ARGENTINA-CHINA. UNA ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA INTEGRAL

Ricardo Carciofi*

Introducción

Los recientes acuerdos firmados entre Argentina y China han despertado la atención de distintos sectores de opinión. En una rápida mirada a las noticias de prensa se recoge una variada muestra de reacciones: en algunos casos se observa inquietud de ciertos sectores empresariales, también se constata el interés de cámaras y agrupaciones sindicales por conocer más detalle. En el terreno parlamentario, se han escuchado voces oficialistas y pronunciamientos críticos a propósito del debate del Convenio Marco de Cooperación en Materia Económica y de Inversiones y del Acuerdo de Observación Espacial en la Provincia de Neuquén –tema éste que ha tenido menos trascendencia en los medios de comunicación.[1]  El gobierno, como es natural, ha adoptado una posición defensiva de su actuación, aunque sin ofrecer cuáles son los argumentos que explican sus acciones. Más bien, ha preferido la contundencia de los hechos consumados: en ambos casos los documentos están suscriptos y la estación de observación espacial ya se encuentra en construcción.

Los argumentos en discusión se han concentrado mayormente en los contenidos de algunas cláusulas de los textos en debate. Así, en el caso del Convenio Marco, se ha señalado la adjudicación directa de las obras y adquisiciones cuando existe financiamiento concesional de China, las facilidades para el ejercicio de actividades lucrativas para quienes cuenten con permiso de residencia y trabajo y la amplia delegación de facultades al Poder Ejecutivo que implica el citado Convenio. En cuanto a la estación de observación espacial neuquina, se ha puntualizado el hecho que la agencia china que actúa de contraparte se ubica en el ámbito de defensa y que los aspectos de cooperación científico tecnológicos no han seguido el modelo de un acuerdo de una similar firmado en el pasado con la Unión Europea.

Si bien estas cuestiones tienen su importancia, la discusión se ha circunscripto a un terreno muy estrecho y se remite a las decisiones recientes. Se ha perdido así una doble perspectiva. Primero, la relación bilateral con China viene recorriendo un proceso particularmente intenso desde 2004 oportunidad en la que se firmó el primer acuerdo de cooperación estratégica. Segundo, las materias y temas sobre los que se han adoptado compromisos bilaterales en el último bienio exceden en mucho las dos que se han señalado arriba. Asimismo, cabe tomar nota de los términos de la relación comercial a lo largo de estos años y que es el telón de fondo de este proceso: mientras la balanza comercial resultó superavitaria para Argentina hasta 2008, las importaciones provenientes de China crecieron más de 140% en los últimos 5 años, y están compuestas mayormente por manufacturas. De otro lado, el complejo sojero participa con 80% de las exportaciones argentinas  El desequilibrio comercial con este país roza los us$ 6000 millones y China es el socio comercial con quien Argentina exhibe el mayor déficit. El propósito de estas notas es destacar el alcance de los acuerdos con China suscriptos en el último bienio y, a la vez, plantear algunas preguntas que sugiere la lectura de los textos oficiales que están disponibles.

Alcance de los acuerdos

Veamos el primero de los puntos: el alcance de los temas que son sujetos del programa de cooperación. En Julio de 2014 Argentina y China acordaron elevar el grado de compromiso y profundidad de su relación bilateral. Ésta ha pasado a ser, en términos de la jerga de las relaciones internacionales, una “asociación estratégica integral”. Es imposible conocer el contenido y significado estricto de esta asociación porque el contenido de dicho acuerdo no está disponible. Sí se puede inferir que éste va bastante más lejos que una reseña genérica de propósitos y aspiraciones comunes. Un primer indicador de la sustancia de estos contenidos es el reciente comunicado acerca de la marcha del proceso de asociación estratégica, y de las observaciones que ambos gobiernos formulan respecto del avance del Plan de Acción que han trazado en común, pero cuyo contenido se desconoce.[2]Hay una aproximación indirecta al mismo a través del comunicado que resume las actividades desarrolladas por la Comisión Bilateral.[3]

Un primer dato que llama la atención es que la diversidad y profundidad de los temas ha requerido organizar el trabajo en 9 subcomisiones –asuntos políticos; cooperación en defensa; cooperación científico tecnológica; cooperación agrícola; asuntos culturales; salud y ciencias médicas; silvicultura recursos naturales y ambiente; energía nuclear; cooperación espacial.

