Monotributo: ¿simplicidad o complicidad?

Por Juan C. Gómez Sabaini* y Dalmiro Morán**

Aunque pueda sorprender al lector no especializado, el Monotributo se apresta a cumplir 17 años de funcionamiento ininterrumpido dentro del sistema tributario argentino. Desde su puesta en vigencia, en octubre de 1998, este régimen simplificado fue concebido como un instrumento de política tributaria dirigido a favorecer la formalización de aquellos pequeños contribuyentes (principalmente profesionales, empresarios, comerciantes, cuentapropistas, etc.) que no estaban ingresando sus impuestos, ya sea porque nunca se habían registrado en el sistema o porque, por alguna razón, se habían auto-marginado del mismo[1]. Sin embargo, con el correr de los años, el contexto macroeconómico así como el propio concepto de monotributista y los parámetros básicos del régimen han venido cambiando sustancialmente, desembocando en una serie de resultados que plantean importantes desafíos tanto en términos de política y administración tributarias como del financiamiento de la protección social.

En primer lugar debe señalarse que el número de contribuyentes inscriptos en el Monotributo ha mostrado un crecimiento muy significativo desde su introducción, especialmente a partir de julio de 2004 cuando se implementó una reforma que incluyó una re-categorización, una moratoria por pagos atrasados y la creación de varios sub-regímenes (Cetrángolo et al., 2013). Más allá de varias actualizaciones introducidas en los últimos años, sobre los niveles de ingresos gravados (categorías) y sobre los importes mensuales que los contribuyentes deben abonar (especialmente el componente previsional de la cuota fija[2]), el alcance del régimen simplificado llegó a unos 2,7 millones de contribuyentes en enero de 2013 según datos de la AFIP (gráfico 1) y, de acuerdo a estimaciones propias, habría alcanzado el nivel de 3 millones de inscriptos en la actualidad.

Gráfico 1. Evolución del número de contribuyentes inscriptos en el Impuesto a las Ganancias de personas físicas (declaraciones juradas presentadas) y en el Monotributo – Años 1997-2013

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de AFIP.

A lo largo de la evolución del Monotributo se ha observado una clara tendencia hacia la concentración de los contribuyentes inscriptos en las categorías más bajas o de menores ingresos brutos gravados: más del 85% de ellos se encuadran en las cuatro primeras categorías (hasta $ 144.000 anuales). De este modo, el ingreso masivo de pequeños contribuyentes se da en las categorías más bajas -algo esperable en función de la población objetivo- pero no se observa una deseable traslación de los contribuyentes hacia categorías más altas (el máximo actual es de $600.000 brutos por año) y, de allí, hacia el régimen general de tributación. En gran parte esto ha determinado que la cuantía de los ingresos tributarios generados a través del régimen simplificado no sea significativa y se haya mantenido durante el período 2010-2013 en torno a un valor de 0,3% del PIB y un 1,1% de la recaudación total del gobierno central (0,5% impositivo y 0,6% previsional).

Si bien lo anterior no es motivo para desmerecer los atributos del Monotributo para favorecer la formalización laboral y garantizar el alcance de los sistemas de protección social a los sectores más vulnerables de la población, debe reconocerse que la carga impositiva que representa para el monotributista es considerablemente más baja que la soportada por contribuyentes equivalentes incluidos en el régimen general (de IVA, Ganancias, etc.). En ese sentido, una situación de descalce o falta de coordinación entre ambos regímenes puede brindar incentivos perversos a los pequeños contribuyentes y dar lugar a maniobras de elusión y evasión fiscal[3] que, aunque no debieran afectar significativamente el nivel de ingresos debido a la escasa representatividad de los recursos involucrados, sí atentan contra la equidad del sistema tributario en su conjunto en tanto se plasmen en un tratamiento discriminatorio entre contribuyentes de similar capacidad contributiva.

No obstante, si incorporarse al Monotributo representa algún beneficio económico por sobre los regímenes generales de IVA y Ganancias, el principal lo constituye el ahorro derivado de los menores aportes previsionales que ingresan los monotributistas respecto de los que les hubiese correspondido ingresar bajo la condición de ser trabajadores autónomos. Mientras los primeros están obligados a pagar una suma fija mensual de $ 157 independientemente de su nivel de ingresos brutos gravados, los segundos deben abonar sumas que van de $ 708,95 a $ 3.119,41 según la categoría en la que se encuadren. Estas brechas han incidido en una evolución muy diferente de ambos regímenes (gráfico 2), observándose un crecimiento superlativo del Monotributo previsional en relación con el número de cotizantes en el Régimen de Autónomos.

Gráfico 2. Cantidad de cotizantes en el Régimen de Autónomos y en el Monotributo previsional. Período 2004-2013 (meses seleccionados)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Anuario Estadístico de AFIP.

Nota: Corresponde a los meses de enero, mayo y septiembre de cada año. Para evitar duplicaciones, la categoría de Monotributo no incluye monotributistas que además realizaron aportes en relación de dependencia o como autónomos.

