Por Luis Beccaria*
En una nota anterior, elaborada junto con Roxana Maurizio, analizamos lo que en ese momento era todavía un proyecto de reducción de las contribuciones patronales, propuesta que fue finalmente aprobada –con algunas modificaciones– en tanto formó parte de la Ley 27430 sancionada en diciembre de 2017 (Boletín oficial del 29-12-2017) de reforma tributaria. También en noviembre de 2017 se había elevado al Congreso una propuesta de modificaciones a varios aspectos de la legislación laboral, un conjunto de las cuales formaron parte de tres proyectos que volvieron a ser elevados al legislativo en marzo (uno) y abril (dos) de este año. Estas notas describen brevemente esos planteos y analizan algunas de sus implicancias; la presentación se concentra en aquellos relativos a las normas sobre relaciones individuales del trabajo y en la moratoria de contribuciones patronales; no aborda las concernientes a temas de capacitación, transición entre educación formal y trabajo, fomento al empleo, y red federal de empleo (sobre las que versa el otro proyecto de ley de abril).
Este conjunto de reformas busca, como es explicitado en los considerandos de los proyectos, profundizar la reducción de los costos laborales –que ya logra la disminución de las contribuciones patronales–, así como morigerar ciertas inflexibilidades, y la elevada conflictividad, que provocaría la normativa actual.[1]
- Breve descripción de las propuestas
Una de las propuestas quizás más significativas que forma parte del proyecto de ley elevado en abril de 2018 es el plan de regularización del empleo no registrado, moratoria tendiente a incentivar a los empresarios a regularizar la situación de los trabajadores que se encuentren en tal situación, o a rectificar aspectos previamente declarados respecto de la relación con asalariados registrados, como la fecha de la efectiva incorporación y/o las remuneraciones. La registración del trabajador al amparo del régimen propuesto lleva a la condonación de toda la deuda que se derive de la falta de aportes y contribuciones a la seguridad social, excluidos los correspondientes a OS, si ella se efectúa dentro de los 180 días de sancionada la norma, o del 70% si se la hace entre los días 181 y 365. Podrán acogerse los empleadores de trabajadores no registrados que no han sido detectados por la inspección como también aquellos que se encuentren en proceso de sanción, firmes o no, siempre que las multas o sanciones se encuentren impagas o incumplidas al momento de entrada en vigor de la ley.
Las otras normas que componen el proyecto elevado en abril de 2018 refieren a aspectos de las relaciones laborales individuales. Dos de ellas conciernen a regulaciones sobre el despido. La primera plantea modificar el párrafo del artículo de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT) que estipula el cálculo del monto que debe abonarse a los trabajadores despedidos sin justa causa. Actualmente dicha ley señala que el mismo debe ser equivalente a un mes de sueldo por año de servicio (o fracción mayor a tres meses) –o la mitad si se produce “por razones de fuerza mayor, causas económicas o tecnológicas”. A su vez, define la base del cálculo del sueldo, y establece que tiene que ser “la mejor remuneración mensual, normal y habitual devengada durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor”. Dado que la interpretación de esta formulación –se argumenta– ha producido controversias, el proyecto de ley introduce un párrafo en el cual se explicitan los componentes salariales que deberían excluirse de esa base y, por tanto, del cómputo de la indemnización por despido; esto es, que no forman parte de la remuneración “normal y habitual”. Se indica, en este sentido, que la misma no debería incluir al aguinaldo ni los premios o bonificaciones, ni tampoco las compensaciones de gastos. Respecto al aguinaldo, su exclusión impactaría en el caso de despidos realizados por empresas de la Provincia de Buenos Aires ya que en la mayoría de las otras no se lo contempla en función de lo que señala la jurisprudencia. Por tanto, se estima que el efecto sobre el costo laboral sería de una magnitud más bien acotada. Menos evidencia se tiene sobre la influencia de los premios y bonificaciones. Esta propuesta apunta a reducir de alguna manera el costo del despido, pero también a la disminución de la conflictividad.
