Sistema jubilatorio como acumulación primitiva del populismo

Por Oscar Cetrángolo*

“Vea doctor… por ese asunto no se ‘caliente’… Con lo que vamos a recibir de las Cajas de Jubilaciones en los próximos cinco años va a alcanzar para tres planes quinquenales”

Miguel Miranda[1]

En la literatura sobre los sistemas de seguridad social hay un tema que reviste especial atención para comprender no sólo la evolución y crisis de los sistemas de pensiones sino, tal vez más importante, el desarrollo de las políticas públicas y su financiamiento en general. Se trata del uso de los excedentes iniciales de los  sistemas de pensiones organizados bajo lo que se conoce como “regímenes de reparto”.

El tema se vincula con la preferencia por estos regímenes cuando se quieren evitar los efectos de la volatilidad de los mercados de capitales y las crisis macroeconómicas sobre los fondos acumulados bajo esquemas de capitalización.  Esa preferencia ha sido una de las principales justificaciones para que, hacia mediados del siglo pasado, muchos sistemas hayan optado por transformarse. Es sabido que los esquemas de capitalización dependen de la tasa de rentabilidad del fondo acumulado por cada individuo desde el inicio de su vida laboral hasta la muerte del último beneficiario de ese fondo. En cambio, con esquemas de reparto, se establece un contrato intergeneracional por la cual los trabajadores formales financian con sus aportes los haberes de los pasivos en cada momento, bajo el compromiso de que cuando ese trabajador se retire, los aportantes del futuro financiarán su propia jubilación.

¿Qué sucede con los aportes iniciales a un sistema de pensiones? Bajo un esquema de capitalización, los aportes iniciales serán colocados en el mercado de capitales para financiar los haberes futuros del propio trabajador. En cambio, como se dijo, bajo esquemas de reparto los haberes futuros serán financiados por los aportes que reciba el sistema oportunamente y, durante el periodo inicial previo a su madurez, existirán muy pocos pasivos ya que, salvo casos excepcionales de invalidez u otras pensiones específicas, no habrá quien pueda cumplir con los requisitos de años de aportes y edad de retiro establecidos por las normas correspondientes. En estos casos, asumiendo que una de las motivaciones de estos esquemas es evitar los eventuales efectos perversos e incertidumbres asociados a la evolución de largo plazo de los mercados de capitales, los fondos de reserva suelen tener una magnitud y alcances limitados. Resulta claro que el mantenimiento de un volumen importante de fondos inmovilizado o invertido en el mercado de capitales va contra la propia lógica que justifica la existencia de sistemas de reparto. En consecuencia, se trata de un financiamiento extraordinario que, durante algunas décadas, permitirá el desarrollo de diversas actividades a cargo del Estado. Las autoridades de entonces eran muy conscientes de ello, como lo muestra la cita del influyente presidente del BCRA, en el epígrafe de esta nota.

En 1950, había en Argentina más de 11 aportantes por cada beneficiario (es lo que se conoce como tasa de sostenimiento del sistema), pero esa relación cayó a medida que los trabajadores iban alcanzando los requisitos para jubilarse. Bajo esas condiciones, el estado podía prometer haberes que terminarían siendo difíciles de financiar, pero lejanos en el tiempo; adicionalmente, los requisitos para jubilarse eran sustancialmente menos exigentes que los actuales. Así fue que en los años cincuenta los excedentes acumulados del sistema alcanzaron valores superiores a 25% del PIB anual y esa tasa de sostenimiento llegó a valores cercanos a 3 en 1960. A mediados de esa década comenzó a mostrar desequilibrios financieros[2].

¿En qué se utilizó ese excedente? Las cajas de jubilación colocaron sus fondos en bonos de la Tesorería con un rendimiento del 4% anual. Con una inflación que rondaba entre el 15 y 25% al año es fácil comprender el mecanismo de licuación de esas deudas del Tesoro con el sistema de pensiones. Pero más allá del mecanismo financiero, lo cierto es que esos fondos fueron utilizados para la expansión de la infraestructura pública y del estado benefactor de aquellos años. La generación de mis padres creyó haber ahorrado para su futuro cuando en realidad estaba financiando al Estado que, entre otras cosas, proveía salud, educación y otros bienes a sus familias.  Por supuesto, además de acordar un pacto intergeneracional para asegurar su jubilación futura.

Más allá del uso de esos fondos, no deja de ser un gran problema el hecho de que la población desconociera que sus aportes financiaban actividades diferentes a sus pensiones. Cuando ello sucede de manera simultánea a la promesa de beneficios futuros de difícil sostenimiento, además de generarse una crisis en su financiamiento que, dependiendo del caso, puede ser muy grave, se genera el desprestigio de estos sistemas y, eventualmente, de los gobiernos (y los políticos, en general) que son acusados de despilfarrar los fondos de los jubilados. En muchos casos, son los propios responsables del uso de los fondos los que se hace eco de esas críticas, como se muestra en este video.

