Adrián Makuc*
La institución con sede en Ginebra, Suiza, está en una encrucijada. Es probable que el momento actual sea uno de los más difíciles que ha debido enfrentar la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde el inicio de su existencia el 1/1/1995. La celebración de los 24 años de vida se ha visto empañada por algo más que las neblinas que emanan de las frías aguas del lago de Ginebra en este invierno 2018-2019. Ráfagas de viento nevado azotan por igual los ventanales del antiguo edificio y de las sucesivas ampliaciones de los últimos años. Un precario refugio para los empleados del organismo y los delegados de los países miembros que asisten a reuniones permanentemente.
Es que el proceso de modernización edilicia que han debido encarar las autoridades, con la aprobación de los países miembros por supuesto, no ha tenido un correlato en la puesta a punto de las reglas multilaterales que constituyen el fundamento del sistema que pretende regular el comercio internacional.
La culpa (si es que puede hablarse de culpas en este nivel institucional) es de los países miembros de la OMC, que hoy ya suman 164. En los setenta y tantos años de vida que han transcurrido desde los lejanos orígenes, todo lo que se ha ido logrando ha sido producto de las decisiones de los países miembros. La precariedad del “contrato original”, que era un acuerdo de voluntades provisorio, dio paso a una organización de pleno derecho recién después de haber transitado por casi cincuenta años de aplicación negociada de un conjunto básico de reglas. Las Reglas del “contrato original provisorio” estaban diseñadas para ser parte de una organización internacional que nunca vio la luz. El motivo de ese fracaso se debió a que uno de sus países fundadores se negó a ratificar el acuerdo internacional correspondiente. La “Carta de la Habana” nunca fue aprobada por el Congreso de los EEUU; la Organización Internacional del Comercio (OIC) no nació y solo quedó en pie un “Comité Interino”, encargado de implementar una serie de reglas de conducta para el comercio internacional, bajo el título de “Acuerdo General de Aranceles y Comercio”, más conocido por sus siglas inglesas “GATT” (General Agreement on Tariffs and Trade).
El mismo país que se negó a aceptar la “Carta de La Habana” y la consecuente creación de la OIC es el que hoy cuestiona la existencia de la OMC: los EEUU.
1 – Jugando al ping pong después de casi medio siglo
En el contexto de guerra comercial generado por las decisiones de la administración de los EEUU respecto de China, el futuro de la OMC pende de un hilo. Es probable que la naturaleza de la resolución del conflicto entre estas dos grandes potencias económicas de principios del siglo XXI determine las características de los ajustes que tendrá el sistema multilateral de reglas administrado por la OMC. La otra opción es que todo explote y ya no importe más nada.
Así como está claro que el presidente de los EEUU actúa sin prestar mucha atención a la existencia de las reglas multilaterales, el resto de los países miembros de la OMC, desarrollados y en desarrollo, se plantean como los defensores del sistema. Solo un país como los EEUU puede tomar decisiones unilaterales en materia de aranceles de importación con el objetivo de equilibrar los déficits que registra el comercio de bienes y servicios con sus principales socios comerciales. Los destinatarios de las medidas reaccionan en la medida en que puedan hacerlo por su peso específico propio. Así, China aplica medidas a las importaciones de bienes de origen EEUU, sin mayor explicación o justificación; la Unión Europea anticipa decisiones e inicia procesos que lleven a medidas de salvaguardia como las previstas en la OMC (para salvaguardar, para ser redundante, el respeto a las reglas multilaterales); otros países tratan de acomodarse en la confusión reinante.
Los acuerdos de la OMC contienen disposiciones que cubren situaciones de emergencia o de excepción que enfrentan los países miembros. Sin embargo, la adopción de medidas debe seguir ciertos procedimientos, cumplir con los requisitos previstos y tener los fundamentos del caso.
El origen de la situación actual fue una decisión respecto de las importaciones de acero y aluminio tomada por el presidente de los EEUU en virtud de disposiciones legales vigentes en ese país respecto de la forma de enfrentar hechos que pueden afectar la seguridad nacional. A continuación, se decidió el aumento de los derechos de importación a bienes originarios de China en respuesta a supuestas acciones de este país contrarias a legislación de los EEUU de protección de los derechos de propiedad intelectual de empresas y personas de ese país.
Por el otro lado, todos los países que entraron en esta dinámica retaliatoria, presentaron reclamos en la OMC en el marco del Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD) contra las respectivas contrapartes. A partir de allí, la constitución de los paneles para dirimir estas diferencias podrá producir dictámenes sobre temas fundamentales para el futuro del sistema multilateral. El problema es que el proceso dura como mínimo un año y durante ese tiempo pueden suceder hechos muy graves para las relaciones económicas y comerciales internacionales.
