Revirtiendo el Estancamiento Exportador: la política comercial puede ayudar, pero no es suficiente

Por Ricardo Carciofi*

En una reciente nota que escribimos con Adrián Ramos señalamos el estancamiento de las exportaciones argentinas en los últimos años. Como puede apreciarse allí, los datos son bastante elocuentes: a partir del 2007, los rubros más importantes de nuestra canasta exportadora registran retrocesos en sus volúmenes físicos o desaceleraciones importantes –tal como el caso de las ventas externas de servicios. Un hecho que llama la atención es que el fenómeno afecta de manera singular a aquellos sectores donde Argentina tiene ventajas comparativas: granos, oleaginosas, productos primarios y energía. Los números indican que la desaceleración de la demanda externa ha ejercido una influencia negativa, pero esto no agota la explicación. En la nota referida nosotros aludimos al contexto macro –especialmente, la volatilidad y deterioro del tipo de cambio aplicable al comercio-, los mayores costos internos del transporte de carga impulsados por los precios del combustible y las deficiencias originadas en la falta de inversiones en infraestructura. Asimismo, puntualizamos que un conjunto de políticas sectoriales vienen pesando negativamente sobre el desempeño exportador. La necesidad de modificar este panorama es más que evidente. Desde una óptica de corto plazo, resulta claro que el saldo comercial está actuando como restricción al crecimiento. Pero atendiendo a una preocupación más estructural, la posibilidad de ubicar a las actividades productivas de exportación en un sendero de expansión son un ingrediente esencial para la generación de empleo y el crecimiento a largo plazo. Cabe entonces la pregunta si la situación descripta puede ser revertida a través de las herramientas tradicionales de la política comercial. La respuesta breve es que sin duda es necesario apelar a dichos instrumentos, pero que estos resultan insuficientes. Veamos.

En un trabajo publicado por Jorge Lucángeli el año pasado (acá), se presenta un índice del “sesgo de la política comercial” y su evolución para el período 1993-2010. Las conclusiones que extrae el autor son que el tipo de cambio, los aranceles y la aplicación de restricciones a las importaciones y exportaciones habrían generado un sesgo marcadamente anti-comercio a partir de 2002, y cuya dirección se profundiza hasta el final de la serie. Sobre la evolución del tipo de cambio real, no es necesario agregar observación alguna. Respecto de las medidas restrictivas a las importaciones –Licencias y Declaraciones Juradas de Necesidades de Importación-, podemos señalar que la situación ha empeorado entre 2011 y la actualidad. Como sabemos, esta materia fue llevada por los países afectados a la OMC, y el panel respectivo se ha pronunciado negativamente. Corresponde a la Argentina la apelación y, eventualmente, corregir el curso o enfrentar sanciones de retaliación. Esto significaría un golpe adicional a la balanza comercial, aunque ciertamente no sería de acción inmediata.

Lo cierto es que la controversia que ha despertado nuestra peculiar administración del comercio está abierta y pendiente de respuesta en la instancia multilateral correspondiente. Si queremos seguir siendo socios de la OMC es necesario atender el reclamo y darle una respuesta eficaz y oportuna. De otro modo, nos encontraremos con una sorpresa desagradable que es conveniente evitar; este vez de la mano de varios jueces.

Ahora bien, además de las trabas a las importaciones, los otros instrumentos que conforman el paquete estándar de las políticas comerciales tampoco han ayudado al desempeño exportador. Vale la pena una mirada rápida a la lista “de manual”. La estrategia de promoción de exportaciones no sólo no sumó nuevos ingredientes sino que se acumularon crecientes dificultades en este frente. En razón, de las suspicacias despertadas por la gestión de nuestras compras externas hemos tenido algunas dificultades en el acceso a mercados, aún en el caso de socios preferenciales. Como se recordará, las diferencias con Brasil han afectado a diversos productos según las épocas -la industria automotriz ha estado varias veces en la picota, por citar sólo un ejemplo. Aún nuevos mercados, como el caso de China, no ha estado exento de la controversia. Por otro lado, las misiones comerciales, algunas de ellas de carácter singular (Angola), no han sido significativas para promover nuestras ventas externas. En cuanto a los instrumentos de promoción, tampoco hemos sumado nuevos elementos. Sin entrar en la discusión acerca de su efectividad, la escala de los programas de la Agencia Exportar poco puede influir en los grandes números. Asimismo, no se han diseñado nuevos mecanismos de apoyo financiero al comercio exterior, aunque se han mantenido las líneas tradicionales del Banco Nación. Finalmente, en materia de negociaciones para la apertura preferencial de mercados, enmarcada dentro de las reglas del MERCOSUR al respecto, el panorama se ha mantenido sin cambios. Como es conocido, la agenda externa del bloque no ha podido sumar ningún acuerdo de significación. Es más, las negociaciones con la Unión Europea avanzan a ritmo lento y no queda claro el horizonte de su concreción. Queda la duda, si a lo largo de estos años y en el contexto de la actitud asumida por los otros del MERCOSUR, Argentina ha tenido una actitud proactiva o si por el contrario ha actuado como contrapeso para el logro de un acuerdo con los europeos.

