Unión Europea-MERCOSUR: una negociación con final abierto

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Por Ricardo Carciofi* y Rosario Campos**

Durante 2016 hubo un renovado interés desde uno y otro lado del Atlántico por arribar a un acuerdo comercial entre la UE y el MERCOSUR. El 11 de mayo, a seis años del relanzamiento de las negociaciones en 2010, se realizó un intercambio de ofertas entre los bloques de integración seguidas de encuentros entre equipos técnicos de ambos. Esta nota repasa las principales motivaciones que impulsan el acuerdo, los obstáculos que es necesario resolver para una negociación que ya lleva más de dos décadas y las principales consecuencias frente a un hipotético escenario de escaso progreso; es decir, una nueva dilación de plazos y pausa en las conversaciones.

  1. Flujos comerciales y estructura arancelaria.

El comercio birregional de bienes alcanzó US$ 95 mil millones en 2015 y se caracteriza por la asimetría de magnitudes relativas para uno y otro bloque: Mientras el MERCOSUR representa 2,5% de las compras externas europeas, Europa es el origen de casi 20% de las importaciones del bloque sudamericano y es el destino de 17% de sus exportaciones. El MERCOSUR ha mantenido constante su participación en las importaciones europeas, pero este mercado ha venido perdiendo participación como destino de las ventas mercosureñas. El comercio es intersectorial: en las exportaciones del MERCOSUR hacia la UE predominan los productos de origen agropecuario de bajo grado de elaboración y minerales, y en las importaciones desde el socio tienen relevancia las manufacturas -máquinas, vehículos, combustibles, productos químicos y farmacéuticos-.

Además de los minerales y el petróleo, el MERCOSUR es exportador neto de productos agrícolas basado en su competitividad. Este sector es altamente protegido en la UE con crestas arancelarias, aranceles específicos, distorsiones y protección no arancelaria –cuotas y contingentes – (Gráfico 1). Además son relevantes las medidas sanitarias y fitosanitarias, las normas de etiquetado, estándares privados, subsidios agrícolas y la progresividad arancelaria que dificulta el ingreso de productos procesados. La protección arancelaria del sector industrial es más elevada en el MERCOSUR en comparación con la UE (Gráfico 2), donde el sector es altamente competitivo, basado en la escala del mercado y el nivel de desarrollo de las economías europeas.

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  1. Algunas razones a favor del acuerdo.

1. Aspectos comerciales y económicos. El acuerdo permitiría al MERCOSUR consolidar su base exportadora de productos primarios y agroalimentos: existen bienes con potencial de incremento de exportaciones donde además de un arancel elevado, existe complementariedad entre la demanda comunitaria y la oferta argentina– tales como carnes, frutas, pescados y cereales. Y brindaría además la puerta de entrada para productos agroindustriales de mayor grado de elaboración. Por su parte, la disminución y eliminación de aranceles reportaría ventajas para los bienes industriales europeos, considerando que 85% de sus exportaciones al MERCOSUR ingresa con aranceles relativamente elevados (entre 20 y 35% para maquinaria y equipo, 23 y 35% para autos y autopartes, y entre 20 y 35% para cervezas y bebidas alcohólicas).

2. El MERCOSUR y los acuerdos de nueva generación. Para el MERCOSUR, arribar a un acuerdo comercial con la UE significaría romper con la parálisis de su agenda externa. Esto permitiría no sólo acceder a un importante mercado tanto en bienes como en servicios, sino también impulsar una modernización de la estructura productiva y determinados marcos institucionales: reglas de competencia, propiedad intelectual, inversiones, y, de manera general, todas aquellas que son propias de la nueva generación de acuerdos comerciales.

3. Atlántico y Pacífico. Un potencial acuerdo UE-MERCOSUR reforzaría la convergencia MERCOSUR-Alianza del Pacífico, con una doble implicación. Por una parte, se completaría casi por completo el mapa latinoamericano de tratados comerciales con Europa –las excepciones son Venezuela, Bolivia y Cuba-. Se llegaría así, por un procedimiento de agregación, a la formación de un área económica con similares reglas de comercio e inversiones entre la casi totalidad de América Latina y Europa. Por otra parte, estarían sentadas las bases para una mayor integración en América Latina y en su comercio con la UE, toda vez que se facilitaran los mecanismos de acumulación de origen para entrar al mercado europeo.

4. Sinergia con la agenda interna del MERCOSUR. En la hipótesis de que el MERCOSUR alcanzara un acuerdo con Europa, parece razonable asumir que también se beneficiará la agenda interna del bloque. Muchos de los obstáculos que han venido paralizando el comercio intrazona deberían retomar un curso diferente de trámite y resolución.

  1. Principales obstáculos.

Si bien parecieran estar dadas las condiciones para una coincidencia de intereses en favor de avanzar hacia la concreción del acuerdo, se requiere superar distintos obstáculos.