El otro aspecto sobre el tema del despido planteado en el proyecto es la posibilidad que trabajadores y empleadores acuerden, en el marco de las negociaciones convencionales, la sustitución del esquema de indemnizaciones actualmente vigente por un Fondo de Cese Laboral Sectorial para el conjunto de las empresas y trabajadores del ámbito negocial correspondiente. El mismo se constituiría con contribuciones mensuales de los empleadores de carácter nominativa, a favor de cada trabajador. Resultaría, entonces, un mecanismo del tipo del utilizado en la industria de la construcción, o de manera generalizada en otros países (Brasil, quizás es el caso más conocido en la región). El texto de los artículos que contiene el proyecto no avanza sobre aspectos claves de su arquitectura, los que deberán ser abordados en su reglamentación. Por ejemplo, parece sugerirse en algunos de ellos que esa contribución mensual de los empleadores se calcularía en forma actuarial. Sin embargo, no se aprecia cómo sería posible un sistema de cuentas individuales nominadas con contribuciones basadas en cálculos de este tipo. La alternativa más razonable es que resulte en un esquema como el de los casos mencionados, en los cuales el empleador debe depositar todos los meses, en cuentas a favor de cada uno de sus trabajadores, un monto que permita llegar al acumulado que se establezca como compensación al momento del despido. Si se mantuviese respecto a ella –como no podría ser de otra manera– los mismos parámetros que los del sistema de indemnizaciones, esa contribución debería ser de una doceava parte del sueldo base. Ello implica un costo para las empresas mayor que el del sistema vigente. Por consiguiente, cabe prever que su uso será poco extendido, y que no parece compensarse por la mayor flexibilidad para el despido que implica este mecanismo que sustituye un costo al evento por uno de tipo corriente. El esquema propuesto tampoco parece ser atractivo para los trabajadores. Si bien se suele enfatizar que las cuentas individuales les brindan certeza acerca del cobro de un monto de dinero cuando se lo despide sin causa, el Fondo acumulado en la cuenta, y que retiraría en ese momento, sería posiblemente menor que el monto de la indemnización vigente, especialmente en una economía tradicionalmente afectada por tasas de inflación elevada. Adicionalmente, se establece en el proyecto que las contribuciones se calcularán como porcentajes de las remuneraciones de convenio, y no sobre las efectivas, lo cual puede sugerir en realidad un cambio en uno de los criterios hoy vigentes para calcular el monto que recibe el trabajador despedido.
En el proyecto de ley elevado en abril también se proponen modificaciones referentes a la flexibilidad interna. La norma vigente indica que el empleador puede introducir cambios en las tareas que desarrolla el trabajador en tanto ellos “no importen un ejercicio irrazonable de esa facultad, ni alteren modalidades esenciales del contrato, ni causen perjuicio material ni moral al trabajador”. Un asalariado que ve modificadas sus tareas, y considere que dicho cambio no es razonable, puede considerarse despedido sin causa o accionar para que los cambios no se concreten. El proyecto elevado recientemente no altera esos principios, pero modifica el mecanismo a través del cual se puede accionar ya que se elimina el procedimiento sumarísimo vigente (establecido en 2006) según el cual la modificación no se implementaba hasta tanto haya decisión sobre la acción interpuesta. Cabe tener en cuenta, que la “razonabilidad” de un cambio en las condiciones de trabajo es, sin embargo, un aspecto controversial y que origina conflictos. En este sentido, la expectativa de un litigio prolongado podría inducir a los trabajadores a aceptar los cambios de manera más frecuente, lo cual aumentaría la flexibilidad y reduciría la conflictividad. Aunque, por otro lado, la duración de la controversia es ahora más prolongada, afectando los costos de los procedimientos. De todas maneras, no parece que estos cambios en las normas sobre Ius Variandi puedan llevar a incrementar la flexibilidad interna de manera intensa.
Se plantea, asimismo, alterar la norma sobre irrenunciabilidad de derechos, excluyendo de la misma la imposibilidad de renunciar al contrato individual (continúa vigente la irrenunciabilidad a los derechos establecidos en la ley de contrato de trabajo, los estatutos profesionales y los convenios colectivos de trabajo). Este aspecto es también controversial ya que las renuncias de derechos por parte de los trabajadores pueden resultar de presiones que ejercen los empleadores hacia ellos. Sin embargo, también es factible que hayan empeorado las condiciones por las que atravesaba la firma cuando se acordaron mejoras favorables al trabajador por encima de lo fijado por la legislación y las convenciones colectivas. Por otra parte, la propuesta establece que el cambio debe ser aceptado por autoridad administrativa y el trabajador contar con apoyo del sindicato o asesor letrado.