Un segundo elemento que aconseja mantener un encuadre amplio sobre el significado de esta profundización de la asociación estratégica es el número y variedad temática de los acuerdos firmados. En el encuentro de los Presidentes de 2014 se suscribieron 17 acuerdos (de los cuales solamente se conocen 3)[4]. En la reciente visita a China, las partes firmaron otros 13 convenios. En esta treintena de documentos se adoptan compromisos que van desde el financiamiento de plantas nucleares[5], equipamiento para la minería, facilidades para el financiamiento de proyectos públicos a través del EXIMBANK, hasta los mecanismos para el otorgamiento de visas y cooperación en materia cultural.[6]

Una evaluación específica de los contenidos para aquellos documentos que están disponibles excede el límite de estas páginas. No obstante, se pueden señalar algunos aspectos que requieren una mirada más profunda que la simple lectura del convenio. Por ejemplo, el acuerdo entre el Ministerio de Economía y el EXIMBANK supone el compromiso de remitir anualmente una lista de proyectos prioritarios para su financiamiento. De hecho, Argentina ya ha priorizado un primer conjunto de obras. Surge entonces la pregunta de la compatibilidad entre tales proyectos y los que se han incluído en el Plan Anual de Inversiones Públicas que acompañó al presupuesto del año en curso. Tampoco queda claro el convenio en materia de minería que está destinado principalmente a la provisión de equipos, toda vez que las actividades de explotación se encuentran a cargo de empresas privadas y cuya gran mayoría no son, hasta el presente, de capital chino. O, por ejemplo, que el Convenio Marco alude a un Plan de Infraestructura que no es público y que se habría firmado en 2014. En la misma línea, el Convenio Marco no define un porcentaje mínimo de financiamiento concesional para habilitar la adjudicación directa de las obras.

Los puntos citados anteriormente se encaminan todos en la misma dirección: aún con la información fragmentaria disponible queda claro que el acuerdo es de considerable calibre, contiene compromisos en múltiples materias y que estos acuerdos habrán de regular la relación bilateral por varios años. Es claramente una decisión de estado –más allá del hecho llamativo que los acuerdos hayan sido impulsados en el último año de gestión del gobierno, que no hubo consultas previas con el Congreso durante la fase de negociación, y que éste haya intervenido en solo dos de los treinta textos que se han firmado.

Otro aspecto a destacar es la existencia de una asimetría entre objetivos y compromisos. Según queda en el Convenio Marco, las partes tienen el propósito de fortalecer la relación económica bilateral “con vistas a equilibrar la balanza comercial de dicha relación”, lo cual alude a un objetivo primordial de Argentina en vista del pronunciado y creciente desequilibrio del intercambio. Sin embargo, este propósito no se ve plasmado en instrumentos específicos. Los contenidos operacionales de los textos firmados se refieren a obras, proyectos o iniciativas de cooperación que tienen una relación muy indirecta con la política comercial. Según la información hoy disponible, no parece que China haya asumido compromiso alguno en materia de acceso a mercado de productos argentinos. Tampoco se lee que Argentina haya previsto metas e instrumentos particulares respecto a cómo revertir el déficit de comercio.

En términos de una lectura comparativa con otros acuerdos de cooperación bilateral caben señalar algunos elementos comunes pero también diferencias importantes. Es cierto que la fórmula de la adjudicación directa, ha sido empleada en el pasado en acuerdos de cooperación bilateral. Sin embargo, una diferencia importante es que todas las cláusulas y documentos complementarios fueron motivo de tratamiento parlamentario. Aquí la situación es otra. El Acuerdo Marco dispone en el artículo 2º que “el cumplimiento de las actividades establecidas en el presente convenio podrá realizarse por medio de acuerdos entre las entidades gubernamentales, contratos, programas o proyectos de organizaciones públicas de ambos países.” Nuevamente, los aspectos de contenido efectivo son delegados al Ejecutivo y son una materia ajena a la intervención del Congreso.

Otro rasgo distintivo es el predominio y presencia del financiamiento concesional como puerta de entrada para la obtención de las obras de infraestructura, el suministro de insumos de China (libre de derechos e impuestos) y, eventualmente, para la presencia de mano de obra de aquél país. Este es un mecanismo que ha sido aplicado por el país asiático en otras experiencias y no representa una novedad. La presencia de este tipo de disposiciones acerca del financiamiento y provisión de insumos, y el vacío de entendimientos específicos en el frente comercial que se señaló arriba, no depara un pronóstico favorable para la reversión del balance de bienes.

Preguntas para el debate

Pasemos entonces a señalar algunas preguntas que levanta esta decisión estratégica adoptada por Argentina.

En primer lugar, llama la atención que la decisión haya sido emprendida a título bilateral y por fuera del bloque del MERCOSUR, siendo que la aproximación a China es también una cuestión de orden estratégico para el conjunto. ¿En qué medida Argentina ha dialogado el asunto con el resto de los socios o ha sido una decisión aislada? Si fuera esto último, se pueden anticipar tensiones adicionales que se suman a las ya existentes. Repárese, por ejemplo, en las ventajas que tiene el EXIMBANK de China en los presentes acuerdos, con la ausencia de un trato similar para el BNDES.