Precisamente fue ese desprestigio de los sistemas de reparto motivado, entre otras cosas, por un diseño original poco sostenible y la demora de los gobiernos en redefinirlo a medida que se acercaba su maduración, lo que motivó en muchos países de la región la vuelta a la capitalización individual. Los países que emprendieron esa aventura debieron pagar un alto costo de transición, y las demoradas reformas paramétricas que acompañaron esas reformas generaron, bajo condiciones de elevada informalidad laboral, caídas importantes en la cobertura. Este problema está siendo enfrentado, tanto en países que volvieron a la capitalización como en algunos que no lo hicieron, mediante esquemas no contributivos de alcance más general. Estos aseguran los derechos a ingresos para la población adulta mayor sin comprometer la sostenibilidad de los esquemas de pensiones contributivas. Por su parte, los costos de transición han significado un gran peso para una generación que debe financiar dos sistemas de manera simultánea. Las alternativas especiales que ofrece el caso argentino fueron analizadas en un documento conjunto CEPAL-OIT.

Un fuerte argumento que en varios países desarrollados (Francia y España, por ejemplo) se ha utilizado para argumentar en contra de la introducción de los sistemas de capitalización (en adición a los argumentos antes señalados) se refiere a los costos de transición que ocurren cuando una generación tiene que cumplir con el contrato intergeneracional que se quiere abandonar (financiando los pasivos contemporáneos) y, simultáneamente, financiar con ahorros sus propios haberes futuros. Una parte sustancial de los desequilibrios de la segunda mitad de los años noventa encuentran allí su explicación. Como se vio, esos costos de transición son la contracara de los beneficios de transición cuando se pasa de un sistema de capitalización a uno de reparto.

Es importante conocer lo sucedido en el mundo desarrollado. Hace algunas semanas visitó nuestra facultad la Profesora Caroline De Paoli (International Business School, Paris), quien dio una clase a los alumnos de la Maestría en Economía sobre la reforma de los sistemas de pensiones en Europa. Entre otras cosas, explicó por qué en Francia no prospera un debate sobre la reforma a un sistema de capitalización: la sociedad francesa no acepta pagar los costos de una transición del reparto a la capitalización, a pesar de contar con una sólida posición fiscal. Cuando le preguntamos por el uso del excedente inicial del sistema (algo así como los beneficios de transición en el origen), ella, algo sorprendida por la pregunta, respondió: “¡La reconstrucción de la posguerra!”

En nuestro caso, a diferencia de Europa, tuvimos que afrontar los costos de transición bajo condiciones fiscales desfavorables y dos excedentes iniciales (el de mediados del siglo pasado y los fondos acumulados en las AFJP que, al volver al reparto, no financiarán las futuras jubilaciones). Milagros del peronismo…

* Profesor titular regular de Finanzas Públicas en la FCE, UBA; Director y docente de la Maestría en Economía de la misma facultad. Es Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y miembro del CIDED, UNTREF.

[1] Presidente del Banco Central (1946-47) a John William Cooke, despejando dudas sobre el financiamiento del Plan Quinquenal 1946-52. Tomado de Martiarena, J. C. Banco Central de la República Argentina. Testimonio de Juan Carlos Martiarena, Buenos Aires, 1956. El autor agradece a Marcelo Rougier esta referencia.

[2] Cetrángolo, O. y J. L. Machinea, “El sistema previsional argentino: crisis, reforma y transición” Documento de trabajo 6, Instituto para el Desarrollo Industrial, Buenos Aires, 1993.

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5 comentarios sobre “Sistema jubilatorio como acumulación primitiva del populismo

  1. Excelente artículo! Muy clara descripción de los conceptos de excedentes y costos de transición.

    Sólo para agregar. La maduración de los esquemas de reparto implica un incremento de la deuda implícita de los sistemas de pensiones. Es decir, el valor presente del flujo de pagos comprometidos futuros. Esta duda implícita, ha llegado a niveles extraordinarios hacia fines de los 80 y principios de los 90. Esto motivo, en parte, la reforma estructural en algunos países de LAC mediante la instauración de los regímenes financieros basados en la capitalización. Tal como el autor de la nota lo explica muy bien, este tipo de reforma implicaban un costo de transición, en tanto las generaciones presentes no sólo debían hacerse cargo del contrato intergeneracional sino también generar ahorros para el financiamiento de sus beneficios futuros. Estos costos de transición pueden ser entendidos como una manera de explicitar la deuda implícita.
    Sin embargo, estos costos de transición resultaron ser muy elevados en muchos países donde la reforma estructural se llevó adelante. Tal es así, que después de 10 años (en promedio) algunos están discutiendo algún tipo de contra-reforma a la Argentina. En otras palabras, la explicitación de la deuda es muy cara, entonces se inclinarían por volver a hacerla implícita.

    La discusión que se plantea entonces, no es cuanto, si no que generación y como la afronta.

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    1. Gracias Nacho. Muy bueno tu comentario. En relación con la deuda implícita en los sistemas de reparto, yo agregaría que si está bien diseñado (sostenible y con reglas claras) es una deuda con financiamiento asegurado por el contrato intergeneracional. Obviamente, ese financiamiento se interrumpe con la reforma. Esta no solo hace explícita la deuda preexistente, sino que la desfinancia e inaugura una deuda implícita adicional, ahora privada. Esta superposición, en un contexto de crisis macro fiscal previa, determinó la necesidad del financiamiento cruzado (AFJP comprando títulos públicos) y agravó la propia crisis. Esto es parte de una historia que no ha terminado y un tema no resuelto que excede los objetivos de esta nota. Sin duda, son temas para otra entrada y forman parte de un debate pendiente que en algún momento deberá darse.

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