Además de estos componentes referidos a las relaciones individuales de trabajo, en el proyecto elevado en marzo de 2018, se propone introducir cuatro nuevas licencias al conjunto de las ya establecidas en la LCT. De esta manera, los trabajadores podrán también gozar de licencias: para trámites que realicen aspirantes a guarda con fines de adopción; para someterse a técnicas y procedimientos de reproducción médicamente asistidos; por razones particulares, sin goce de haberes; y por violencia de género. Además, aquella ya existente por matrimonio se extiende a la unión convivencial, y la de nacimiento, a la adopción. A su vez, se agrega un artículo referente a la jornada reducida que establece que un trabajador podrá pactar con su empleador una disminución de la jornada para realizar el cuidado de niños de hasta cuatro años que tenga a su cargo; en ese caso, cobrará la parte proporcional del sueldo.
El proyecto elevado en noviembre de 2017 incluía, además de varios de los temas ya comentados, otros orientados hacia los mismos objetivos, los que quedaron fuera de los últimos tres presentados en marzo (uno) y en abril (dos). Uno de ellos refería a las normas sobre subcontratación, que establecen que quien subcontrata es solidariamente responsable del cumplimiento de las normas laborales por parte del subcontratista siempre que estos realicen actividades “normales y específicas propias del establecimiento” de subcontratante. La reforma aborda dos cuestiones: por un lado, explicita las actividades que no deberían considerarse como “normales y específicas propias del establecimiento”. Hasta ahora la legislación no incluía definición alguna y se verificaban controversias al respecto, por lo que el proyecto propone incluir un párrafo que contiene el listado de este tipo de actividades (por ejemplo, limpieza, seguridad, montaje de instalaciones o maquinarias, gastronomía y/o informática, transporte de personas, desde y hacia el establecimiento o explotación). Por el otro lado, se propone que se exima al cedente de la responsabilidad solidaria respecto de las obligaciones emergentes de la relación laboral que los cesionarios tienen con su personal, cuando aquel cumpla las obligaciones de control fijadas por la ley. Esto es, cuando la empresa contratante demuestre que ha efectuado ese control deja de ser responsable por eventuales falta de cumplimiento de estas últimas. Si bien el objetivo de estas reformas es aminorar la intensidad de las demandas sobre estas cuestiones, no parece que la modificación vaya a derivar, por ejemplo, en una merma importante de las demandas que usualmente se plantean para cuestionar el carácter de “no normal o específica” de ciertas actividades.
La propuesta de noviembre de 2017 contenía propuestas -que tampoco se incluyeron en ninguno de los proyectos elevados este año– referidas al alcance de la LCT. Específicamente, se ordenaba la formación de dos comisiones tripartitas que deberían expedirse acerca de la reglamentación de nuevos regímenes para sendos grupos de trabajadores, los cuales dejarían de estar cubiertos por dicha ley. Uno de ellos son los profesionales autónomos económicamente dependientes (cuyos ingresos dependan en más del 80% de la firma y/o trabajen menos de 20 horas a la semana). De concretarse su sanción, las empresas podrían sustituir un contrato laboral por la adquisición de un servicio, lo que seguramente significará una menor erogación ligada a la obtención de ciertos servicios. El otro régimen sería para los trabajadores autónomos con colaboradores, según el cual las relaciones entre el trabajador independiente y sus colaboradores dejarían de ser de tipo laboral. Aquellos verían disminuir, entonces, disminuir sus costos en tanto los últimos pasarían de la condición de asalariados a la de autónomos.