En segundo lugar, cabe interrogarse sobre las peculiaridades del “acuerdo estratégico integral” que ha firmado Argentina y cuáles serían las diferencias con otros convenios similares suscriptos por China en la región. ¿Se ajustan al mismo molde o presentan características singulares? No sabemos. Y las posibilidades para avanzar en el conocimiento de estas materia es un terreno difícil, dada la escasa información pública de estos acuerdos. Resulta conocido, sin embargo, que China ha aprovechado sus bancos y agencias de crédito para penetrar en países con dificultades de acceso a los mercados financieros –en América Latina, tal es el caso de Venezuela y Ecuador, además de Argentina.[7] Es más, resulta pertinente la pregunta acerca de la oportunidad de la negociación. Frente a las urgencias financieras que Argentina atraviesa en la presente coyuntura y las desventajas inherentes a la misma en la posición negociadora, cabe abrir un interrogante sobre la conveniencia de arribar a un acuerdo de espectro tan amplio como el que aquí se ha reseñado. En otros términos, si Argentina no hubiera tenido la necesidad de disponer el Swap de monedas casi de manera inmediata para cerrar la brecha de financiamiento externo, ¿cómo habrían resultado los arreglos en las otras materias involucradas en la negociación?

En tercer lugar, aparece claro que el nuevo carácter de la relación con China supone ajustes en otros temas de la política exterior de Argentina, tal el caso de adopción de posiciones convergentes para la reforma de los organismos financieros multilaterales. No está claro, sin embargo, cuáles son los límites y qué posiciones en materia de política internacional habrá de modificar Argentina para ponerse a tono con los tiempos.

A modo de conclusión

La lista podría seguir pero las cuestiones citadas ilustran de manera acabada que Argentina ha impreso una decisión mayúscula en su estrategia de inserción internacional. Frente a los hechos, se impone una mayor transparencia de la información y un debate amplio de los convenios que se han firmado. La participación del Congreso debe extenderse más allá de los breves y genéricos contenidos del Convenio marco y exige pasar a una atenta mirada de la ejecución de las decisiones que comporta este nuevo acuerdo. Se necesita explicar también muchas de las políticas y estrategias sectoriales –incluyendo también la letra chica- de las tres decenas de documentos que ha firmado el gobierno en el último bienio, y sobre el cual se habrá de anclar la relación con China en los años venideros. Es más, como se ha indicado, Argentina debe establer un diálogo específico en materia comercial para reducir el déficit y diversificar la canasta de exportación con productos de mayor valor agregado.

Anexo I[8]

Documentos Suscriptos en Julio 2014[9]

1) Declaración Conjunta sobre el establecimiento de Asociación Estratégica Integral. 2) Plan de Acción Conjunta. 3) Memorándum de entendimiento para el establecimiento reciproco de los Centros Culturales. 4) Protocolo de requisitos fitosanitarios para la exportación de manzana y pera de Argentina a China entre la Administración General de Supervisión, Inspección y Cuarentena de calidad (AQSIQ) de la República Popular China y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República Argentina. 5) Protocolo de requisitos fitosanitarios para la exportación de sorgo de Argentina a China entre la Administración General de Supervisión, Inspección y Cuarentena de calidad (AQSIQ) de la República Popular China y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República Argentina. 6) Convenio marco de Cooperación Económica e Inversiones (*)-Acuerdo Complementario sobre Cooperación  en Ámbito de Infraestructura en el marco del Acuerdo sobre Cooperación de Economía e Inversión. -Acuerdo Complementario sobre Cooperación de Inversiones Industriales en el marco del Acuerdo sobre Cooperación de Economía e Inversión. 7) Acuerdo sobre Cooperación en Construcción de una (cuarta) Central Nuclear CANDU en Argentina. (*)8) Memorándum de entendimiento sobre la Cooperación de Salud Veterinaria y Ganadería. 9) Memorándum de entendimiento sobre el establecimiento de Mecanismos de Cooperación Estadística de Inversión Directa. 10) Firma del Acuerdo del financiamiento de las Represas Kirchner-Cepernic. 11)  Firma del Acuerdo de modificación del contrato de préstamo de 1° reparación del Belgrano Cargas12) Memorándum de financiamiento de 423 millones de dólares estadounidenses por máximo para 35 barcos incluidos dragas 14) Acuerdo Marco sobre Cooperación Estratégica entre CDB y YPF 15) Contrato de desarrollo y construcción de los proyectos de los riegos desde Mandisovi hasta Chico y desde La Paz hasta Estacas de la Provincia Entre Ríos 16) Acuerdo Estratégico de Cooperación Tecnológica 17) Acuerdo de proyecto de acceso de Banda Ancha nacional.