Un capítulo aparte merecen las retenciones a las exportaciones agropecuarias. Son conocidos los argumentos acerca de su ineficiencia como medida tributaria, pero también la difícil economía política de cualquier camino alternativo. Frente a la imposibilidad de resolver el dilema, la presencia de las retenciones actúa como un escollo que crece con los precios internacionales en descenso, el tipo de cambio apreciado y las finanzas públicas debilitadas.

El régimen de inversiones es otro brazo de acción de la estrategia comercial. Si bien tenemos esencialmente el mismo marco normativo en los últimos 20 años, aquí las novedades se han presentado por la el lado instrumental y derivado de las presiones cambiarias. La restricción al giro de utilidades es un obstáculo para la atracción de la inversión extranjera. En este contexto, aunque no es el único elemento, el “clima de negocios” no ha sido favorable. De hecho, sectores de alto potencial exportador como la energía, el aporte externo llega en cuentagotas. El acuerdo YPF-Chevron es un diseño ad-hoc que actúa como un sucedáneo imperfecto de una estrategia donde debe haber claras reglas de juego para la inversión externa. Minería es otro caso. Las exportaciones del sector han crecido al amparo de radicaciones de capital hechas en el pasado, pero no se han recibido nuevos aportes de significación. De la misma manera, podría afirmarse que las deficiencias regulatorias y los vaivenes de la política pública han retrasado la inversión en telecomunicaciones –un sector crítico para la competitividad externa.

Los manuales de política comercial también ubican a la “facilitación del comercio” como una herramienta adicional. Bajo este acápite se dan cita todos los elementos que hacen a la eficacia para cruzar fronteras físicas y aduaneras, así como los costos logísticos y de transporte. En rigor, por lo anotado arriba acerca de la aplicación de restricciones a las importaciones, sería suficiente para anotar que en este campo el movimiento ha ido más bien en la dirección de obstaculizar y no facilitar el comercio. A esto se suma el hecho, como se dijo arriba, de la falta de inversiones en infraestructura. Basta anotar que el país moviliza las casi 100 millones de toneladas de su cosecha por una red vial que no ha tenido modernizaciones significativas en los últimos años.

La lista podría seguir, pero la muestra anterior sirve para destacar la magnitud de los obstáculos y de los problemas que es necesario resolver. Sin embargo, sería erróneo si el diagnóstico se limitase a las herramientas estándar de la política comercial –aranceles, promoción de exportaciones, impuestos sobre el comercio exterior, régimen de inversiones y facilitación del comercio.

Cuando se examina con mayor profundidad el desempeño de nuestras exportaciones en los años recientes aparecen con nitidez dos aspectos que resultan cruciales. Por un lado, buena parte de la ineficacia y falta de acción de la estrategia y la política comercial deriva del hecho que la misma ha estado sujeta a los avatares de la gestión macroeconómica. Siendo así, dificultades no resueltas en este frente, se han apoyado en remedios parciales provenientes del campo comercial. Y como es de esperar, esta ayuda no sólo ha sido parcial y mayormente inoperante para el problema a resolver, sino que además ha provocado daños colaterales.

En segundo lugar, si se pretende poner en un sendero de expansión a las actividades de mayor potencial exportador, han de resolverse una serie de medidas y regulaciones que inciden negativamente sobre el mejor aprovechamiento de las mismas. La energía, el sector agropecuario, las economías regionales, la minería y aún la propia industria automotriz requieren un enfoque integral. Con los instrumentos de la política comercial no es suficiente. Hay que examinar fronteras adentro y revisar la justificación y eficacia de estas regulaciones.

Ah! y además de todo hay que ocuparse de la macro y, con ella, como sabemos también del tipo de cambio, sí, “once again”.

*Licenciado en Economía graduado en la Universidad de Buenos Aires, Magister en Filosofía de la Universidad de Sussex, Inglaterra, donde cursó también estudios de doctorado. Desde marzo de 2005 se desempeña como Director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, BID-INTAL, unidad de la Vice-Presidencia de Países del Banco Interamericano de Desarrollo localizado en Argentina.

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