Desde el ángulo del MERCOSUR, la aceptación del criterio europeo del 90% del intercambio efectivamente realizado supone dejar de lado el grueso del potencial ofensivo del bloque en materia agropecuaria. Las barreras existentes limitan el comercio a una canasta reducida por un régimen de cuotas, crestas arancelarias y restricciones para-arancelarias. Con relación a las importaciones, el bloque ha solicitado la adopción de una cláusula de industria naciente destinada a proteger sectores sujetos a reestructuración.

Del lado europeo, las demandas se han concentrado en sus intereses ofensivos. En materia agropecuaria, el reconocimiento de “indicación geográfica y de origen” para un conjunto amplio de productos, administración de las licencias de importación con criterios más restrictivos que los aplicados por OMC, limitación de las desgravaciones solamente a los aranceles ad-valorem (sin incluir las crestas), y aplicación simétrica de los calendarios de reducción de los distintos sectores. Bajo este encuadre, el sector automotor y de autopartes presenta una particular complejidad. El MERCOSUR intenta aplicar cronogramas más largos (15 años con 7 de gracia). Los otros temas atractivos para la UE son el comercio de servicios y las compras gubernamentales, además del tratamiento de las inversiones. La obtención de ventajas claras en estos temas es de vital importancia para la parte europea. Los estudios de impacto confirman que el acuerdo con el MERCOSUR sería negativo para la producción agropecuaria de algunos países europeos, por lo cual los beneficios sobre industria y servicios deberían ser suficientemente atractivos como para compensar estos costos.

Finalmente, en los meses transcurridos desde el intercambio de ofertas, el contexto y el clima para un eventual acuerdo no han presentado una perspectiva favorable. En lo que concierne a Europa, el Brexit y el reciente acuerdo con Canadá imponen, por razones muy diferentes, una pausa. Por parte del MERCOSUR, las cuestiones de gobernabilidad interna a propósito de Venezuela han concentrado la energía, aun considerando que este país no forma parte de las negociaciones con Europa.

  1. El MERCOSUR frente a un escenario de nuevas dilaciones.

El estancamiento de la principal mesa de negociaciones del MERCOSUR sumiría al bloque en un vacío de su agenda externa. Esto constituye un problema, por cuanto la mayoría de los países competidores en el sector agroalimentario (Australia, Nueva Zelanda, y ahora Canadá) poseen facilidades de acceso al mercado europeo, en función a los acuerdos vigentes y en negociación, que generan pérdidas de preferencias y desvío de comercio e inversiones.

El empantanamiento de la agenda externa se sumaría a los escasos avances en la agenda interna del MERCOSUR y restaría incentivos a avanzar por este camino. Ante un escenario de posiciones encontradas frente a la negociación con Europa, podría apelarse a la fórmula de acuerdos marco birregionales, al tiempo que se negocian los aspectos instrumentales y cronogramas a nivel bilateral. En la práctica, sería un debilitamiento de la unión aduanera mercosureña en lo que respecta a la definición de la política comercial común, pero un recurso frente a la parálisis.

Por otro lado, con independencia de la velocidad de las negociaciones con Europa, el MERCOSUR debe renovar su atención en la agenda externa. China aparece de manera destacada en el horizonte. Hasta ahora los miembros del bloque han elegido la vía del bilateralismo. Sería oportuno revisar las premisas de ese enfoque. El otro frente donde parece existir mayor coincidencia de intereses es el acercamiento a la Alianza del Pacífico.

  1. A modo de conclusión

Si bien las razones a favor del acuerdo tienen peso estratégico y potenciales ventajas económicas, también adquieren relevancia las diferencias que es necesario saldar, las cuales tienen significación especialmente a plazos más cortos. Si se alejan las posibilidades de la conclusión exitosa de la negociación, el MERCOSUR corre el riesgo de agudizar su actual inmovilismo. Sin embargo, parece difícil seguir la trayectoria inercial y de inacción de los últimos años. Las presiones dentro del bloque, la insatisfacción con los resultados actuales y la nueva configuración política de sus miembros hacen presumir que aparecerán fuerzas a favor del cambio. El “final abierto” podría conducir a una bifurcación entre el impulso a nuevas negociaciones conjuntas o bien avanzar con mayor flexibilidad en la búsqueda de asociaciones comerciales, donde cada socio avanzaría por caminos o velocidades relativamente independientes.

*Ricardo Carciofi, IIEP-UBA. Master en Desarrollo, Universidad de Sussex, Inglaterra y Estudios de Doctorado en la misma Universidad. Licenciado en Economía, UBA. Entre 2005 y 2013 ha sido Director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, INTAL, en el Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Ex-Director Ejecutivo del BID. Anteriormente se desempeñó como Asesor Regional de la Comisión Económica para América Latina en Santiago de Chile y estuvo a cargo de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL. Ha sido Subsecretario de Presupuesto del Ministerio de Economía de la Nación. Es consultor del BID, las Naciones Unidas y ha realizado trabajos de asesoría a gobiernos de América Latina.

** Rosario Campos (FCE-UBA) es Licenciada en Economía de la Universidad de Buenos Aires y Magíster en Economía de la Universidad de San Andrés.

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