Anexo II[10]

Documentos Suscriptos en Febrero 2015

Acta de la Primera Reunión de la Comisión Intergubernamental Permanente

Acuerdo entre la República Argentina y la República Popular China sobre la Facilitación de Emisión de Visas de Turismo

Programa Ejecutivo de Cooperación Cultural del «Convenio Cultural entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China» para los años 2015-2018

Acuerdo Marco para la Cooperación en el Campo de las Actividades Espaciales entre el Gobierno de la Republica Argentina y el Gobierno de la Republica Popular China

Acuerdo entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China sobre la Cooperación en el Proyecto de Construcción de un Reactor de Agua Presurizada en Argentina (V)

Acuerdo entre la Comisión Nacional de Energía Atómica de la República Argentina y la Autoridad China de Energía Atómica de la República Popular China para la Cooperación en los Usos Pacíficos de la Tecnología Nuclear

Acuerdo entre la Secretaria de Comunicación de la Republica Argentina y la Administración General de Prensa, Publicación, Radio, Cine y Televisión de la Republica Popular China sobre Cooperación Comunicación Masiva

Acuerdo entre el Banco de Exportación e Importación de China y el Ministerio de Economía.

Acuerdo de comunicaciones «Cooperación en tecnología de la información», intercambio de información regulatoria y técnica, cooperación entre instituciones, capacitación, acceso a banda ancha particularmente en zonas rurales y aisladas.

Memorándum de Entendimiento para Fortalecer la Cooperación entre el Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios de la República Argentina y el Ministerio de Comercio de la República Popular China

Memorándum de Entendimiento entre el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la República Argentina y el Export-Import Bank of China en relación con el Financiamiento del Proyecto Central Termo-Eléctrica Manuel Belgrano

Declaración Conjunta entre la República Argentina y la República Popular China

Convenio Marco para el Fortalecimiento de la Cooperación en materia de Salud y Ciencias Médicas entre el Ministerio de Salud de la República Argentina y la Comisión Nacional de Salud y Planificación Familiar de la República Popular China

Certificado de Intercambio de Instrumentos de Ratificación del Tratado entre la República Argentina y la República Popular China sobre Asistencia Jurídica Mutua en materia Penal

Memorándum de Entendimiento para la Creación del Foro de Negocios Argentina-China entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina y la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de la República Popular China.

*Licenciado en Economía graduado en la Universidad de Buenos Aires, Magister en Filosofía de la Universidad de Sussex, Inglaterra, donde cursó también estudios de doctorado. Desde marzo de 2005 se desempeña como Director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, BID-INTAL, unidad de la Vice-Presidencia de Países del Banco Interamericano de Desarrollo localizado en Argentina.

[1] Como se explica más abajo, son varios los acuerdos bilaterales que han firmado Argentina y China, pero solamente los dos citados en el texto fueron motivo de tratamiento parlamentario.

[2] Declaración Conjunta sobre el Fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la República Argentina y la República Popular China, Beijing, 4 de Febrero de 2015.

[3] Acta de la Primera Reunión de la Comisión Binacional Permanente entre el Gobierno de la República Popular de China y el Gobierno de la República Argentina, Beijing, 4 de Febrero de 2015, http://prensa.argentina.ar/2015/02/04/56112-argentina-y-china-firmaron-numerosos-convenios.php

[4] Los tres acuerdos suscriptos en 2014 publicados oficialmente se refieren a la cuestión nuclear, al Swap de Monedas (solamente está disponible el comunicado del BCRA) y el referido convenio marco. Véase: http://prensa.argentina.ar/2014/07/18/51417-argentina-y-la-republica-popular-china-firmaron-un-acuerdo-que-establece-su-asociacion-estrategica-integral.php

[5] Se refiere a la Cuarta Central con tecnología CANDU y a la Quinta Central con uranio enriquecido y agua liviana.

[6] Ver Anexo I y II con el listado de documentos suscriptos por las partes.

[7] Véase, Inter-American Dialogue http://www.bu.edu/pardeeschool/research/gegi/program-area/chinas-global-reach/china-latin-america-database/?utm_source=GEGI+CH-LatAm+Database+Eblast&utm_campaign=GEGI+Ch-LAC+Database+Eblast&utm_medium=email

[8] Fuente: Casa Rosada, Presidencia de la Nación, http://prensa.argentina.ar/2014/07/18/51417-argentina-y-la-republica-popular-china-firmaron-un-acuerdo-que-establece-su-asociacion-estrategica-integral.php

[9] Se indican con asterisco los documentos disponibles en la página. El Swap de monedas no figura en el listado oficial, pero en la página web citada en la fuente puede consultarse el comunicado del BCRA sobre el particular.

[10] Véase Casa Rosada, Presidencia de la Nación, Declaración Conjunta y Tratados firmados con la República Popular China, 4 Febrero 2015.  http://prensa.argentina.ar/2015/02/04/56112-argentina-y-china-firmaron-numerosos-convenios.php