Como puede deducirse, las ventajas que un pequeño contribuyente obtiene por ingresar y permanecer en el marco del Monotributo no se agotan en el aspecto financiero sino que también se basan en las prestaciones de seguridad social que ofrece este régimen simplificado. Además del acceso a una cobertura previsional básica, todo monotributista activo tiene derecho a un seguro de salud (de carácter obligatorio) a cambio del pago de una suma fija mensual ($ 323) para cada afiliación individual a una Obra Social y por cada adherente familiar. Estas características distinguen al Monotributo respecto de la mayoría de los regímenes tributarios para pequeños contribuyentes que se aplican en casi todos los países de América Latina. Generalmente, estos esquemas consisten exclusivamente en una simplificación administrativa del Impuesto al Valor Agregado y, en algunos de ellos, también del Impuesto sobre la Renta. Pero sólo en Argentina (Monotributo y sub-regímenes), Brasil (Simples Nacional y SIMEI) y Uruguay (Monotributo y Régimen de IVA Mínimo) estos regímenes incluyen, además de los principales tributos, un pago de suma fija que asegura la cobertura en materia de pensiones. En el caso de los servicios de salud, su cobertura es sólo incluida en los esquemas de Argentina y Uruguay.

Esta particularidad plantea una serie de circunstancias que exceden lo meramente tributario. Por ejemplo, si el Monotributo se consolidara como una alternativa permanente con trabajadores que ingresen la totalidad de sus aportes como monotributistas a lo largo de su vida laboral activa, la sostenibilidad del régimen en el mediano plazo exigiría la existencia de 12 monotributistas aportantes por cada jubilado ex-monotributista (Cetrángolo et al., 2014). Este fenómeno manifiesta que existe un “desacople” entre el nivel de las prestaciones prometidas (haber mínimo) y el de los aportes de los monotributistas Adicionalmente, en el caso de la cobertura de salud, la Superintendencia de Seguros de Salud debe subsidiar la cuota de los monotributistas para que éstos puedan acceder a una obra social.

En definitiva, el funcionamiento del Monotributo plantea interrogantes acerca de los incentivos perversos que genera entre los contribuyentes para permanecer indefinidamente en el régimen, deteriorando la capacidad recaudatoria y la equidad del sistema tributario, y de las dificultades que representa para el financiamiento de las prestaciones de seguridad social, especialmente en el caso de las pensiones. La concepción del régimen simplificado como un “puente transitorio” entre el sector informal y el cumplimiento voluntario de las normas tributarias generales es la situación que debería prevalecer (Gómez Sabaíni y Morán, 2012). Para evitar el sobredimensionamiento del régimen y acotar su alcance en el mediano plazo, deberían revisarse los requisitos y beneficios otorgados, procurando la reducción progresiva del tiempo de permanencia de los contribuyentes en estos sistemas y favoreciendo su inserción efectiva en el régimen general, el cual es más justo y respeta mejor el principio de neutralidad impositiva.

* Contador Público Nacional, FCE-UBA, Ph. D. en Economía con especialización en Finanzas Públicas (Universidad de Columbia, NewYork, 1969). Realizó el Master of Arts en Desarrollo Económico (Center for Development Economics, Wílliams College, Mass).

** Economista, UNLP

[1] Siguiendo a Perry et al. (2007), el fenómeno de la informalidad exige condensar dos enfoques distintos pero complementarios para explicar sus causas, en tanto los agentes económicos pueden verse “obligados” a pertenecer al sector informal de la economía (“exclusión”) o bien pueden escoger racionalmente su nivel óptimo de adherencia con los mandatos y las instituciones del Estado sobre la base de un análisis costo-beneficio de las condiciones de entrada, permanencia y salida del sector formal de la economía (“escape”).

[2] La cuota mensual del Monotributo, cuyo valor varía en función de los ingresos brutos anuales, incluye un componente “impositivo” que sustituye el pago de los impuestos nacionales y un componente “previsional” que comprende dos sumas fijas destinadas al financiamiento de una cobertura previsional básica y un seguro de salud a través de Obras Sociales.

[3] Aunque no se cuenta con estimaciones oficiales actualizadas, el último cálculo difundido (AFIP, 2008) da cuenta de un nivel de incumplimiento del 19,8% en el Impuesto al Valor Agregado para el año 2007. En cambio, las brechas de incumplimiento son mucho mayores en lo que se refiere al Impuesto a las Ganancias ya que, de acuerdo a uno de los pocos estudios en la materia (Cetrángolo y Gómez Sabaíni, 2009), la tasa de evasión se habría ubicado en un valor de 49,7% para el año 2005. Respecto de las cargas tributarias (aportes y contribuciones) destinadas al financiamiento de los sistemas de seguridad social, Cetrángolo et al. (2014) estimaron una tasa global de evasión contributiva del orden del 22,7% sobre la recaudación teórica.