- Las medidas y los objetivos buscados
La propuesta que influiría de manera más intensa en los costos laborales resulta sin duda la baja de las contribuciones patronales que se estableció en la ley sancionada en diciembre de 2017. Los otros componentes de los diferentes proyectos que fueron descriptos en la sección anterior también impactarían sobre el costo laboral directo, aunque en magnitudes relativamente menores. La reducción indirecta vía la eventual menor conflictividad resulta difícil de evaluar, pero iría en similar dirección. Pero más allá de la magnitud de las disminuciones directas e indirectas del costo laboral derivadas de las reformas, la evidencia parece sugerir que la respuesta del empleo formal a cambios en esta variable no sería intensa, más allá de las controversias existentes sobre el tema. Cabe tener en cuenta que la morigeración de los costos influye sobre la creación de empleo formal a través de dos vías: i) incentivar la formalización de empleo no registrado; ii) promover la creación de empleo formal.
Respecto a la primera de ellas, también aparece como relevante el plan de regularización de los trabajadores no registrados aquí analizado. La combinación de este beneficio, con la reducción de las contribuciones y de los otros costos, podría inducir a la formalización de trabajadores ya contratados de manera irregular, sin elevar la planta total de personal. Sin embargo, estos efectos se verificarían más probablemente en empresas medianas y grandes que tienen mayores riesgos de ser penalizadas por la inspección del trabajo y también mejores posibilidades de hacer frente a los costos asociados a la formalidad. En cambio, más dudas se presentan acerca de su relevancia para el caso de las pequeñas ya que la baja de costo que resultaría puede no ser suficiente para proceder con la registración. Ello obedecería a diferentes motivos como, por ejemplo, la incertidumbre sobre el futuro o al hecho de que el ocultamiento de la relación laboral sea, en realidad, parte de una cadena más amplia de evasión impositiva, o a la baja rentabilidad que no hace posible afrontar los costos asociados a la formalidad (tanto las contribuciones como las referentes a cuestiones tales como la duración de la jornada, descansos, salarios mínimos, de seguridad e higiene). De cualquier manera, la provisión de un incentivo a la registración parece razonable y seguramente con un costo fiscal efectivo reducido.
En cuanto a la intensidad de los efectos de las reformas sobre la creación de nuevos puestos formales, las consideraciones anteriores sugieren que ella no sería muy significativa en el caso de las unidades pequeñas. Respecto a las empresas medianas y grandes, los antecedentes también parecen sugerir que sería, per se, menos significativa que la tracción que se deriva el crecimiento del nivel de actividad. No resulta clara la evidencia acerca de la intensidad del impacto de la baja del costo sobre la inversión y el crecimiento, además de la posibilidad de que dicha inversión vaya asociada a elasticidades empleo – producto “razonables” (en tanto promueva que ella se realice en actividades y/o tecnologías trabajo intensivas).
En este sentido vale recordar lo ya señalado en la nota que elaboramos con Roxana Maurizio (y a la que hice referencia al principio de este texto) en el sentido que el 64% de los asalariados no registrados se concentra en establecimientos de hasta 5 ocupados, o sea, micro y pequeñas firmas que operan, a su vez, en el sector informal de la economía. El empleo de este estrato de unidades productivas está compuesto en cerca del 70% por esos trabajadores informales. Más aún, durante el período de reducción de la informalidad (desde principios de los 2000s y hasta mediados de la década siguiente) fue entre las firmas de mayor tamaño donde se evidenció más intensamente este proceso, lo cual amplificó las brechas entre los grados de formalidad de éstas y las más pequeñas. Por lo arriba señalado, sería precisamente este grupo de empresas aquellas con menores posibilidades de reaccionar a los cambios que se proponen con aumentos del empleo formal (a través de una u otra de las dos vías mencionadas).
La estructura productiva genera, por tanto, restricciones importantes para lograr una reducción significativa de la informalidad; el avance sostenido hacia el logro de este objetivo requiere, consecuentemente, medidas más integrales que incluyan, entre otras posibles, aquellas tendientes a apuntalar un proceso de crecimiento de la productividad y de la competitividad de las firmas más pequeñas, así como a dinamizar la inversión en las unidades productivas formales.
