, especialmente- y las referidas al transporte carretero.  La coordinación de las políticas macroeconómicas –especialmente la referida a los tipos de cambio- debía estar concretada, como así también un acuerdo marco para la liberalización del comercio de servicios.  La libre movilidad de factores productivos, especialmente el trabajo, debían estar asegurados. El “Cronograma de Las Leñas” fue la gran utopía con la que se ilusionaron los hacedores del proyecto de integración.

Como fuera adelantado, la mayoría de las medidas del cronograma de Las Leñas no fueron implementadas al 31 de diciembre de 1994. MERCOSUR concluyó su período de transición e inició su derrotero definitivo como una unión aduanera con imperfecciones. Pero no solo devino en una unión aduanera imperfecta sino que con el transcurso del tiempo tampoco el área de libre comercio tuvo vigencia plena. El proceso de integración se ha ido deshilachando y del ambicioso proyecto integrador solo han quedado unos pocos instrumentos vigentes. En última instancia, el acuerdo ha quedado reducido al Acuerdo Automotriz.

Esencialmente, los países socio –esencialmente Argentina y Brasil- adoptaron una política de protección de sus mercados internos, aislándose del resto del mundo e imponiendo trabas al comercio intra-regional. El instrumento arancelario ha ido perdiendo efectividad, pero ha sido reemplazado por un conjunto amplio de normas técnicas, sanitarias,  fitosanitarias, medioambientales, aduaneras y administrativas que son las barreras proteccionistas modernas.

El modelo de integración del MERCOSUR no sólo ha abortado sino que es un modelo perimido. En los nuevos modelos de acuerdos regionales lo esencial es la convergencia regulatoria, lo cual significa armonizar las normas para asegurar un efectivo libre acceso al mercado ampliado de todos los socios. Esta es una cuestión esencial de un proceso de integración regional;  lo cual implica, en algunos casos, asumir ciertos costos. Un efecto relevante es el denominado “creación de comercio”. Cuanto mayor sea el efecto de creación que provoca un proceso de integración, mayores serán los beneficios. Pero no está demás recalcar que la creación de comercio implica sustituir producción local por las importaciones provenientes de un socio. Y esto la mayoría de las veces provoca fuertes resistencias.

La recreación de este nuevo proyecto de integración requiere de una decisión política robusta, una voluntad política que apueste fuerte al proceso de integración regional. Porque, en definitiva, más allá de los aspectos comerciales y económicos, la integración regional es un proyecto político.

*Director de la Maestría en Relaciones Económicas Internacionales. FCE. UBA

[1] Se agradece la colaboración de Ana L. Zamorano.

[2] Desilusión, tango. Letra y música de Lito Bayardo (1947), fragmento.

[3]  Los 11 Subgrupos de Trabajo eran los siguientes:  Asuntos Comerciales;  Asuntos Aduaneros;  Normas Técnicas;  Políticas Fiscal y Monetarias relacionadas con el Comercio;  Transporte Terrestre;  Transporte Marítimo;  Política Industrial y Tecnológica;  Política Agrícola;  Política Energética;  Coordinación de Políticas Macroeconómicas y Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social.

[4]  Los temas de defensa de la competencia y de los servicios serían tratados por comisiones ad-hoc

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5 comentarios sobre “25 años de Mercosur: De la utopía a la desilusión

  1. Muy buena nota Jorge. Creo que además de los problemas macro y los cambios en la economía global, y de la falta de voluntad política (que deriva en la institucionalidad débil), también hay algunas cuestiones estructurales que tienen que ver con economías que no son muy complementarias y en donde los esfuerzos para estimular el comercio intraindustrial no han sido muy fructíferos (salvo donde lo organizan las multi, como en autos). Luego agregaría que en los 2000 se empezó a hablar del Mercosur de la “política” parte por ideología seguramente pero también para tapar que en los temas “duros” no había chance ni ganas de avanzar. Y sumamos a Venezuela y ahora a Bolivia, países que no tienen una agenda de integración al mundo. Creo que los países del bloque deberían repensar qué tipo de integración quieren (y para qué quieren la integración) y a partir de ahí redefinir tanto los compromisos internos como la agenda externa, tema donde Mercosur avanzó casi cero en los últimos años)

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    1. ¡Gracias Andrés por tu comentario y lo comparto! Creo que fue un error la “ampliación” del acuerdo. Antes que hacerlo “extensivo” habría que haberlo hecho más intenso. Por no ser economías complementarias habría que haber intensificado la especialización intra-industrial. Creo que a MERCOSUR le faltó una política industrial común que forzara la especialización.

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  2. Interesante y certero análisis con conclusiones que no invitan a la celebración del Cumpleaños Feliz. El balance es desalentador: las aspiraciones iniciales del mercado único quedaron en el pasado, las metas más modestas de creación del área de libre comercio tampoco se han llevado a la práctica, el MERCOSUR no ha logrado establecer acuerdos comerciales con socios relevantes y, además, ahora afronta un serio problema de gobernabilidad del bloque por la crisis de Venezuela. En síntesis, no hay integración regional ni tampoco proyección hacia terceros mercados. El MERCOSUR es un bloque relativamente aislado, y también lo es cada una de sus economías que vienen siendo arrinconadas por acuerdos comerciales de terceros países que erosionan sus ventajas competitivas. El statu quo y la irrelevancia del MERCOSUR es un resultado posible pero no deseable. La pregunta es qué hacer. Jorge señala la necesidad de decisiones “robustas” que revaloricen el sentido político del proyecto. De acuerdo porque esto permitiría poner en adecuada perspectiva las motivaciones iniciales de la iniciativa. A esto agregaría que la tarea es de todos los socios, pero con mayor responsabilidad de las economías más grandes: deben ejercer liderazgo y asumir los costos. Si algo demuestran los procesos de integración es que a la hora de las dificultades, algunos deben llevar la voz cantante.

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    1. ¡Coincido plenamente contigo, Ricardo! Creo que la incorporación de Venezuela fue un grave error, que se está pagando ahora. Argentina y Brasil tienen gran responsabilidad en la crisis del MERCOSUR.

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