En vista de esta breve y apretada síntesis de la historia reciente del contexto económico mundial, está claro también que el problema es una disputa por el liderazgo en un mundo donde las relaciones económicas se han globalizado y el dominio de las nuevas tecnologías es el campo del enfrentamiento de dos potencias mayores. En este sentido, EEUU ataca a la OMC con el argumento de que las reglas multilaterales vigentes han «permitido» que China se beneficie del trato preferencial obtenido a partir de su ingreso (diciembre 2001) y que ese país continuara utilizando prácticas económicas y comerciales que no se corresponden con los compromisos asumidos en el Protocolo de Adhesión firmado en noviembre 2001.
Algunos países miembros de la OMC como la UE, Japón, Canadá, Australia, entre otros, afectados por las decisiones de los EEUU están muy interesados en la preservación de un sistema de reglas multilaterales, pero con los ajustes del caso y para protegerse de China. Otros países, sobre todo en desarrollo, en particular la India, siguen planteando que antes de discutir nuevos temas en la OMC es necesario cumplir con el compromiso asumido en el año 2001 al lanzarse las negociaciones de la Ronda del Desarrollo de Doha (RDD).
2 – Las cuestiones que podrían ser objeto de una reforma.
En este contexto, la discusión sobre la reforma del sistema de reglas multilaterales deberá abordar cuestiones centrales de los acuerdos vigentes en la actualidad y que datan de la Ronda Uruguay. Cómo llegar a que los 164 países miembros acepten un resultado de estas discusiones es la gran pregunta.
La primera cuestión es casi obvia, pero no tanto: todos están de acuerdo en que debe existir un sistema de reglas multilaterales y, supuestamente, todos son contestes en que debe ser sometido a un ajuste. Es algo obvio en teoría, porque en la actualidad hay países que actúan, toman decisiones y adoptan medidas de política pública que se contraponen (o al menos no respetan letra y espíritu) a las reglas multilaterales vigentes. El mayor problema es que los dos principales países del mundo son los que actúan de este modo y también son quienes manifiestan abierta y públicamente la necesidad de reformar el sistema de reglas. Tanto EEUU como China coinciden en este diagnóstico, aunque sus argumentos difieren totalmente.
La segunda gran cuestión son los temas o aspectos que deben ser objeto de reforma. Para empezar, acá entran desde la forma de negociar en la OMC hasta la toma de decisiones. Si es posible negociar acuerdos entre grupos de países o siempre debe ser la totalidad de los miembros. La aceptación de acuerdos “plurilaterales”, su puesta en vigencia y el status de los países no miembros de dichos acuerdos.
Para seguir, la revisión de políticas públicas de intervención en el mercado, la información sobre las mismas y sus efectos, la posibilidad de que los eventuales afectados (países) puedan apelar contra dichas medidas y que haya un sistema de solución de diferencias cuyo resultado sea aceptado por todos los involucrados. Es un tema central tanto para EEUU como para China, pero compartido por la UE, Japón y otros países miembros de la actual OMC que se puede resumir como “prácticas distorsivas” y cómo enfrentarlas.
El tercer aspecto crucial es encontrar una forma de resolver el fracaso de la RDD. Caso contrario, no se logrará la aceptación de los países en desarrollo de que dicha ronda no va a concluir nunca. ¿Cómo lograrlo? Una posibilidad es encontrar una salida satisfactoria para algunos temas como los de Agricultura (comercio de productos agropecuarios), Bienes no Agrícolas, Servicios y Subsidios a la Pesca. Ahora bien, al mismo tiempo es necesario que los países acepten la discusión negociada de reglas multilaterales para temas como Comercio Electrónico, Facilitación de Inversiones, Pequeñas y Medianas Empresas (Pymes) y Género.
En cuarto lugar, está el tema del procedimiento de solución de diferencias, blanco del ataque sistemático de parte de los EE.UU. Las objeciones al funcionamiento del régimen creado por la Ronda Uruguay (ESD) ya habían sido puestas de manifiesto por el gobierno de EE.UU. bajo la presidencia Obama. Desde el año 2015, EE.UU. no dio su aprobación para implementar el procedimiento de cubrir los cargos del Órgano de Apelaciones (OA) que iban quedando vacantes, con argumentos formales. El resultado fue una creciente dificultad en las tareas del OA, en un contexto de acumulación de casos de apelación a los informes de los grupos de expertos (paneles) que actúan en la primera instancia del ESD. La necesidad de una revisión del ESD ya estaba presente en el mandato negociador de la RDD y, lamentablemente, no se logró ningún progreso en ese ámbito.
3 – Al final hay dos jugadores y muchos espectadores
En síntesis, la reforma de los acuerdos que constituyen la sustancia del sistema de reglas multilaterales de la OMC depende de la evolución de las relaciones entre EEUU y China. Los intentos de los demás países miembros, tanto desarrollados como en desarrollo, pueden contribuir para aportar ideas y/o propuestas para las reformas. En caso de poder avanzar en el proceso de reformas con el visto bueno (o algo parecido) de parte de EE.UU. y China, el resultado deberá ser aprobado por todos los países miembros de la OMC y ratificado como tratado internacional para que adquiera naturaleza vinculante, compromisoria y exigible.
* Profesor de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)
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