Pero además de la discusión de los posibles efectos de la reforma sobre sus objetivos explícitos, la misma puede ser analizada desde el punto de vista de cómo afecta los derechos y garantías de los trabajadores. En este sentido, dado que ella busca bajar los costos, tanto de forma directa (las erogaciones monetarias regulares) como indirecta (mayor flexibilidad y menor conflictividad), el carácter general de la propuesta es hacia algún grado de reducción del nivel de protección que ofrece actualmente la normativa laboral. De cualquier manera, la intensidad de esa disminución no parece que sería significativa. Los dos componentes que implicarán las reducciones más pronunciadas sobre los costos laborales (el plan de regularización y la baja de contribuciones patronales) no conllevan ninguna merma en los derechos de los trabajadores; más aún, el primero de ellos podría significar que algunos informales pasen a estar cubiertos por las normas laborales.
Es en los otros componentes de las propuestas donde se puede originar alguna disminución de la protección. De hecho, la posibilidad de renunciar a los términos del contrato individual y la eliminación del procedimiento sumario en caso de demanda asociada al Ius Variandi retrotraen la situación a mediados de la década del 2000. Como se señaló, el balance entre una extrema rigidez, como la que plantea la regulación actual, y la falta de alternativas del trabajador frente a decisiones arbitrarias, es un punto de debate. En el primer caso, dado que se establece que la renuncia tiene que ser aprobada por autoridad administrativa con participación del trabajador, se modera el impacto negativo sobre la protección.
No sería muy significativa la disminución de la protección de los trabajadores de subcontratistas que se derivaría de cierto límite a la responsabilidad solidaridad del principal. Por ende, tampoco el incentivo a subcontratar por parte de estos últimos. En cuanto a la influencia que pueda tener la indicación de sectores que no serían parte de la actividad normal y específica de la firma –y, por tanto, no sujeto a las normas de subcontratación de la LCT–, el resultado posiblemente sea una disminución de los trabajadores sobre los cuales el principal no tendría responsabilidades. Sin embargo, no parece que la modificación vaya a derivar en una merma importante de las demandas que usualmente se plantean para cuestionar el carácter de “no normal o específica” de ciertas actividades.
Algunos trabajadores recibirían, como se señaló, un monto indemnizatorio en caso de despido no causado algo menor que la que obtendrían con la norma vigente. Este es un punto que deberá evaluarse con atención dada la incertidumbre sobre el efecto, principalmente, de la exclusión de los premios y bonificaciones. La implicancia del Fondo de Cese Laboral Sectorial es difícil de prever dada la falta de precisión de la propuesta. Pero, como ya se señaló, no parecería que resulte un mecanismo que voluntariamente vaya a ser adoptado en muchos sectores.
La eventual creación de la figura de “trabajadores profesionales autónomos económicamente vinculados” podría incentivar a las firmas a sustituir asalariados profesionales por trabajadores autónomos / monotributistas, con la consecuente pérdida de la protección de las normas laborales. Ello sería aún más importante cuando los asalariados profesionales trabajan a tiempo parcial. También experimentarían tal situación los asalariados de microempresas en caso de la creación de la figura del “trabajador independiente con colaboradores”, en tanto podrían pasar a ser monotributistas. Si bien puede argumentarse que, en la práctica, ello estaría ocurriendo actualmente (incluso, sin estar inscriptos en tal condición) la norma sancionaría que estos trabajadores no estarán alcanzados por las normas laborales.
Un cambio que aumenta el grado de protección de los asalariados refiere a la introducción de cuatro nuevas licencias, y la extensión de otras dos. Junto con la posibilidad de pactar una reducción de horas para el cuidado de niños, constituyen la expresión en nuestro país de una tendencia que cuentan con antecedentes tendientes a contribuir a una mejor armonización entre el trabajo y la vida familiar.
En definitiva, si bien el “tono” de la reforma es hacia una afectación de ciertos niveles de protección existentes, su intensidad, aun vista en conjunto, no parece de gran magnitud. Esta conclusión, sin embargo, no puede ser más que un juicio preliminar y tentativo que tendrá que irse ajustando a partir de seguimientos detallados de los efectos que se verifiquen luego que las reformas se pongan en práctica.
*Investigador-Docente. Universidad Nacional de General Sarmiento
[1] En el proyecto de diciembre, también se planteaba la creación de la Agencia Nacional de Evaluación de Tecnologías de la Salud, aspecto que formó parte de un tercer proyecto elevado en abril.
ALQUIMIAS ECONÓMICAS 
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